前言
為了深入貫徹科學發(fā)展觀，切實落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，更好地統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用和保護，促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)和國家有關土地利用的方針、政策，在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（１９９７－２０１０年）》基礎上，制定《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６－２０２０年）》（以下簡稱《綱要》）。
《綱要》主要闡明規(guī)劃期內(nèi)國家土地利用戰(zhàn)略，明確政府土地利用管理的主要目標、任務和政策，引導全社會保護和合理利用土地資源，是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設和各項建設的重要依據(jù)。
《綱要》以２００５年為基期，以２０２０年為規(guī)劃期末年?！毒V要》的規(guī)劃范圍未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省。
第一章 土地利用面臨的形勢
第一節(jié) 土地利用現(xiàn)狀
根據(jù)全國土地利用變更調(diào)查，到２００５年底，全國農(nóng)用地面積為６５７０４．７４萬公頃（９８５５７１萬畝），建設用地面積為３１９２．２４萬公頃（４７８８４萬畝），其他為未利用地。在農(nóng)用地中，耕地面積為１２２０８．２７萬公頃（１８３１２４萬畝），園地面積為１１５４．９萬公頃（１７３２３萬畝），林地面積為２３５７４．１１萬公頃（３５３６１２萬畝），牧草地面積為２６２１４．３８萬公頃（３９３２１６萬畝），其他農(nóng)用地面積為２５５３．０９萬公頃（３８２９６萬畝）。在建設用地中，居民點及工礦用地面積為２６０１．５１萬公頃（３９０２３萬畝），交通運輸用地面積為２３０．８５萬公頃（３４６３萬畝），水利設施用地面積為３５９．８７萬公頃（５３９８萬畝）。
黨中央、國務院高度重視土地利用和管理。自《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（１９９７－２０１０年）》批準實施以來，通過制定和實施一系列加強土地宏觀調(diào)控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落實，控制和引導土地利用的成效日益顯現(xiàn)：
──農(nóng)用地特別是耕地保護得到強化，非農(nóng)建設占用耕地規(guī)模逐步下降。１９９７－２００５年，全國非農(nóng)建設年均占用耕地２０．３５萬公頃（３０５萬畝），與１９９１－１９９６年年均占用２９．３７萬公頃（４４１萬畝）相比降低了３１％。
──建設用地節(jié)約集約利用水平逐步提高，保障了經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展的必要用地。２００５年與１９９６年相比，單位建設用地二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值從１９．６３萬元／公頃（１．３１萬元／畝）增加到５０萬元／公頃（３．３３萬元／畝），增長了１．５倍。
──土地整理復墾開發(fā)力度加大，總體上實現(xiàn)了建設占用耕地的占補平衡。１９９７－２００５年，國家投資土地開發(fā)整理重點項目２２５９個，各省、自治區(qū)、直轄市累計安排土地開發(fā)整理項目近２萬個，全國累計補充耕地２２７．６萬公頃（３４１４萬畝），年均補充耕地２５．２９萬公頃（３７９萬畝）。
──國土綜合整治穩(wěn)步推進，土地生態(tài)環(huán)境逐步改善。１９９７－２００５年，全國累計實現(xiàn)生態(tài)退耕６８６．２５萬公頃（１０２９４萬畝），沙地面積減少１９．５２萬公頃（２９３萬畝），裸土地面積減少５．０１萬公頃（７５萬畝）。
土地利用總體規(guī)劃的有效實施，促進了國家糧食安全和國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，緩解了生態(tài)環(huán)境破壞加劇的趨勢。但是，必須清醒地認識到，我國人口眾多、人地關系緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理還面臨一些突出問題：
──人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少。２００５年全國人均耕地１．４畝，不到世界平均水平的４０％。優(yōu)質(zhì)耕地只占全部耕地的１／３。耕地后備資源潛力１３３３萬公頃（２億畝）左右，６０％以上分布在水源不足和生態(tài)脆弱地區(qū)，開發(fā)利用的制約因素較多。
──優(yōu)質(zhì)耕地減少和工業(yè)用地增長過快。１９９７－２００５年，全國灌溉水田和水澆地分別減少９３．１３萬公頃（１３９７萬畝）和２９．９３萬公頃（４４９萬畝），而同期補充的耕地有排灌設施的比例不足４０％。新增建設用地中工礦用地比例占到４０％，部分地區(qū)高達６０％，改善城鎮(zhèn)居民生活條件的居住、休閑等用地供應相對不足。
──建設用地粗放浪費較為突出。據(jù)調(diào)查，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近２６．６７萬公頃（４００萬畝）。全國工業(yè)項目用地容積率０．３－０．６，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠低于發(fā)達國家水平。１９９７－２００５年，鄉(xiāng)村人口減少９６３３萬人，而農(nóng)村居民點用地卻增加了近１１．７５萬公頃（１７０萬畝），農(nóng)村建設用地利用效率普遍較低。
──局部地區(qū)土地退化和破壞嚴重。２００５年全國水土流失面積達３５６００萬公頃，退化、沙化、堿化草地面積達１３５００萬公頃。一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地布局混亂，土地污染嚴重，城市周邊和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機污染物嚴重超標。
──違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止。２００７年開展的全國土地執(zhí)法“百日行動”清查結果顯示，全國“以租代征”涉及用地２．２０萬公頃（３３萬畝），違規(guī)新設和擴大各類開發(fā)區(qū)涉及用地６．０７萬公頃（９１萬畝），未批先用涉及土地面積１５萬公頃（２２５萬畝）?？傮w上，違規(guī)違法用地的形勢依然嚴峻。
第二節(jié) 機遇與挑戰(zhàn)
