沉甸甸的收獲
——國土資源部土地利用司負(fù)責(zé)人就
《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》成果答記者問
日前，國土資源部發(fā)布了《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》成果。
全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查和評定工作，歷時10年，共投入人力130多萬，資金約4億多元，其中中央財政投入1.2億元，第一次全面摸清了我國耕地等別與分布狀況，采用先進技術(shù)方法，第一次實現(xiàn)了全國耕地等別的統(tǒng)一可比。
這項工作有何特殊意義？十年耕耘，取得了哪些顯著成果？其應(yīng)用又將對今后的國土資源工作產(chǎn)生什么影響？帶著這些問題，記者采訪了國土資源部土地利用司負(fù)責(zé)人。
第一次摸清了全國耕地質(zhì)量家底，取得了豐碩成果
記者：據(jù)了解，在今年8月召開的全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定成果專家論證會上，有多名院士看到成果后感到很興奮，直呼這項成果“非常非常好，非常扎實，是一個非常大的進步”。他們所指的進步是什么？
負(fù)責(zé)人：這是我國歷史上第一份依據(jù)規(guī)程統(tǒng)一組織實施的、大比例尺的、覆蓋全國的耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定成果。1996年完成的第一次全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與現(xiàn)在正在開展的第二次全國土地調(diào)查，摸清了耕地的數(shù)量和權(quán)屬狀況，加上現(xiàn)在完成的耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定成果，面積、等級、權(quán)屬，這三個要素就齊了。一條板凳三條腿，過去一直缺一條，站不穩(wěn)，現(xiàn)在基本站穩(wěn)了，這就是一個巨大的進步。
以保護18億畝耕地為例，數(shù)量保護固然重要，但沒有質(zhì)量的數(shù)量是不可靠的。如果保持18億畝耕地數(shù)量不變，但分布狀態(tài)和質(zhì)量狀況由集中、連片、優(yōu)質(zhì)逐步向破碎、零星、劣質(zhì)轉(zhuǎn)變，那累積起來的效應(yīng)將是令人吃驚的。
我國每年城鎮(zhèn)發(fā)展和各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要占用大量高等級耕地，而補充的耕地主要分布在水熱、區(qū)位、地形條件相對較差的地區(qū)，總體質(zhì)量不高。高等級耕地流失過快，補充耕地等級偏低，耕地質(zhì)量總體下降，嚴(yán)重影響我國耕地生產(chǎn)能力，威脅國家糧食安全。從這個意義上講，僅保住18億畝耕地數(shù)量是不夠的，要以建設(shè)促保護，通過提高耕地質(zhì)量等級，確保耕地生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提升。
記者：全國耕地質(zhì)量等級的總體情況怎么樣，有何特征？
負(fù)責(zé)人：全國耕地質(zhì)量評定為15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差，平均等別為9.80等，等別總體偏低。按照1～4等、5～8等、9～12等、13～15等劃分，優(yōu)、高、中和低等地面積占全國耕地評定總面積的比例分別為2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。
研究發(fā)現(xiàn)，我國耕地質(zhì)量等別呈現(xiàn)以下特征：一是總體偏低。低于平均質(zhì)量等別的10～15等地占全國耕地評定面積的57%以上。二是集中性。沿燕山、太行山、大巴山以東地區(qū)，集中了我國80%以上的耕地，而且在根據(jù)等級評定結(jié)果劃定的全國52片優(yōu)質(zhì)耕地集中區(qū)中有約10億畝耕地，其中6億畝可灌溉。三是復(fù)合性。我國83個50萬人口以上的大中城市中，有73個分布在52片耕地集中分布區(qū)，即我國最強勁的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域與最需要保護的集中連片優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域在空間上是復(fù)合的。
記者：全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定工作還取得了哪些顯著成果？
負(fù)責(zé)人：這項工作取得的成果很豐富、厚重，層次也多，主要包括報告、圖件、數(shù)據(jù)表冊、數(shù)據(jù)庫、標(biāo)準(zhǔn)樣地實物等。據(jù)統(tǒng)計，全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定形成縣級以上成果報告5000多本；各類成果圖件3萬多張；縣級數(shù)據(jù)庫含分等單元1000多萬個，每個單元50～80個屬性，共6億多個基礎(chǔ)屬性數(shù)據(jù)；國家級數(shù)據(jù)庫含分等單元30多萬個，每個單元42個屬性，共1200多萬個屬性數(shù)據(jù)；此外，還建立了標(biāo)準(zhǔn)樣地體系，其中國家級樣地約500塊、省級樣地約5000塊、縣級樣地約5萬塊，這些樣地將成為長期監(jiān)測對象和直觀判斷等級的標(biāo)志。
