第五章 協(xié)調土地利用與生態(tài)建設
圍繞加強土地生態(tài)保護與建設，保護基礎性生態(tài)用地，加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境，促進環(huán)境友好型社會建設。
第一節(jié) 加強基礎性生態(tài)用地保護
嚴格保護基礎性生態(tài)用地。嚴格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎性生態(tài)用地的開發(fā)利用，對沼澤、灘涂等土地的開發(fā)，必須在保護和改善生態(tài)功能的前提下，嚴格依據規(guī)劃統(tǒng)籌安排。規(guī)劃期內，具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國土地面積的比例保持在７５％以上。
構建生態(tài)良好的土地利用格局。因地制宜調整各類用地布局，逐漸形成結構合理、功能互補的空間格局。支持天然林保護、自然保護區(qū)建設、基本農田建設等重大工程，加快建設以大面積、集中連片的森林、草地和基本農田等為主體的國土生態(tài)安全屏障。在城鄉(xiāng)用地布局中，將大面積連片基本農田、優(yōu)質耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構建景觀優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境。
第二節(jié) 加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度
鞏固生態(tài)退耕成果。切實做好已退耕地的監(jiān)管，鞏固退耕還林成果，促進退耕地區(qū)生態(tài)改善、農民增收和經濟社會可持續(xù)發(fā)展。在調查研究和總結經驗基礎上，嚴格界定生態(tài)退耕標準，科學制訂和實施退耕還林工程建設規(guī)劃，切實提高退耕還林的生態(tài)效益。
恢復工礦廢棄地生態(tài)功能。推進礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理，加強對采礦廢棄地的復墾利用，有計劃、分步驟地復墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時、全面復墾新增工礦廢棄地。推廣先進生物技術，提高土地生態(tài)系統(tǒng)自我修復能力。加強對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地的綜合治理。
加強退化土地防治。積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失；加快風蝕沙化土地防治，合理安排防沙治沙項目用地，大力支持沙區(qū)生態(tài)防護體系建設；綜合運用水利、農業(yè)、生物以及化學措施，集中連片改良鹽堿化土地；建立土壤環(huán)境質量評價和監(jiān)測制度，嚴格禁止用未達標污水灌溉農田，綜合整治土壤環(huán)境，積極防治土地污染?！?/p>
第三節(jié) 因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境
快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，要遏制城鎮(zhèn)建設用地盲目擴張，鼓勵城鎮(zhèn)組團式發(fā)展，實行組團間農田與綠色隔離帶有機結合，發(fā)揮耕地的生產、生態(tài)功能。嚴格保護農用地特別是耕地，合理調整農用地結構，大力發(fā)展城郊農業(yè)。促進產業(yè)結構升級，嚴格限制高耗能、高污染企業(yè)用地。
平原農業(yè)地區(qū)，要把嚴格保護耕地特別是基本農田放在土地利用的優(yōu)先地位，加強基本農田建設，大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)。在保護生態(tài)環(huán)境前提下，重點優(yōu)化交通、水利等基礎設施用地結構，鼓勵發(fā)展城鎮(zhèn)集群和產業(yè)集聚。嚴格控制工業(yè)對土地的污染，防治農田面源污染。
山地丘陵地區(qū)，要大力推進國土綜合整治，嚴格控制非農建設活動，積極防治地質災害。因地制宜加強植被建設，穩(wěn)步推進陡坡耕地的退耕還林還草，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自我修復功能。以小流域為單元，積極防治水土流失。建立山區(qū)立體復合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開展多種經營，促進山區(qū)特色產業(yè)發(fā)展。
