未來廣東省將基本形成珠三角世界級城市群、粵東城鎮(zhèn)群、粵西城鎮(zhèn)群、粵北城鎮(zhèn)群培育區(qū)相互協(xié)調(diào)、梯度推進(jìn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，2015年全省城鎮(zhèn)化率將達(dá)70％。同時依托粵東西北地級市城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)，培育若干100萬以上人口規(guī)模的大城市。近期出臺的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）描述了未來廣東城鎮(zhèn)化的宏大藍(lán)圖。值得注意的是，《規(guī)劃》提出允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財產(chǎn)收益，被視為最大突破。
《規(guī)劃》的最大亮點是提出允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財產(chǎn)收益，在現(xiàn)行土地法的框架下頗具突破性。業(yè)內(nèi)人士表示，這有利于解除農(nóng)村勞動力進(jìn)城落戶的后顧之憂，幫助農(nóng)民獲得進(jìn)城的“第一桶金”。
全面實施外來工積分入戶
近年來，廣東的城鎮(zhèn)化進(jìn)程如火如荼地推進(jìn)，但《規(guī)劃》并未規(guī)避存在的問題?！兑?guī)劃》坦承受戶籍制度、社會保障制度等因素影響，大量異地務(wù)工人員未能隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程融入當(dāng)?shù)厣鐣?，分享城?zhèn)化成果程度偏低，并提出逐步降低城鎮(zhèn)在就業(yè)、教育、社保等方面的準(zhǔn)入門檻，以縣（市）城區(qū)、中心鎮(zhèn)為重點，切實加大吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口力度，全面實施異地務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)積分制，加快推動異地務(wù)工人員融入城鎮(zhèn)。
不過農(nóng)民市民化后，原有的農(nóng)地、宅基地等如何處理？特別是“半城鎮(zhèn)化”問題——即農(nóng)民進(jìn)城后未完成徹底的“市民化”如何解決？此前不少專家指出，一方面農(nóng)民手中沒錢，買不起商品房，很難在城市扎根，另一方面老家的土地、房屋拋荒、閑置，其關(guān)鍵在于讓農(nóng)民的農(nóng)地、房屋、宅基地通過合法合規(guī)的渠道轉(zhuǎn)化成財產(chǎn)性收入，這樣才能切實保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的合法權(quán)益。
針對這一問題，《規(guī)劃》邁出了重要一步：“完善異地務(wù)工人員子女教育、住房保障、農(nóng)村宅基地和承包土地處置、城鄉(xiāng)社會保險制度銜接等方面的具體配套政策，建立轉(zhuǎn)戶農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財產(chǎn)收益，解除農(nóng)村勞動力進(jìn)城落戶的后顧之憂”。
業(yè)內(nèi)人士分析，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地恰好配合了今年中央一號文件鼓勵“家庭農(nóng)場”等規(guī)模經(jīng)營的要求；而房屋、宅基地的流轉(zhuǎn)在現(xiàn)行土地法的框架下則更具突破性。
集體土地流轉(zhuǎn)廣東應(yīng)先行先試
據(jù)了解，《規(guī)劃》所涉的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題，在現(xiàn)行土地法的框架下仍較為敏感。目前，城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，后者被國家征用為國有建設(shè)用地后，才能在城市土地市場交易。不少觀點認(rèn)為，由于政府對建設(shè)用地的壟斷，目前的征地補償與集體土地實際價值又不相對等，農(nóng)民的權(quán)益容易受損。因此集體建設(shè)用地不經(jīng)征地而直接入市流轉(zhuǎn)，成為不少人期待的改革方向。
今年1月18日，深圳開始試點允許城中村集體建設(shè)用地中的工業(yè)用地上市流轉(zhuǎn)。盡管所涉及的只是集體建設(shè)用地中“部分土地權(quán)益有爭議，政府拿不回，集體用不了”的工業(yè)用地，但仍被認(rèn)為是邁出土改的重要一步。
業(yè)內(nèi)人士指出，未來廣東如《規(guī)劃》中所述，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地，將是繼深圳試點后的重要突破。這有利于解除農(nóng)村勞動力進(jìn)城落戶的后顧之憂，防止出現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民“手中無錢，腳下無地”的現(xiàn)象，幫助農(nóng)民獲得進(jìn)城的“第一桶金”，也是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化迫切需要解決的問題。
參與編制《規(guī)劃》的省住建廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，從長遠(yuǎn)看，建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，讓農(nóng)村集體土地和國有土地同地同價應(yīng)該是改革方向，也符合中央的意圖，廣東可以在這方面先行先試。
廣東將出臺宅基地管理辦法
不過業(yè)內(nèi)人士表示，要真正實現(xiàn)農(nóng)民承包地、房屋、宅基地的流轉(zhuǎn)，目前尚有不少工作要做。首先需要完成承包地、房屋及宅基地的確權(quán)發(fā)證；廣東也需要向中央爭取相關(guān)試點，并出臺相應(yīng)的法規(guī)政策。
記者從省國土廳獲悉，從去年開始，廣東省就著力完成集體土地確權(quán)發(fā)證到村民小組；同時推動農(nóng)地、林地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶；此外，宅基地及農(nóng)民房屋的登記發(fā)證也在穩(wěn)步推進(jìn)當(dāng)中。
此外，知情人士透露，目前國務(wù)院正著手起草出臺集體土地征收條例，以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，廣東省也正積極準(zhǔn)備盡快出臺宅基地管理辦法。“目前的思路，應(yīng)該是允許宅基地在一定范圍內(nèi)——如本鎮(zhèn)、本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不是一下子全部放開流轉(zhuǎn)，目前也還沒有明確時間表”，“因為房屋的產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民的，但宅基地的所有權(quán)在集體，農(nóng)民只有使用權(quán)，因此《規(guī)劃》所涉的應(yīng)該理解為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民宅基地的政策退出機(jī)制”。
廣州社科院研究員彭澎表示，目前農(nóng)村房屋、宅基地的情況比較復(fù)雜，比如有違章、加建的，還有小產(chǎn)權(quán)房問題，因此要注意區(qū)分、區(qū)別對待，《規(guī)劃》也強調(diào)是“合規(guī)面積的宅基地”。而針對有觀點認(rèn)為允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓房屋是為小產(chǎn)權(quán)房合法化開了口子，上述知情人士表示，這與小產(chǎn)權(quán)房合法化并沒有直接聯(lián)系，目前小產(chǎn)權(quán)房不太可能放開。（記者 盧軼）
