住房城鄉(xiāng)建設部副部長 陳大衛(wèi)
這次會議的主要任務是，根據(jù)姜偉新同志在全國住房城鄉(xiāng)建設工作會上的部署，總結(jié)2004年國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）以來的依法行政工作，分析面臨的新情況、新問題，對下一階段住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)依法行政工作提出要求。上午，山東省住房城鄉(xiāng)建設廳在全國住房城鄉(xiāng)建設工作會上作了經(jīng)驗介紹，剛才北京市住房城鄉(xiāng)建設委員會、上海市城鄉(xiāng)建設和交通委員會、重慶市城鄉(xiāng)建設委員會、黑龍江省住房城鄉(xiāng)建設廳4家單位又作了經(jīng)驗交流。下面，我講幾點意見。
一、住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)依法行政工作取得了積極進展
自《綱要》實施6年來，在各級黨委、政府的正確領導下，住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)認真貫徹落實國務院關于推進依法行政的各項部署，依法行政工作取得了積極進展：
一是領導干部依法行政的意識和能力不斷提高。大多數(shù)省級住房城鄉(xiāng)建設部門都成立了以主要負責人為組長的依法行政工作領導小組，建立了依法科學民主決策的機制和程序，領導干部學法用法已成制度，法制機構(gòu)和隊伍建設得到加強。去年在新一輪機構(gòu)改革中，全國8個沒有專門法制機構(gòu)的省廳，已有6個設立了法規(guī)處。
二是法制建設不斷加快?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》、《風景名勝區(qū)條例》、《民用建筑節(jié)能條例》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》等法律、行政法規(guī)發(fā)布實施。各地結(jié)合實際，著力開展法規(guī)建設?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，已有14個?。▍^(qū)、市）制定了實施條例。陜西省住房城鄉(xiāng)建設廳近5年制定和修訂了13部地方性法規(guī)和1部省政府規(guī)章，山西省住房城鄉(xiāng)建設廳連續(xù)11年每年出臺一部地方性法規(guī)。各地都對規(guī)章和規(guī)范性文件進行了清理。住房保障、節(jié)能減排、防災減災等方面的工程建設標準不斷完善。
三是行政行為不斷規(guī)范。幾年來，住房城鄉(xiāng)建設部取消和調(diào)整行政審批項目177項，地方建設部門也取消和調(diào)整了一大批審批項目。各地認真貫徹《行政許可法》，大多數(shù)地方建立了政務大廳或者行政審批中心，實行“一站式”服務。不少地方開展了規(guī)范行政裁量權工作，推行執(zhí)法責任制。北京、浙江、福建等地建立了執(zhí)法信息系統(tǒng)，江蘇、遼寧等許多地方加強了對執(zhí)法人員的培訓考核。各地開展的建筑市場、房地產(chǎn)市場整頓和城鄉(xiāng)規(guī)劃專項治理取得成效。各地認真貫徹《政府信息公開條例》，上海、天津、重慶等規(guī)劃部門全面推行“陽光規(guī)劃”。
四是行政復議作用日益突出。近5年來，住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)通過行政復議化解行政爭議約1萬件。大多數(shù)地方積極暢通行政復議渠道，注重運用和解調(diào)解方式化解行政爭議。
這些成績凝聚著住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)各級領導和廣大干部職工特別是從事法制工作同志們的心血與汗水。我謹代表部黨組，向同志們致以崇高的敬意！