在這些成果中，《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》、1∶450萬中國耕地質(zhì)量等別圖、1∶50萬中國耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)庫以及標(biāo)準(zhǔn)樣地數(shù)據(jù)庫等成果尤為重要。
記者：對于國土資源管理事業(yè)而言，這份成果意味著什么？
負(fù)責(zé)人：這項成果是國土資源大調(diào)查土地領(lǐng)域的一個整裝成果，與土地利用現(xiàn)狀調(diào)查相配套，為實現(xiàn)土地資源數(shù)量、質(zhì)量并重管理提供了支撐；與“金土工程”相銜接，為加強土地質(zhì)量等級監(jiān)管打下了基礎(chǔ)；與土地質(zhì)量地球化學(xué)評估成果相整合，為實現(xiàn)耕地的生態(tài)管護建立了平臺。耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定是一項面向國土資源管理改革與發(fā)展需要，不斷深化土地科技研究的一個重要成果，對促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
實現(xiàn)全國耕地質(zhì)量等級的統(tǒng)一可比，技術(shù)方法上取得突破
記者：開展這項工作過程中，最大的技術(shù)難題是什么？
負(fù)責(zé)人：過去所有的評定，都不是全國可比的，是局部的小范圍內(nèi)的，如某一個縣或一個小流域。本次工作最大的技術(shù)難題就是實現(xiàn)全國耕地質(zhì)量等級的統(tǒng)一可比。我國幅員遼闊、地形復(fù)雜、氣候多樣、土壤種類繁多，僅采用與土地質(zhì)量有關(guān)的因素指標(biāo)來評定土地等級，難以實現(xiàn)土地等級的全國可比。
記者：最后是通過哪些技術(shù)措施解決的？
負(fù)責(zé)人：為實現(xiàn)全國耕地質(zhì)量等級統(tǒng)一可比的目標(biāo)，我們在全國深入研究國內(nèi)外農(nóng)用地評價方法，吸收、借鑒有關(guān)先進技術(shù)和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，設(shè)計了本次耕地質(zhì)量等級評定的技術(shù)方法體系。在保證可比性上，突出抓住三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：
一是依據(jù)作物生產(chǎn)力原理、生產(chǎn)要素理論、級差地租原理、土地適宜性理論等，在測算作物光溫（氣候）生產(chǎn)潛力的基礎(chǔ)上，分區(qū)域選取土壤、地形、土地利用等因素，通過逐級修正，評定耕地質(zhì)量等級。
二是采用分區(qū)分等總體控制。由國家技術(shù)組專家和地方專家依據(jù)各地多年的生產(chǎn)水平，確定各?。▍^(qū)、市）耕地的最高等別和最低等別，作為各省（區(qū)、市）等級評定的總體控制和檢驗依據(jù)。
三是進行嚴(yán)格的統(tǒng)計檢驗。各省（區(qū)、市）均進行了以抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的等別指數(shù)和實際標(biāo)準(zhǔn)量的相關(guān)分析，對于相關(guān)分析不理想的區(qū)域，在有關(guān)環(huán)節(jié)上重新調(diào)查、計算，以保證最終成果的真實、準(zhǔn)確。
記者：實現(xiàn)“統(tǒng)一可比”有何現(xiàn)實意義？
負(fù)責(zé)人：實現(xiàn)耕地質(zhì)量等級全國可比的現(xiàn)實意義，從宏觀上看，可以為落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，保護和提高糧食生產(chǎn)能力服務(wù)；可以為優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用提供支撐。從土地管理的現(xiàn)實需求來看，我國東部、中部、西部地區(qū)基本農(nóng)田是不是要按相同比例保護？各區(qū)域應(yīng)該優(yōu)先保護哪些耕地，如何布局？南水北調(diào)、京滬高鐵等國家重點項目，占了多少地，占了什么樣的地，損失了多少產(chǎn)能，需要補充多少什么質(zhì)量等級的地才能實現(xiàn)面積和產(chǎn)能的雙平衡？這些問題的回答都離不開全國統(tǒng)一可比的耕地質(zhì)量等級成果。
組織有序，保證了這項跨世紀(jì)工程的全面完成
記者：這項工作是什么時候啟動的？
負(fù)責(zé)人：正式開始的時間是1999年，但這項工作從很早以前就開始謀劃了。1978年全國科技大會就提出了耕地質(zhì)量評價的目標(biāo)。1989年，原國家土地管理局?jǐn)M定了《農(nóng)用土地分等定級規(guī)程（征求意見稿）》，并在全國安排了7個縣級試點。由于技術(shù)方法、經(jīng)費、裝備和隊伍等問題，耕地質(zhì)量調(diào)查評價工作始終未能在全國范圍開展。國土資源部成立后，抓住開展新一輪國土資源大調(diào)查的機遇，將全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定工作納入了國土資源大調(diào)查項目計劃，從1999年開始部署。
記者：能介紹一下這項工作的組織實施情況嗎？
負(fù)責(zé)人：在國家層面上，行政負(fù)責(zé)為國土資源部土地利用司，組織實施單位為中國土地勘測規(guī)劃院，項目承擔(dān)單位為部土地整理中心。2005年，設(shè)立國土資源部土地整理中心土地評價處，專門負(fù)責(zé)全國耕地質(zhì)量評價工作。在地方層面上，省、市、縣三級按統(tǒng)一的技術(shù)要求，在國家組織下完成各自的工作。