能源礦產資源開發(fā)地區(qū)，要堅持資源開發(fā)與環(huán)境保護相協(xié)調，禁止向嚴重污染環(huán)境的開發(fā)項目提供用地。加強對能源、礦山資源開發(fā)中土地復墾的監(jiān)管，建立健全礦山生態(tài)環(huán)境恢復保證金制度，強化礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督。
第六章 統(tǒng)籌區(qū)域土地利用
圍繞優(yōu)化國土開發(fā)格局，科學劃分土地利用區(qū)，明確區(qū)域土地利用方向，實施差別化的土地利用政策，加強對省、自治區(qū)、直轄市土地利用的調控，促進國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的落實。
第一節(jié) 明確區(qū)域土地利用方向
根據各地資源條件、土地利用現(xiàn)狀、經濟社會發(fā)展階段和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位的差異，把全國劃分為九個土地利用區(qū)，明確各區(qū)域土地利用管理的重點，指導各區(qū)域土地利用調控。
──西部地區(qū)。穩(wěn)定耕地面積，提高耕地質量，確保基本口糧田。統(tǒng)籌安排基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設、特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展和承接產業(yè)轉移用地，重點支持依托中心城市和交通干線的開發(fā)，逐步提高集約用地水平。
西北區(qū)：保障油氣和優(yōu)勢固體礦產資源開發(fā)、出境和跨區(qū)鐵路、西煤東運和交通通道的建設用地，逐步提高基礎設施用地比重，適當降低人均城鄉(xiāng)建設用地面積。支持水利建設和節(jié)水農業(yè)發(fā)展，加強平原、旱塬和綠洲的耕地保護和基本農田建設，適度開發(fā)耕地后備資源。嚴格生態(tài)用地的用途管制，重點加強農牧交錯帶、干旱和荒漠草原區(qū)、沙漠綠洲等地區(qū)的土地生態(tài)保護和建設，積極開展小流域綜合治理和土地荒漠化防治。
西南區(qū)：保障國道、省際公路、電源基地和西電東送工程建設用地，適當增加城鎮(zhèn)建設用地，合理安排防治地質災害和避讓搬遷用地。加強對重慶和成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)用地的政策指導。加強平原、壩區(qū)耕地的保護，加大對基本農田建設的支持力度。大力開展石漠化綜合治理，支持天然林及水源涵養(yǎng)林保護、防護林營造等工程，限制生態(tài)用地改變用途，促進生物多樣性保護和以自然修復為主的生態(tài)建設。
青藏區(qū)：保障基礎設施和生態(tài)移民搬遷的建設用地需求，適當增加農牧區(qū)城鄉(xiāng)建設用地面積，支持少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的發(fā)展。加大西藏“一江兩河”（雅魯藏布江，拉薩河、年楚河）和青海海東等地區(qū)土地整理的支持力度，加強對青海柴達木循環(huán)經濟試驗區(qū)的用地政策指導。加強天然植被和高原濕地保護，支持退化草場治理、“三江源”自然保護區(qū)保護等生態(tài)環(huán)境建設。
──東北地區(qū)。保障先進裝備、精品鋼材、石化、汽車和農副產品深加工、高新技術、能源等產業(yè)發(fā)展和加強基礎設施建設等用地，促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和資源枯竭城市轉型，提高土地資源綜合效益。適度增加年均新增建設用地規(guī)模，加快城鎮(zhèn)工礦建設用地整合，盤活利用存量建設用地。重點保障東部鐵路通道和跨省區(qū)公路運輸通道等建設用地。開展土地利用政策與機制創(chuàng)新，為阜新、大慶、伊春、遼源、白山、盤錦等資源型城市經濟轉型和發(fā)展接續(xù)替代產業(yè)提供用地保障。加強基本農田整理和建設，強化糧食基地建設的支持力度。加強天然林、牧草地和濕地的保護，積極支持黑土地水土流失治理、東北西部荒漠化綜合治理。加大工礦廢棄地再利用力度，加強采煤沉陷區(qū)治理，改善礦區(qū)土地生態(tài)環(huán)境。
──中部地區(qū)。加大耕地整理力度，促進糧食生產基地建設。合理安排裝備制造業(yè)、高新技術產業(yè)、新型建筑材料、農產品深加工等產業(yè)和大型煤炭能源基地、綜合交通運輸體系建設的用地，適度增加年均新增建設用地規(guī)模，促進中部地區(qū)崛起。
晉豫區(qū)：合理安排基礎設施用地，重點保障山西、河南大型煤電基地建設和骨干通道建設的用地。適當增加城鎮(zhèn)工礦用地，加強農村建設用地整理，逐步降低人均城鄉(xiāng)建設用地。加強工礦廢棄地復墾、污染防治和采煤沉陷區(qū)治理，積極推進農用地整理。引導農業(yè)結構合理調整，支持商品糧棉基地建設，增強大宗農產品生產能力，促進農產品加工轉化增值。有序開展山西黃土山地丘陵和豫西山地生態(tài)退耕，加強豫東黃河故道沙化土地治理，大力改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。
