水利部副部長(zhǎng)周英就《黃河水量調(diào)度條例》的貫徹實(shí)施
接受《中國(guó)水利報(bào)》記者專(zhuān)訪
2006年7月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《黃河水量調(diào)度條例》（國(guó)務(wù)院令第472號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），并于2006年8月1日起施行。就《條例》制定和實(shí)施的有關(guān)問(wèn)題，記者采訪了周英副部長(zhǎng)。
記者：《條例》的頒布實(shí)施，對(duì)于加強(qiáng)黃河水量的統(tǒng)一調(diào)度，防止黃河斷流，實(shí)現(xiàn)黃河水資源的可持續(xù)利用將會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？
周英：《條例》是國(guó)家關(guān)于黃河治理開(kāi)發(fā)出臺(tái)的第一部行政法規(guī)，也是國(guó)家關(guān)于大江大河流域水量調(diào)度管理的第一部行政法規(guī)，是流域管理立法的重要成果。《條例》的頒布實(shí)施，對(duì)于加強(qiáng)黃河水量的統(tǒng)一調(diào)度，防止黃河斷流，實(shí)現(xiàn)黃河水資源的可持續(xù)利用，將會(huì)發(fā)揮重要的保障作用。這在黃河治理開(kāi)發(fā)史上具有里程碑意義。
黃河是我國(guó)西北、華北地區(qū)最大的供水水源，承擔(dān)著約1.4億人口（占全國(guó)12%）、2.4億畝耕地（占全國(guó)15％）、50多座大中城市、晉陜寧蒙接壤的能源基地以及中原油田、勝利油田的供水任務(wù)，對(duì)黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展起著十分重要的作用?！稐l例》建立了一套符合黃河自身特點(diǎn)的管理制度和措施，其頒布實(shí)施，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河上、中、下游用水和生產(chǎn)、生活、環(huán)境用水提供了法律保障，將有利于緩解黃河流域水資源供需矛盾，促進(jìn)沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
由于黃河水資源供需矛盾突出，開(kāi)發(fā)利用過(guò)度，加上缺乏嚴(yán)格的水量調(diào)度法律規(guī)范，自1972年至1999年的27年中，黃河下游有21年出現(xiàn)斷流，累計(jì)1091天。黃河斷流不僅直接影響沿黃地區(qū)的城鄉(xiāng)居民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且關(guān)系著沿黃地區(qū)生態(tài)安全?！稐l例》的頒布實(shí)施，將進(jìn)一步促進(jìn)黃河水量的依法、科學(xué)調(diào)度，最大限度地防止黃河斷流，減輕和消除黃河斷流造成的危害。
為防止黃河斷流，1999年以來(lái)，在黃河來(lái)水嚴(yán)重偏枯的情況下，水利部和黃河水利委員會(huì)根據(jù)國(guó)務(wù)院的部署，通過(guò)對(duì)黃河水量實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度，連續(xù)六年實(shí)現(xiàn)了黃河不斷流，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，也取得了比較成功的管理制度和經(jīng)驗(yàn)?！稐l例》對(duì)這些行之有效的制度措施予以了法律化、規(guī)范化，使之成為黃河流域管理機(jī)構(gòu)、有關(guān)地方人民政府、水工程管理單位共同遵守的規(guī)則，其頒布實(shí)施，對(duì)黃河水量調(diào)度長(zhǎng)效機(jī)制的建立具有重要意義。
黃河水量調(diào)度涉及流域內(nèi)九個(gè)省、自治區(qū)和從黃河調(diào)水的河北省、天津市。多年以來(lái)，由于有關(guān)各方權(quán)力責(zé)任不夠明確，加上黃河水量短缺，供需矛盾突出，圍繞黃河水資源的分配、使用、水量調(diào)度、水工程管理等問(wèn)題，上下游、左右岸矛盾較大，黃河流域管理機(jī)構(gòu)、有關(guān)地方人民政府、水工程管理單位之間以及地方政府之間不盡協(xié)調(diào)，在一定程度上影響了黃河水量的有效調(diào)度，加劇了用水矛盾?！稐l例》建立了有效的黃河水量分配機(jī)制、劃分了水量調(diào)度權(quán)限和責(zé)任、完善了調(diào)度制度和程序，其頒布實(shí)施，將有利于解決當(dāng)前黃河水量調(diào)度中存在的多種矛盾，提高政府行政效率。
記者：1998年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原國(guó)家計(jì)委、水利部聯(lián)合頒布了《黃河水量調(diào)度管理辦法》。與之相比較，《條例》有哪些不同的規(guī)定？