在肯定成績的同時，我們也必須清醒地看到面臨的問題：一是有的領導對依法行政工作說起來重要，做起來不要。想問題、做決策，缺乏依法辦事的觀念。認為依法行政是一種約束，會影響辦事效率，對法律缺少起碼的敬畏之心。二是住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)一些重要的法律法規(guī)還不能及時出臺，一些已經(jīng)不能滿足實際需要的法律法規(guī)還不能及時修訂。有的規(guī)范性文件以備案為名行許可之實。三是從部機關到地方各級住房城鄉(xiāng)建設部門，不同程度地存在著重事前審批輕事后監(jiān)管、重制度建設輕制度落實的問題。有的執(zhí)法行為缺乏依據(jù)，執(zhí)法程序不到位，對同類違法行為處罰畸輕畸重。還有極少數(shù)執(zhí)法人員執(zhí)法不懂法。四是有的領導對行政復議化解社會矛盾的功能認識不到位，甚至要求法制機構(gòu)不得受理行政復議申請。行政復議工作中，還不同程度地存在官官相護問題。對上述問題，必須引起高度重視，在下一步工作中采取切實措施加以解決。
二、充分認識全面推進依法行政的重要性和緊迫性
黨中央、國務院高度重視依法行政工作。2010年8月，國務院召開全國依法行政工作會議，溫家寶總理發(fā)表了重要講話。10月，國務院發(fā)布《關于加強法治政府建設的意見》（以下簡稱《意見》）。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，很重要的是要建設法制政府，關鍵是依法行政。依法行政是現(xiàn)代政治文明的重要標志。當前，全國上下都在認真學習貫徹黨的十七屆五中全會精神和中央經(jīng)濟工作會議精神，“十二五”時期住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務十分艱巨和緊迫。推進住房城鄉(xiāng)建設事業(yè)的科學發(fā)展，重要的是要依法行政。我們要認真貫徹落實黨中央、國務院關于依法行政工作的要求和部署，正確看待住房城鄉(xiāng)建設事業(yè)發(fā)展的新變化、新形勢，及時回應人民群眾的新期待，切實增強依法行政的使命感、緊迫感和責任感。
（一）全面推進依法行政，是深化改革的重要內(nèi)容。多年來，各級住房城鄉(xiāng)建設部門在轉(zhuǎn)變政府職能方面取得了顯著進展，大大減少了對企業(yè)微觀經(jīng)濟活動的干預，但對房地產(chǎn)市場、建筑市場、市政公用領域的市場監(jiān)管還遠沒有到位。例如，《建筑法》等法律法規(guī)對建設工程的轉(zhuǎn)包、違法分包、出借資質(zhì)證書、強制性標準的執(zhí)行等都有明確規(guī)定，但在實踐中許多違法行為并沒有得到有效查處，有的地方甚至是“零執(zhí)法”。房地產(chǎn)市場等其他行業(yè)也存在執(zhí)法不嚴的類似情況。解決這些問題，要求我們深化行政體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，切實提高運用法治思維和法律手段解決問題的能力，完善市場法規(guī)，嚴格規(guī)范執(zhí)法，為市場主體創(chuàng)造公平競爭的良好環(huán)境。同時，我們還要學會運用法律法規(guī)和政策，不斷完善體制機制，引導行業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)。例如，放寬市場準入，支持民間資本進入市政公用事業(yè)領域；促進建筑業(yè)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，增強國際競爭力；促進房地產(chǎn)企業(yè)改進項目管理方式，切實擔負起社會責任等。
（二）全面推進依法行政，是維護人民群眾合法權益，促進社會和諧穩(wěn)定的重要舉措。住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)的工作涉及面廣，與群眾利益密切相關，城市房屋拆遷、城鄉(xiāng)規(guī)劃、房屋登記、信息公開、質(zhì)量安全、垃圾污水處理設施建設等社會熱點領域多。當前我國仍處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，伴隨著建設熱潮，社會矛盾也在逐年增多。產(chǎn)生矛盾的重要原因是，隨著群眾依法維權意識不斷增強，我們依法行政的水平還有差距?；馍鐣?，促進社會和諧，要求我們在制度建設中，更加重視維護人民群眾合法權益，更加重視聽取人民群眾意見。例如，國務院法制辦在起草《國有土地上房屋征收與補償條例》過程中，專門組織6部門參加的工作小組反復聽取有關方面意見，并第二次向全社會公開征求意見，目的就是平衡各方利益關系，既要促進社會和諧穩(wěn)定，又要保證城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的順利推進；要求我們?nèi)魏我豁椥姓袨槎家诜ㄓ袚?jù)，程序正當；要求我們不斷提高依法調(diào)節(jié)社會利益關系的能力，依法建立有效的社會矛盾調(diào)解機制。