湘鄂皖贛區(qū)：支持沿江鐵路、主要城市間的快速交通通道等基礎設施和淮北、淮南煤炭基地建設。適應城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加快的進程，適當提高建設用地比重。加強對武漢城市圈和長株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)用地的政策指導。實施基本農田整理工程，促進穩(wěn)產高產商品糧棉油基地建設。統(tǒng)籌協(xié)調長江、淮河及洞庭湖、鄱陽湖洪澇、污染綜合治理，保障南水北調水源保護工程、長江防護林體系工程建設的用地。加強洞庭湖、鄱陽湖等地區(qū)濕地保護，禁止圍湖造田。
──東部地區(qū)。嚴格保護現(xiàn)有耕地和基本農田，加強水田等優(yōu)質耕地的保護和建設，促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。優(yōu)化整合建設用地，降低年均新增建設用地規(guī)模，控制城鎮(zhèn)和工業(yè)用地外延擴張，積極盤活存量土地，提高土地利用效率。
京津冀魯區(qū)：統(tǒng)籌安排產業(yè)用地，控制城鎮(zhèn)工礦建設用地低成本擴張，降低人均城鎮(zhèn)工礦用地水平。調整區(qū)域土地利用布局，重點支持天津濱海新區(qū)開發(fā)開放、曹妃甸鋼鐵基地和以首都為中心的綜合交通體系建設。支持發(fā)展都市農業(yè)、觀光農業(yè)和平原生態(tài)農業(yè)，促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。加強重要水源地保護和水土資源協(xié)調利用，支持京津風沙源治理區(qū)的生態(tài)退耕、長城沿線風沙帶治理和黃河故道沙化治理等生態(tài)環(huán)境建設。保護和合理利用沿海灘涂資源，防止非農建設盲目侵占灘涂資源。
蘇浙滬區(qū)：創(chuàng)新土地利用模式，形成工業(yè)集聚、居住集中、城鄉(xiāng)協(xié)調的建設用地空間格局。控制建設用地總量，適度降低人均城鎮(zhèn)工礦用地面積，提高集約用地水平，促進產業(yè)結構升級。統(tǒng)籌安排區(qū)域性基礎設施用地，防止重復建設。積極防治上海及蘇錫常地區(qū)地面沉降、地裂縫等緩變性地質災害。嚴格保護水田等優(yōu)質耕地，加強太湖、杭州灣等地區(qū)污染土地治理，加大濕地保護力度，合理開發(fā)沿海灘涂資源。
閩粵瓊區(qū)：加速建設用地的內涵挖潛和優(yōu)化整合，從嚴控制珠江三角洲等城市密集地區(qū)新增建設用地規(guī)模，防止城鄉(xiāng)建設用地無序蔓延。適當提高基礎設施配套程度。嚴格保護現(xiàn)有耕地和基本農田。統(tǒng)籌安排產業(yè)和生態(tài)建設用地，保障海峽西岸經濟區(qū)和海南及其他海島生態(tài)旅游建設的用地。加強珠江三角洲、福建沿海等地區(qū)污染土地的治理，支持河口濕地、紅樹林和灘涂等生態(tài)用地的保護。
第二節(jié) 實施差別化的區(qū)域土地利用政策
根據資源環(huán)境承載能力、土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經濟產業(yè)布局和國土開發(fā)格局，按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，實施差別化的土地利用政策。
大力推進優(yōu)化開發(fā)區(qū)域土地利用轉型。嚴控建設用地增量，積極盤活建設用地存量，鼓勵土地利用模式和方式創(chuàng)新，促進優(yōu)化開發(fā)區(qū)域經濟發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構升級，促進國家競爭力的提升。嚴格控制建設用地特別是城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模擴大，逐步降低人均城鎮(zhèn)工礦用地面積，適度增加城鎮(zhèn)居住用地；整合優(yōu)化交通、能源、水利等基礎設施用地，支持環(huán)保設施建設；限制占地多、耗能高的工業(yè)用地，支持高新技術、循環(huán)經濟和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展；探索實施城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，推進農村建設用地整理。嚴格保護耕地，加強區(qū)內集中連片、高標準基本農田的建設，切實加大耕地污染的防治力度。保留城市間開敞的綠色空間，保護好水系、林網、自然文化遺產等用地，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善。