周英：為緩解黃河水資源供需矛盾和遏制黃河斷流形勢(shì)，1998年12月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原國(guó)家計(jì)委、水利部聯(lián)合頒布了《黃河水量調(diào)度管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），授權(quán)黃河水利委員會(huì)對(duì)黃河水量實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度。1999年以來(lái)，在黃河來(lái)水嚴(yán)重偏枯的情況下，黃河水利委員會(huì)依據(jù)《辦法》的規(guī)定，對(duì)黃河水量實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度，保證了黃河流域各省、自治區(qū)、直轄市的城鄉(xiāng)居民生活用水和工業(yè)用水，兼顧了農(nóng)業(yè)關(guān)鍵期用水和其它用水，并完成了向河北省及天津市遠(yuǎn)距離應(yīng)急調(diào)水任務(wù)，連續(xù)六年實(shí)現(xiàn)了黃河不斷流，初步遏制了黃河頻繁斷流的勢(shì)頭，取得了良好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和好評(píng)。但在《辦法》實(shí)施過(guò)程中，存在著法律效力偏低，有關(guān)法律制度不夠完善等問(wèn)題。而且隨著2002年水法的頒布實(shí)施和形勢(shì)發(fā)展的需要，有必要通過(guò)制定行政法規(guī)將實(shí)踐中行之有效的措施法律化、制度化，保障水法規(guī)定的水量調(diào)度原則在黃河這樣的特殊流域（水少沙多、水沙異源、年度來(lái)水及用水時(shí)空分布不均、年際變化大等特點(diǎn)）內(nèi)的貫徹實(shí)施。
與《辦法》相比較，《條例》內(nèi)容更加豐富，結(jié)構(gòu)更加合理，調(diào)度措施更加完善，可操作性更強(qiáng)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
一是，明確了適應(yīng)新形勢(shì)需要的水量調(diào)度原則?！掇k法》規(guī)定：黃河水量實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度，總量控制，以供定需，分級(jí)管理，分級(jí)負(fù)責(zé)；并實(shí)施年度水量分配和干流水量調(diào)度預(yù)案制度。《條例》取消了囿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“以供定需”等不確切的規(guī)定；并根據(jù)黃河八條主要支流年徑流量達(dá)314.2億m3，占流域總水量的54%的實(shí)際，強(qiáng)調(diào)對(duì)全流域水量實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度。
二是，建立了完整的水量調(diào)度管理體系?！稐l例》明晰了實(shí)施水量調(diào)度的各責(zé)任主體―國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院發(fā)展改革主管部門(mén)、黃河水利委員會(huì)及其所屬管理機(jī)構(gòu)、黃河流域及供水地區(qū)十一省區(qū)市人民政府及其水行政主管部門(mén)、水庫(kù)主管部門(mén)或者單位的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，為《條例》的實(shí)施提供了有力保障。
三是，建立健全了黃河水量分配制度。《辦法》強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院1987年批準(zhǔn)的黃河可供水量分配方案是黃河水量調(diào)度的基本依據(jù)。《條例》在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全了黃河水量分配制度，明確了水量分配方案的制定主體、程序、應(yīng)當(dāng)遵循的原則，并明確了其調(diào)整程序和法律地位。
四是，進(jìn)一步完善了水量調(diào)度方式?！掇k法》規(guī)定黃河水量實(shí)行年計(jì)劃月調(diào)節(jié)的調(diào)度方式；對(duì)于黃河主要水庫(kù)實(shí)行月、旬水量計(jì)劃及特殊情況下的水量調(diào)度。在黃河水量調(diào)度的實(shí)踐中，上述調(diào)度方式難以滿(mǎn)足需要。為此，《條例》規(guī)定了在一般情況下應(yīng)當(dāng)采用年度水量調(diào)度計(jì)劃和月水量調(diào)度方案相結(jié)合的調(diào)度方式，在用水高峰時(shí)，下達(dá)旬水量調(diào)度方案，根據(jù)實(shí)時(shí)水情、雨情、墑情、水庫(kù)蓄水量等作出調(diào)整，下達(dá)實(shí)時(shí)調(diào)度指令。
五是，進(jìn)一步規(guī)范和完善了年度水量調(diào)度計(jì)劃的制訂程序和原則，并建立了協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，使年度水量分配計(jì)劃的制定更加科學(xué)、完善、公開(kāi)、透明。
六是，建立了更加嚴(yán)格的水量調(diào)度責(zé)任制。《條例》建立了地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和黃河水利委員會(huì)及其所屬管理機(jī)構(gòu)、水庫(kù)主管部門(mén)或者單位主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，由地方人民政府、水庫(kù)主管部門(mén)和單位分別負(fù)責(zé)有關(guān)水文斷面下泄流量和出庫(kù)流量符合控制指標(biāo)，為水量調(diào)度計(jì)劃、調(diào)度指令和調(diào)度方案的實(shí)施提供了保障。
七是，建立了完備的應(yīng)急調(diào)度體系?！掇k法》規(guī)定了在特殊情況下實(shí)施非常調(diào)度期水量調(diào)度?！稐l例》在總結(jié)近年來(lái)黃河水量調(diào)度中發(fā)生的應(yīng)急事件基礎(chǔ)上，作了進(jìn)一步擴(kuò)展，規(guī)定出現(xiàn)嚴(yán)重干旱、省際或者重要控制斷面流量降至預(yù)警流量、水庫(kù)運(yùn)行故障、重大水污染事故等情況，可能造成供水危機(jī)、黃河斷流時(shí)，組織實(shí)施應(yīng)急調(diào)度，并規(guī)定了不同情況下應(yīng)編制的預(yù)案，實(shí)施程序和措施。