（三）全面推進依法行政，是科學發(fā)展的迫切需要。住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)堅持科學發(fā)展，在更加注重以人為本、更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、更加注重統(tǒng)籌兼顧、更加注重保障和改善民生方面承擔著重要的歷史使命。住房城鄉(xiāng)建設部門過去比較重視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，住房保障、住房公積金監(jiān)管等社會管理和公共服務相對薄弱，這些年有了很大轉(zhuǎn)變，但還不夠。一些地方重城市輕農(nóng)村的問題還比較突出，一些城市的城中村、城鄉(xiāng)接合部還是規(guī)劃管理的盲區(qū)。在建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會方面，建筑節(jié)能、垃圾回收和資源再生利用、城市節(jié)水、供水安全、城鎮(zhèn)污水垃圾處理等還有待加強。推動行業(yè)科學發(fā)展，要求我們?nèi)嫱七M依法行政，進一步完善有關法律法規(guī)和政策，引導各地更加注重保障和改善民生，不斷加強社會管理和公共服務；切實貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，加強城鎮(zhèn)化管理。
（四）全面推進依法行政，是反腐倡廉的重要保障。住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)的各部門手中都掌握著一定的權力。近年來，系統(tǒng)內(nèi)腐敗案件時有發(fā)生，重要原因之一是沒有嚴格依法行政。要通過依法行政，促進各項工作的制度化、規(guī)范化、程序化，使權力在陽光下行使，讓政府工作人員特別是領導干部得到有效的監(jiān)督。
三、當前和今后一個時期依法行政工作的主要任務和措施
根據(jù)國務院《意見》的要求，當前和今后一個時期，要深入貫徹科學發(fā)展觀，認真落實依法治國基本方略，進一步加大《綱要》的實施力度，以建設法治政府為奮斗目標，以事關依法行政全局的體制機制創(chuàng)新為突破口，以增強領導干部依法行政的意識和能力、提高制度建設質(zhì)量、規(guī)范行政權力運行、保證法律法規(guī)嚴格執(zhí)行為著力點，全面推進依法行政，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力，為保障經(jīng)濟又好又快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。結(jié)合住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)的實際，要著力抓好以下重點工作：
（一）進一步增強領導干部依法行政的意識和能力
領導干部特別是部門首長重視依法行政，這是搞好依法行政工作的一個前提。
一是要牢固樹立社會主義法治理念。各級領導干部要帶頭學法、尊法、守法、用法，自覺養(yǎng)成依法辦事的習慣。在作決策、簽發(fā)文件時，要讓法制機構(gòu)進行合法性審查，充分發(fā)揮法制機構(gòu)的參謀、助手和顧問作用。要重視加強法制機構(gòu)和隊伍建設，加大對法制干部的培養(yǎng)、使用和交流力度，重視提拔政治素質(zhì)高、法律素養(yǎng)好、工作能力強的法制干部。
二是要推行領導干部任職前法律知識測試制度。擬任部門領導職務的干部，任職前要考察其掌握相關法律知識和依法行政情況，對擬從事行政執(zhí)法等工作的人員，還要組織專門的法律知識考試。
三是要進一步完善領導干部學法制度。每年至少要舉辦兩期領導干部依法行政專題研討班。住房城鄉(xiāng)建設領域有關法律法規(guī)出臺后，要組織專題學習。
（二）加強和改進住房城鄉(xiāng)建設立法工作，為行業(yè)發(fā)展做好制度安排
依法行政首先要有法可依，要通過制定好的法律、法規(guī)、政策、標準，營造有利于住房城鄉(xiāng)建設事業(yè)科學發(fā)展的政策、體制、法制環(huán)境。