有效保障重點開發(fā)區(qū)域集聚人口及經濟的用地需求。適當擴大建設用地供給，提高存量建設用地利用強度，拓展建設用地新空間，促進重點開發(fā)區(qū)域支柱產業(yè)的培育和經濟總量的提升，促進人口和經濟集聚能力的進一步提高。合理安排中心城市的建設用地，提高城市綜合承載能力，促進城市人口和經濟集聚效益的發(fā)揮；加強城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界控制，鼓勵城市存量用地深度開發(fā)；統(tǒng)籌安排基礎設施建設用地，促進公路、鐵路、航運等交通網的完善，推動和加快基礎設施建設；優(yōu)先保障承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產業(yè)轉移的用地需求，支持資金密集型、勞動密集型產業(yè)發(fā)展用地，促進主導產業(yè)的培育和發(fā)展，積極引導產業(yè)集群發(fā)展和用地的集中布局。積極推進農用地和農村建設用地的整理，加大基本農田建設力度，嚴格保護生態(tài)用地，切實發(fā)揮耕地特別是基本農田在優(yōu)化城鎮(zhèn)、產業(yè)用地結構中的生態(tài)支撐作用，促進人口、經濟的集聚與資源、環(huán)境的統(tǒng)籌協(xié)調。
切實發(fā)揮限制開發(fā)區(qū)域土地對國家生態(tài)安全的基礎屏障作用。嚴格土地用途管制，加強農用地特別是耕地保護，堅持土地資源保護性開發(fā)，統(tǒng)籌土地資源開發(fā)與土地生態(tài)建設，促進限制開發(fā)區(qū)域生態(tài)功能的恢復和提高，切實維護國家生態(tài)安全。禁止可能威脅生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的各類土地利用活動，嚴禁改變生態(tài)用地用途；積極支持區(qū)域內各類生態(tài)建設工程，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境的修復與改良。按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力，嚴格核定區(qū)域建設用地規(guī)模，嚴格限制增加建設用地；新增建設用地主要用于發(fā)展特色產業(yè)以及基礎設施、公共設施等的建設，嚴格禁止對破壞生態(tài)、污染環(huán)境的產業(yè)供地，引導與主體功能定位相悖的產業(yè)向區(qū)外有序轉移。嚴格保護農用地特別是耕地、林地、草地，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態(tài)廊道，加強各生態(tài)用地之間的有機聯(lián)系。
嚴格禁止在自然文化遺產保護區(qū)域土地的開發(fā)建設。按照法律法規(guī)規(guī)定和相關規(guī)劃，對依法設立的國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質公園等禁止開發(fā)區(qū)域，必須實行強制性保護，嚴禁任何不符合主體功能定位的各類土地利用活動，確保生態(tài)功能的穩(wěn)定發(fā)揮。
第三節(jié) 加強省級土地利用調控
根據各土地利用分區(qū)的調控方向和差別化的區(qū)域土地利用政策，綜合經濟社會發(fā)展水平、發(fā)展趨勢、資源環(huán)境條件、土地利用現(xiàn)狀和潛力等因素，分別確定各省、自治區(qū)、直轄市的耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地、新增建設占用耕地規(guī)模等土地利用約束性指標，以及園地面積、林地面積、牧草地面積等預期性指標（詳見附表１－６），強化省級政府的土地利用調控責任。
《綱要》確定的主要目標和指標，納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，嚴格執(zhí)行。將耕地保有量、基本農田保護面積等約束性指標分解下達到各省、自治區(qū)、直轄市，嚴格落實，不得突破，預期性指標通過經濟、法律和必要的行政手段加以引導，力爭實現(xiàn)。
各省、自治區(qū)、直轄市要在《綱要》確定的原則、目標和主要任務指導下，積極配合國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，切實落實所屬區(qū)域的土地利用政策，加強對本行政區(qū)域范圍內土地利用的統(tǒng)籌協(xié)調，搞好國家與省級主體功能區(qū)的空間落實和用地政策上的相互銜接，促進形成統(tǒng)籌協(xié)調的土地利用秩序。