八是，強(qiáng)化了監(jiān)督檢查和違法行為的責(zé)任追究?！稐l例》建立了黃河水量調(diào)度執(zhí)行情況、監(jiān)督檢查情況通報(bào)和向社會(huì)公告等制度，規(guī)定了監(jiān)督檢查程序；并依據(jù)刑法、行政監(jiān)察法、水法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)違反《條例》規(guī)定的行為設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。
此外，《條例》還對(duì)水量調(diào)度獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、年度水量調(diào)度計(jì)劃外用水機(jī)制、動(dòng)用水庫(kù)死庫(kù)容的應(yīng)急措施、信息交流及通報(bào)、文書(shū)格式等作了相應(yīng)的規(guī)定。
記者：水量分配是水量調(diào)度的基礎(chǔ)，《條例》對(duì)黃河水量分配是如何規(guī)定的？
周英：水量分配是水量調(diào)度的基礎(chǔ)，水量分配方案是水量調(diào)度的依據(jù)。根據(jù)水法的有關(guān)規(guī)定，《條例》對(duì)水量分配方案作了以下規(guī)定：
一是，規(guī)定水量分配方案的制定主體和程序。黃河水量分配方案由黃河水利委員會(huì)商十一省區(qū)市人民政府制訂，經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委和水利部審查，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)水量分配方案的調(diào)整程序作了規(guī)定。
二是，規(guī)定水量分配方案制定的原則和依據(jù)。規(guī)定：制定黃河水量分配方案，應(yīng)當(dāng)依據(jù)流域規(guī)劃和水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃；堅(jiān)持計(jì)劃用水、節(jié)約用水；充分考慮黃河流域水資源條件，取用水現(xiàn)狀、供需情況及發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)揮黃河水資源的綜合效益；統(tǒng)籌兼顧生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水；正確處理上下游、左右岸的關(guān)系；科學(xué)確定河道輸沙入海水量和可供水量。
三是，明確水量分配方案的法律地位。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的黃河水量分配方案是黃河水量調(diào)度的依據(jù)，要求有關(guān)地方人民政府和黃河水利委員會(huì)及其所屬管理機(jī)構(gòu)必須執(zhí)行。
記者：《條例》頒布后，如何保證得到嚴(yán)格執(zhí)行？
周英：《條例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著黃河水量調(diào)度管理工作邁上了新的臺(tái)階。黃河水利委員會(huì)和有關(guān)地方人民政府要切實(shí)抓好《條例》的貫徹落實(shí)工作。為保證《條例》得到嚴(yán)格執(zhí)行，需要重點(diǎn)作好以下幾個(gè)方面的工作：
一是，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)《條例》的精神實(shí)質(zhì)?！稐l例》是2002年水法頒布實(shí)施以來(lái)，水利法制建設(shè)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，在加強(qiáng)流域管理方面開(kāi)展的一項(xiàng)重要的立法項(xiàng)目。黃河水利委員會(huì)和有關(guān)地方人民政府及其廣大干部職工要通過(guò)學(xué)習(xí)，充分認(rèn)識(shí)和把握《條例》的各項(xiàng)規(guī)定，熟悉法規(guī)所賦予的各項(xiàng)職責(zé)，提高依法行政的能力和水平。
二是，要面向社會(huì)，加強(qiáng)宣傳，為《條例》的實(shí)施營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。黃河水利委員會(huì)及其所屬管理機(jī)構(gòu)以及有關(guān)地方人民政府水行政主管部門(mén)，要通過(guò)多種形式面向社會(huì)，特別是面向?qū)嵤S河水量調(diào)度的主要地區(qū)和單位，開(kāi)展廣泛深入的宣傳，要讓社會(huì)各界、各行各業(yè)都了解和遵守《條例》，促進(jìn)《條例》的有效貫徹實(shí)施。
三是，要加大貫徹實(shí)施的力度，保證《條例》規(guī)定的各項(xiàng)制度落到實(shí)處。黃河水量調(diào)度的各責(zé)任主體要在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，把《條例》的貫徹實(shí)施做為一件大事，抓緊抓好。要嚴(yán)格按照《條例》的規(guī)定，依法行政，依法辦事；對(duì)于《條例》已作出規(guī)定而尚未開(kāi)展的工作，要制定切實(shí)可行的計(jì)劃，逐步落實(shí)到位。通過(guò)《條例》的貫徹實(shí)施，促進(jìn)黃河流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)與環(huán)境的改善。