一是要考慮當前經(jīng)濟社會發(fā)展大局，圍繞住房城鄉(xiāng)建設中心工作，安排立法項目。2009年初，住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《住房和城鄉(xiāng)建設法律法規(guī)框架》、《住房和城鄉(xiāng)建設部五年立法規(guī)劃》，確定了二法六條例為重點的立法項目。住房保障方面，研究起草《基本住房保障法》；城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，抓緊修訂《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》等一批配套法規(guī)和部門規(guī)章；節(jié)能減排方面，推動《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》盡快出臺；建筑市場監(jiān)管方面，起草《建筑市場管理條例》；房地產(chǎn)方面，配合國務院法制辦做好《城市房地產(chǎn)管理法》修訂和《國有土地上房屋征收與補償條例》的制訂；公積金管理方面，研究修訂《住房公積金管理條例》；工程質(zhì)量安全方面，起草修訂一批部門規(guī)章。兩年來，有關司局組織大批專家和地方同志進行專題研究，出了一批研究成果，主動去國務院有關部門協(xié)調(diào)，積極配合國務院法制辦做了大量工作，各項目都取得了積極進展。
二是要堅持依法立法、科學立法、民主立法，進一步提高立法質(zhì)量。要完善立法程序和機制，充分發(fā)揮公眾參與和專家咨詢論證的作用。堅決克服立法過程中的部門利益化傾向。在立法過程中，要注意把握活力、有序與科學的統(tǒng)一?；盍碓从趯κ袌鲋黧w的平等相待。有序，就是處理好公共利益和私人利益的關系。科學，就是要尊重和把握建設行業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律。在制度安排中，應當堅持權責一致，政府機關有權必有責。
三是要增強協(xié)調(diào)意識，提高協(xié)調(diào)能力。一些方面立法滯后，確實有立法容量有限的原因，也與住房城鄉(xiāng)建設部門與兄弟部門職能交叉多、部門之間協(xié)調(diào)難度大有關。在制度建設中，無論是領導，還是具體辦事人員都要增加協(xié)調(diào)的主動性。協(xié)調(diào)時要提前認真研究，權衡取舍，出以公心，講究方式方法，在交流中求得理解，增進共識。
四是要進一步改進規(guī)范性文件制定和清理工作。各級住房城鄉(xiāng)建設部門要嚴格依照法定權限和程序制定規(guī)范性文件。各類規(guī)范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務。建立規(guī)章和規(guī)范性文件定期清理制度，對規(guī)章一般每隔5年、規(guī)范性文件一般每隔2年要清理一次，清理結(jié)果要向社會公布。2008年底，按照姜偉新同志要求，住房城鄉(xiāng)建設部就對規(guī)章集中進行了一次清理。今年又按照國務院的部署對規(guī)章和規(guī)范性文件再次進行了清理，修改和廢止了一批已不適應實際需要的規(guī)章和規(guī)范性文件。
（三）始終牢記宗旨，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法
行政執(zhí)法是各級住房城鄉(xiāng)建設部門大量的、日常性行政活動，直接關系到法律法規(guī)能否令行禁止，關系到人民群眾的切身利益。
一是要嚴格依法履行職責。要依法加強房地產(chǎn)市場調(diào)控、推進保障性安居工程建設、加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、提高城鎮(zhèn)化管理水平，確保中央一系列保障和改善民生的政策落到實處。要健全執(zhí)法機構(gòu)，整合執(zhí)法隊伍，兩年多來，絕大多數(shù)?。▍^(qū)）住房城鄉(xiāng)建設廳都成立了稽查執(zhí)法機構(gòu)。要總結(jié)一些地方執(zhí)法信息系統(tǒng)建設的經(jīng)驗，利用信息化手段，及時掌握市場主體存在的違法行為，為迅速查處違法案件提供技術支持。要重點加強城鄉(xiāng)規(guī)劃、房地產(chǎn)市場、建筑市場和工程質(zhì)量安全、節(jié)能減排、住房公積金、工程建設標準的執(zhí)行等方面的監(jiān)督執(zhí)法力度，加強對重點案件的稽查執(zhí)法。要總結(jié)各地行政審批制度改革的經(jīng)驗，不斷完善網(wǎng)上電子審批、一個窗口集中辦理和“一站式”服務的工作機制，加強對許可權力的有效監(jiān)督和制約，提高服務質(zhì)量和效率。