本世紀頭２０年，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是資源環(huán)境約束加劇的矛盾凸顯期。必須科學分析全面建設小康社會和全面參與經(jīng)濟全球化的新形勢，深刻把握工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新要求，充分認識我國土地利用和管理面臨的挑戰(zhàn)：
──農(nóng)用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴峻。到２０１０年和２０２０年，我國人口總量預期將分別達到１３．６億和１４．５億，２０３３年前后達到高峰值１５億左右，為保障國家糧食安全，必須保有一定數(shù)量的耕地；保障國家生態(tài)安全，也需要大力加強對具有生態(tài)功能的農(nóng)用地特別是耕地的保護。同時，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進將不可避免地占用部分耕地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設也需要調(diào)整一些耕地。但是，耕地后備資源少，生態(tài)環(huán)境約束大，制約了我國耕地資源補充的能力，農(nóng)用地特別是耕地保護面臨更加嚴峻的形勢。
──建設用地的供需矛盾更加突出。我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，到２０１０年和２０２０年，城鎮(zhèn)化率將分別達到４８％和５８％，城鎮(zhèn)工礦用地需求量將在相當長時期內(nèi)保持較高水平；推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化發(fā)展，將拉動區(qū)域性基礎設施用地的進一步增長；建設社會主義新農(nóng)村，還需要一定規(guī)模的新增建設用地周轉支撐。但是，隨著耕地保護和生態(tài)建設力度的加大，我國可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給面臨前所未有的壓力。
──統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務相當艱巨。隨著國際化、信息化、市場化的深入發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的步伐不斷加快，亟待轉變土地利用模式和方式，優(yōu)化行業(yè)土地利用結構；實施國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)，促進國土開發(fā)新格局的形成，對調(diào)整區(qū)域土地利用提出了更高要求。但是，地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡以及各行業(yè)、各區(qū)域土地利用目標的多元化，加大了調(diào)整和優(yōu)化行業(yè)、區(qū)域土地利用結構與布局的難度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)、區(qū)域土地利用的任務日益繁重。
同時，我們也要看到解決當前和今后一個時期土地利用問題的有利條件。從土地利用狀況看，我國建設用地利用總體粗放，節(jié)約集約利用空間較大，為統(tǒng)籌保障科學發(fā)展與保護耕地資源提供了基礎條件。從國際背景看，經(jīng)濟全球化、科技革命和產(chǎn)業(yè)結構升級，有利于我國轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，建設資源節(jié)約型社會。從國內(nèi)環(huán)境看，科學發(fā)展觀的深入貫徹落實，社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，民主法治和政治文明的不斷發(fā)展，國家綜合實力的不斷增強，黨中央、國務院對土地管理工作的高度重視，有利于加強土地宏觀調(diào)控，進一步發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎作用，有利于促進土地利用和管理方式的轉變，實現(xiàn)人地關系的和諧發(fā)展。
展望未來，我國土地利用和管理的挑戰(zhàn)與機遇并存。必須從我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變、人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間矛盾這一社會主要矛盾沒有變出發(fā)，正確把握科學發(fā)展與資源配置的密切聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)律，本著對人民、對子孫后代高度負責的態(tài)度，立足保障科學發(fā)展，增強土地資源危機意識，樹立全民節(jié)地觀念，妥善處理保障發(fā)展與保護耕地的關系，統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用和保護，積極探索土地利用新模式，促進土地資源可持續(xù)利用。
第二章 指導原則與目標任務
第一節(jié) 指導原則
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持保護耕地和節(jié)約集約用地的根本指導方針，實行最嚴格的土地管理制度。按照全面建設小康社會的目標和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，加強宏觀調(diào)控，落實共同責任，注重開源節(jié)流，推進科技創(chuàng)新和國際合作，構建保障和促進科學發(fā)展新機制，不斷提高土地資源對經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。要遵循以下基本原則：
──嚴格保護耕地。按照穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)基礎地位的要求，立足解決農(nóng)村民生問題，嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，加大土地整理復墾開發(fā)補充耕地力度，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全。
──節(jié)約集約用地。按照建設資源節(jié)約型社會的要求，立足保障和促進科學發(fā)展，合理控制建設規(guī)模，積極拓展建設用地新空間，努力轉變用地方式，加快由外延擴張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，防止用地浪費，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。
