我國一般把自然災(zāi)害分為水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害、森林草原火災(zāi)等七類。我國現(xiàn)行的災(zāi)害應(yīng)急法律、行政法規(guī)和規(guī)章，分別針對這七類災(zāi)害確立了災(zāi)害應(yīng)急法律制度。災(zāi)害應(yīng)急法律制度，是指國家針對各種自然災(zāi)害及其引起的緊急情況，制定的有關(guān)防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建等法律規(guī)范和原則的總稱。災(zāi)害應(yīng)急法律制度是國家危機(jī)管理制度的重要組成部分，是政府及時有效處置自然災(zāi)害，保障人民群眾生命、財產(chǎn)安全，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會安定的重要依據(jù)和手段。
我國災(zāi)害應(yīng)急法律制度的主要特點
從現(xiàn)行的自然災(zāi)害應(yīng)急法律、行政法規(guī)來看，我國災(zāi)害應(yīng)急法律制度有以下幾個主要特點：
一是堅持以人為本，把保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全作為立法的根本宗旨。例如，防震減災(zāi)法規(guī)定，破壞性地震發(fā)生后，地震災(zāi)區(qū)的各級地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織各方面力量，搶救人員，并組織基層單位和人員開展自救和互救。地震災(zāi)區(qū)的縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和單位，做好傷員醫(yī)療救護(hù)和衛(wèi)生檢疫等工作，迅速設(shè)置避難場所和救濟(jì)物資供應(yīng)點，提供救濟(jì)物品，妥善安排災(zāi)民生活，做好災(zāi)民的轉(zhuǎn)移和安置工作。防汛條例規(guī)定，當(dāng)洪水威脅群眾安全時，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時組織群眾撤離至安全地帶，并做好生活安排。地質(zhì)災(zāi)害防治條例規(guī)定，對出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害前兆、可能造成人員傷亡或者重大財產(chǎn)損失的區(qū)域和地段，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門及時采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)內(nèi)居民的生命和財產(chǎn)安全。
二是把防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密聯(lián)系起來，納入了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并貫徹了預(yù)防為主，預(yù)防、應(yīng)對和恢復(fù)相結(jié)合的方針。例如，我國有關(guān)災(zāi)害應(yīng)急的法律、行政法規(guī)都要求把災(zāi)害防治工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及各級政府的財政預(yù)算。在實踐中，各級政府高度重視自然災(zāi)害的預(yù)防工作，已經(jīng)建立了七大類自然災(zāi)害的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，氣象、水文等預(yù)報已經(jīng)相當(dāng)普及，準(zhǔn)確率較高，并且不斷進(jìn)行大規(guī)模的水利建設(shè)，戰(zhàn)勝了許多重大水旱災(zāi)害。
三是對災(zāi)害防治采取單項立法的模式。為了適應(yīng)我國自然災(zāi)害多發(fā)的特點，總結(jié)實踐經(jīng)驗，在災(zāi)害應(yīng)急立法中，采取了針對水災(zāi)、地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、森林草原火災(zāi)等不同情況，分門別類立法的模式。單項立法模式的優(yōu)點是針對性強(qiáng)，措施具體，便于準(zhǔn)確適用。
四是在災(zāi)害應(yīng)急處置的管理體制方面，采取了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門歸口管理的方式?，F(xiàn)有災(zāi)害應(yīng)急法律、行政法規(guī)等確立的管理災(zāi)害應(yīng)急體制，在橫向關(guān)系上實行部門歸口管理，即針對各種自然災(zāi)害，分別規(guī)定了歸口管理部門，如地震主要由國家地震局管理，水旱災(zāi)害主要由水利部負(fù)責(zé)管理等等；在縱向關(guān)系上實行集中管理，即由國務(wù)院集中統(tǒng)一指揮全國災(zāi)害應(yīng)急工作，地方各級政府在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的災(zāi)害應(yīng)急工作。這種災(zāi)害管理體制符合國際上危機(jī)管理的發(fā)展趨勢，有利于集中和協(xié)調(diào)各方面的力量，及時有效地應(yīng)對各種自然災(zāi)害。
五是高度重視科學(xué)技術(shù)在預(yù)防和應(yīng)對自然災(zāi)害中的重要作用，強(qiáng)調(diào)依靠科學(xué)戰(zhàn)勝自然災(zāi)害。各種自然災(zāi)害的預(yù)防和成功應(yīng)對，都離不開科學(xué)技術(shù)的推廣和應(yīng)用。我國有關(guān)災(zāi)害應(yīng)急的法律、行政法規(guī)，都重視有關(guān)科學(xué)技術(shù)的研究和科技成果的利用，要求各級政府鼓勵和支持相關(guān)科學(xué)研究，積極推廣研究成果，加大這方面的資金投入。
對完善我國災(zāi)害應(yīng)急法律制度的思考與建議