二是要以強化程序意識和規(guī)范行政執(zhí)法裁量權為重點，促進規(guī)范執(zhí)法和公正執(zhí)法。要加強程序制度建設，細化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟。要牢固樹立違反法定程序的執(zhí)法行為本身就是違法行為的意識。繼續(xù)做好規(guī)范行政執(zhí)法裁量權工作。目前住房城鄉(xiāng)建設部已就規(guī)范部機關工程建設行政處罰裁量權起草了實施辦法和裁量基準，這項工作需要大家共同探索，積累經(jīng)驗，不斷完善。
三是要寓監(jiān)管于服務中，促進文明執(zhí)法。行政執(zhí)法不僅是要規(guī)范市場，更重要的是服務人民。要堅持管理與服務并重、處置與疏導結(jié)合，加強和改進城市管理工作。要加強對行政執(zhí)法人員的培訓，嚴格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，不斷提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。要完善執(zhí)法責任制，加強對執(zhí)法人員的評議考核和責任追究。
（四）改進行政復議和行政應訴工作，依法化解社會矛盾
住房城鄉(xiāng)建設領域社會矛盾較多，更要重視和加強行政復議和行政應訴工作。
一是要積極受理行政復議案件。行政復議是解決行政爭議、化解矛盾的法定機制。老百姓來申請行政復議，是對行政機關的信任。我們必須暢通行政復議渠道，不能將群眾拒之門外。確實不屬于行政復議受案范圍的，要告知申請人解決問題的渠道，努力幫助他們創(chuàng)造解決問題的條件。
二是要不斷提高辦案質(zhì)量。要深入調(diào)查了解案情，注重運用調(diào)解、和解方式解決糾紛，堅決糾正違法或者不當?shù)男姓袨?，絕不能搞“官官相護”，努力實現(xiàn)“定紛止爭、案結(jié)事了”。要健全行政復議機構(gòu)，確保復議案件依法由2名以上復議人員辦理。今年，住房城鄉(xiāng)建設部建立了行政復議統(tǒng)計制度，各地要重視行政復議統(tǒng)計和分析工作。
三是要正確對待和認真做好行政應訴工作。行政訴訟是人民群眾監(jiān)督政府的一種重要形式。要完善行政應訴制度，依法積極應訴，尊重并自覺履行人民法院作出的生效判決、裁定。
（五）堅持依法科學民主決策，全面推進政務公開
住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)很多政策和決策，都涉及公共利益或者與人民群眾利益密切相關。要進一步健全行政決策機制，把公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體討論決定，作為重大決策的必經(jīng)程序，增加公共政策制定透明度和公眾參與度。城市房屋拆遷、城鄉(xiāng)規(guī)劃、重大公共設施建設等都應納入決策風險評估范圍。要加大政府信息公開力度，重點推進重大建設項目批準和實施、公共資源配置等領域的政府信息公開，深入推進市政公用事業(yè)領域的辦事公開，創(chuàng)新政務公開方式，自覺接受群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。
同志們，依法行政工作在大家的共同努力下，已經(jīng)取得了積極進展。但是，與國務院的要求相比，與人民群眾的期盼相比，我們的任務還很艱巨，使命也很光榮。這里要特別強調(diào)的是，住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)各部門的首長要切實擔起依法行政第一責任人的責任，把全面推進依法行政擺在更加突出的位置，認真落實國務院的要求，將依法行政任務與改革發(fā)展穩(wěn)定任務一起部署、一起落實、一起考核。只要我們深入貫徹落實科學發(fā)展觀，扎實工作，就一定能為加快建設法治政府，促進住房城鄉(xiāng)建設事業(yè)科學發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定作出新的更大的貢獻。（本文為作者2010年12月29日在住房城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)依法行政工作會議上的講話）