按照“規(guī)程先行、分省組織、統(tǒng)一匯總”的思路，全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查和評定工作的開展大致分為規(guī)程編制、分省實施、成果匯總等階段。2003年正式頒布了《農(nóng)用地分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價規(guī)程》。2001年至2006年分年度分批部署開展全國31個?。▍^(qū)、市）的耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定工作，2008年底省級工作全面完成，并建立了全國統(tǒng)一可比的1∶50萬耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，編制完成了全國的成果報告、相關(guān)圖件、數(shù)據(jù)表冊等。
記者：如此復(fù)雜浩大的一項系統(tǒng)工程，你們采取了哪些有效的保障措施？
負(fù)責(zé)人：首先，我們充分發(fā)揮各級土地管理部門的行政推動作用，該項成果的取得，是國家、省、市、縣四級土地管理部門共同努力的結(jié)果；其次，我們充分借助技術(shù)承擔(dān)單位、相關(guān)高校和科研機構(gòu)專家的力量，采用了復(fù)雜計算的工作國家做、田間調(diào)查縣鄉(xiāng)做這樣一種“上繁下簡、上難下易”，把復(fù)雜的科學(xué)問題簡單化、細(xì)節(jié)化的工作思路；再其次，我們采取了工作部署、技術(shù)培訓(xùn)、實地指導(dǎo)、成果預(yù)檢和驗收等一整套的管理措施，保證了工作順利有序推進，也保證了成果的合理可靠。
瞄準(zhǔn)應(yīng)用，服務(wù)于土地資源管理與社會需求
記者：全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定成果的應(yīng)用前景如何？
負(fù)責(zé)人：有一位專家曾說過，凡涉及耕地質(zhì)量的土地管理工作，都離不開耕地質(zhì)量等級評定成果。我們認(rèn)為這句話講得很深刻。實踐也證明，這項成果已在土地利用總體規(guī)劃、耕地占補平衡、基本農(nóng)田調(diào)整、土地整治等工作中發(fā)揮了重要作用。
應(yīng)用于土地利用總體規(guī)劃。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》明確將農(nóng)用地分等定級成果作為基本農(nóng)田調(diào)整劃定、建設(shè)占用耕地比選、耕地占補平衡考核、實施耕地差別化管理的重要依據(jù)。
應(yīng)用于耕地占補平衡。2004年國務(wù)院28號文件中明確規(guī)定，補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實行按等級折算。2005年、2007年國土資源部先后部署開展了全國補充耕地數(shù)量質(zhì)量實行按等級折算基礎(chǔ)工作和試行工作。
應(yīng)用于基本農(nóng)田調(diào)整劃定。《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》中明確要求應(yīng)用耕地質(zhì)量等級成果調(diào)整劃定基本農(nóng)田，并確保調(diào)整后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級不降低。
應(yīng)用于土地整治。耕地質(zhì)量等級評定成果和方法為土地整治效益分析提供支撐，“項目區(qū)建設(shè)前后耕地平均質(zhì)量等級”和“新增糧食產(chǎn)能”已被列為土地整治項目信息備案指標(biāo)。
記者：最后一個問題，如何保證該項成果的應(yīng)用能最大化地服務(wù)社會需求，而不是束之高閣？
負(fù)責(zé)人：全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定工作歷時10年，投入了大量的人財物，取得今天的成果來之不易。要充分發(fā)揮這項基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和公益性工作成果的作用，最大化地服務(wù)于土地資源管理與社會需求，我們還有大量工作要做。一是要通過加大宣傳力度，增強社會各界對土地國情尤其是耕地質(zhì)量狀況的了解和認(rèn)識，樹立全民自覺保護耕地的意識和節(jié)約集約用地的觀念；二是要繼續(xù)深化耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定工作，不斷完善技術(shù)方法，提高工作精度，建立等級更新制度，保持成果現(xiàn)勢性，使成果更加好用；三是要研究制定相關(guān)政策制度，將成果應(yīng)用納入日常土地管理工作中，同時通過耕地質(zhì)量等級動態(tài)數(shù)據(jù)庫平臺建設(shè)，實現(xiàn)社會共享；四是開展土地評價條例的研究和制定工作，推進土地評價工作的法制化建設(shè)。我想通過這幾個方面的努力，這項成果應(yīng)該能夠更好地發(fā)揮其作用，更好地服務(wù)于國土資源管理與經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
我想，這項成果凝結(jié)著幾代土地科技工作者的心愿，是國家法律和中央領(lǐng)導(dǎo)人的要求，也是維護群眾利益可度量、可設(shè)計、可檢驗的基本尺度，任何有科學(xué)素養(yǎng)、有責(zé)任心的管理者都不會熟視無睹的。（呂苑鵑）