在充分肯定成績的同時，我們也清醒地認(rèn)識到，與經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的客觀要求相比，我國災(zāi)害應(yīng)急法律制度建設(shè)還存在不小差距：一是還沒有統(tǒng)一的處置包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種突發(fā)事件的緊急狀態(tài)立法，缺乏適用于各類突發(fā)事件引起的緊急狀態(tài)的法律規(guī)范；二是現(xiàn)行的災(zāi)害應(yīng)急法律制度還不夠完善，一些急需建立的應(yīng)急制度尚未通過法律、行政法規(guī)建立起來。在已經(jīng)建立的災(zāi)害應(yīng)急法律制度中，有的是由部門規(guī)章或者規(guī)范性文件確立的，其規(guī)范性不夠強(qiáng)，效力不夠高。有的法律、行政法規(guī)中，對政府可以采取的應(yīng)急措施規(guī)定得不夠具體；三是突發(fā)事件應(yīng)急體制還不夠健全，需要進(jìn)一步建立起反映靈敏、指揮統(tǒng)一、責(zé)任明確的具體應(yīng)對機(jī)制。
鑒于這種情況，我們認(rèn)為要建立健全具有中國特色的災(zāi)害應(yīng)急法律制度，一方面要進(jìn)一步修改完善有關(guān)災(zāi)害應(yīng)急的單行法律、行政法規(guī)，另一方面要抓緊制定處置包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種突發(fā)事件的緊急狀態(tài)法。初步考慮制定緊急狀態(tài)法，應(yīng)當(dāng)重點研究和解決以下幾個問題：
一、起草緊急狀態(tài)法的基本思路與處理重大突發(fā)事件的基本原則
我們研究起草緊急狀態(tài)法的基本思路是，把緊急狀態(tài)下的政府行為納入法治軌道，既保障政府有效行使權(quán)力、應(yīng)對危機(jī)，又保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
二、應(yīng)急機(jī)構(gòu)與應(yīng)急預(yù)警機(jī)制
應(yīng)急機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)集中行使緊急權(quán)力的政府機(jī)關(guān)，是政府在緊急狀態(tài)期間統(tǒng)一指揮應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。在平常時期，應(yīng)急機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對準(zhǔn)備、應(yīng)急、知識普及、應(yīng)急救援隊伍的管理、組織應(yīng)急演練等工作，重點是做好突發(fā)事件的預(yù)警工作。在發(fā)生突發(fā)事件后，應(yīng)急機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮有關(guān)部門和民間機(jī)構(gòu)的應(yīng)急活動，承擔(dān)恢復(fù)社會秩序的工作。
三、緊急狀態(tài)的確認(rèn)與宣布制度
緊急狀態(tài)法將對憲法有關(guān)緊急狀態(tài)決定和宣布的規(guī)定進(jìn)一步具體化，明確規(guī)定緊急狀態(tài)的構(gòu)成事件與確認(rèn)制度。重大突發(fā)事件往往是突如其來的，要在第一時間啟動應(yīng)急機(jī)制，就必須對已經(jīng)或者即將出現(xiàn)的緊急局勢及時加以確認(rèn)。從廣義上說，緊急狀態(tài)的確認(rèn)制度還包括對實施緊急狀態(tài)期限的限制、緊急狀態(tài)決定的變更與期限的延長。由于實施緊急狀態(tài)，政府可以行使緊急權(quán)力、采取緊急措施，公民的某些權(quán)利與自由就要相應(yīng)地受到某種程度的限制。在現(xiàn)代法治社會，只有在迫不得已的情況下才能啟動緊急狀態(tài)機(jī)制。因此，必須對緊急狀態(tài)的確認(rèn)和宣布作出明確具體的規(guī)定。
四、政府的行政緊急權(quán)力和緊急措施
在宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后，政府享有緊急權(quán)力，可以采取各種緊急措施處理突發(fā)事件。為了依法及時有效應(yīng)對重大突發(fā)事件，對政府在緊急狀態(tài)下處理突發(fā)事件、應(yīng)對危機(jī)需要享有的緊急權(quán)力，應(yīng)當(dāng)作出盡可能明確、詳細(xì)的規(guī)定，如制定和發(fā)布具有限制人身自由的強(qiáng)制措施與處罰的決定、命令的權(quán)力，征用房屋和交通工具的權(quán)力，強(qiáng)制疏散、強(qiáng)制隔離的權(quán)力等等。同時，也要對政府緊急權(quán)力的范圍、行使這些權(quán)力的條件和程序、國家權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督等問題，作出具體規(guī)定，防止行政機(jī)關(guān)濫用緊急權(quán)力。
五、緊急狀態(tài)下公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)
在緊急狀態(tài)期間，一方面政府應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織依法享有的憲法權(quán)利；另一方面，公民、法人和其他組織也要依法履行一些基本義務(wù)緊急狀態(tài)法應(yīng)當(dāng)對公民、法人和其他組織在緊急狀態(tài)時期享有的基本權(quán)利和權(quán)利受到不法侵害時的救濟(jì)途徑作出明確規(guī)定。同時，與平常時期相比，公民、法人和其他組織在緊急狀態(tài)期間應(yīng)當(dāng)履行更多義務(wù)，主要是自覺接受政府行使緊急權(quán)力對自身權(quán)利進(jìn)行的必要限制，服從政府采取的措施。
目前，我國在應(yīng)對自然災(zāi)害方面已基本做到了有法可依，為了使法律法規(guī)規(guī)定的制度真正落到實處，關(guān)鍵是要做到有法必依。為此，要加強(qiáng)災(zāi)害執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)，提高全社會應(yīng)對自然災(zāi)害的意識，保證我國應(yīng)急法律法規(guī)的有效實施。(國務(wù)院法制辦主任 曹康泰)