──統(tǒng)籌各業(yè)各類用地。按照落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的要求，立足形成國土開發(fā)新格局，優(yōu)化配置各業(yè)各類用地，引導人口、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素合理流動，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
──加強土地生態(tài)建設。按照建設環(huán)境友好型社會的要求，立足構建良好的人居環(huán)境，統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地，優(yōu)先保護自然生態(tài)空間，促進生態(tài)文明發(fā)展。
──強化土地宏觀調(diào)控。按照促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的要求，立足構建保障和促進科學發(fā)展新機制，加強和改進規(guī)劃實施保障措施，增強土地管理參與宏觀調(diào)控的針對性和有效性。
第二節(jié) 規(guī)劃目標
根據(jù)全面建設小康社會的總體要求和“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展的目標任務，規(guī)劃期內(nèi)努力實現(xiàn)以下土地利用目標：
──守?。保竷|畝耕地紅線。全國耕地保有量到２０１０年和２０２０年分別保持在１２１２０萬公頃（１８．１８億畝）和１２０３３．３３萬公頃（１８．０５億畝）。規(guī)劃期內(nèi)，確保１０４００萬公頃（１５．６億畝）基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。
──保障科學發(fā)展的建設用地。新增建設用地規(guī)模得到有效控制，閑置和低效建設用地得到充分利用，建設用地空間不斷擴展，節(jié)約集約用地水平不斷提高，有效保障科學發(fā)展的用地需求。規(guī)劃期間，單位建設用地二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均提高６％以上，其中，“十一五”期間年均提高１０％以上。到２０１０年和２０２０年，全國新增建設用地分別為１９５萬公頃（２９２５萬畝）和５８５萬公頃（８７７５萬畝）。通過引導開發(fā)未利用地形成新增建設用地１２５萬公頃（１８７５萬畝）以上，其中，“十一五”期間達到３８萬公頃（５７０萬畝）以上。
──土地利用結構得到優(yōu)化。農(nóng)用地保持基本穩(wěn)定，建設用地得到有效控制，未利用地得到合理開發(fā)；城鄉(xiāng)用地結構不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)建設用地的增加與農(nóng)村建設用地的減少相掛鉤。到２０１０年和２０２０年，農(nóng)用地穩(wěn)定在６６１７７．０９萬公頃（９９２６５６萬畝）和６６８８３．５５萬公頃（１００３２５３萬畝），建設用地總面積分別控制在３３７４萬公頃（５０６１０萬畝）和３７２４萬公頃（５５８６０萬畝）以內(nèi)；城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設用地總量中的比例由２００５年的３０％調(diào)整到２０２０年的４０％左右，但要從嚴控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地的比例。
──土地整理復墾開發(fā)全面推進。田水路林村綜合整治和建設用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實現(xiàn)全面復墾，后備耕地資源得到適度開發(fā)。到２０１０年和２０２０年，全國通過土地整理復墾開發(fā)補充耕地不低于１１４萬公頃（１７１０萬畝）和３６７萬公頃（５５００萬畝）。
──土地生態(tài)保護和建設取得積極成效。退耕還林還草成果得到進一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”（退化、沙化、堿化）草地治理取得明顯進展，農(nóng)用地特別是耕地污染的防治工作得到加強。
──土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強。土地法制建設不斷加強，市場機制逐步健全，土地管理的法律、經(jīng)濟、行政和技術等手段不斷完善，土地管理效率和服務水平不斷提高。
第三節(jié) 主要任務
圍繞規(guī)劃目標，明確以下主要任務：
──以嚴格保護耕地為前提，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地。實行耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管護，嚴格控制非農(nóng)建設占用耕地特別是基本農(nóng)田，加強基本農(nóng)田建設；加大土地整理復墾開發(fā)補充耕地力度，確保補充耕地質(zhì)量；統(tǒng)籌安排各類農(nóng)用地，合理調(diào)整農(nóng)用地結構和布局。
──以推進節(jié)約集約用地為重點，提高建設用地保障能力。堅持需求引導與供給調(diào)節(jié)，合理確定新增建設用地規(guī)模、結構和時序，從嚴控制建設用地總規(guī)模；加強建設用地空間管制，嚴格劃定城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界，控制建設用地無序擴張；積極盤活存量建設用地，鼓勵深度開發(fā)地上地下空間，充分利用未利用地和工礦廢棄地拓展建設用地空間。
──以加強國土綜合整治為手段，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設。充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，保護基礎性生態(tài)用地；積極推進以土地整理復墾為重點的國土綜合整治，統(tǒng)籌土地利用與生態(tài)環(huán)境建設；制定不同區(qū)域環(huán)境保護的用地政策，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境。
──以優(yōu)化結構布局為途徑，統(tǒng)籌區(qū)域土地利用。加強區(qū)域土地利用調(diào)控和引導，明確區(qū)域土地利用方向；制定和實施差別化的土地利用政策，促進主體功能區(qū)的形成；強化省級土地利用調(diào)控，落實土地利用規(guī)劃目標和空間管制措施。
──以落實共同責任為基礎，完善規(guī)劃實施保障措施。嚴格執(zhí)行保護耕地和節(jié)約集約用地目標責任制，強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，落實差別化的土地利用計劃政策，健全保護耕地和節(jié)約集約用地的市場調(diào)節(jié)機制，建立土地利用規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機制，確保土地利用規(guī)劃目標的實現(xiàn)。
