構建社會主義和諧社會目標的提出，首先是因為中國改革發(fā)展已進入和諧推進階段。這種和諧的核心是體制設計與發(fā)展模式之間的和諧，其實質是均衡與協(xié)調，其政策意義是解決政府駕馭的方向和方式，其他有關和諧的具體 內容的解釋都在此基礎上展開。同時，這一目標的提出也是轉軌進程發(fā)生階段性轉換的必然要求。這種要求體現了改革的最終目標是建立一個能惠及13億人民的良好發(fā)展模式。而這一目標的實現需要以強大的財政能力作為基本前提，以確保政府能從容駕馭改革與發(fā)展。本文考察了二者間的內在聯(lián)系，并就下一階段通過公共財政建設推動和諧社會構建談幾點看法。
建立公共財政框架是新時期財政改革的重要目標
公共財政的研究既是一個理論命題，更是一個實踐框架。一種經濟運行只要是以市場作為資源配置的基礎方式，其財政模式就必然是公共性質的或趨向于公共化的。只是囿于市場發(fā)育程度和經濟發(fā)展水平的限制，其公共財政的進展程度以及與其配套的職能、體制、管理系統(tǒng)會有很大的不同。從實踐來看，我國將建立公共財政框架作為新時期財政改革的重要目標，是隨著社會主義市場經濟體制作用不斷增強、國民經濟不斷發(fā)展、財政改革不斷深化而逐步認識和明確的。改革開放特別是1994年財稅體制改革以來，我們一直在努力探索和構建適應社會主義市場經濟體制要求的財政體制，這期間盡管沒有明確提出建立公共財政的目標模式，但已在財政“公共化”實踐中進行了很多探索并實現了突破。中國的經濟改革是在政府主導下進行的，政府在改革出臺的時機、步驟的把握、利弊的權衡、變遷進程的調整等方面都起著決定性的組織和領導作用，財政也為推動制度變遷掌握著資源配置權限與范圍的進退尺度，在市場培育和市場彌補兩方面發(fā)揮作用。
按照完善體制階段對財政職能的要求，目前體制在某些方面的過渡性特征還是十分明顯的，突出表現在財政職能的界定和各級財政的關系界定上，并導致財政在支持經濟發(fā)展的方式上缺乏明確的界定，財政收支結構和范圍還不盡合理；財政在支持其他事業(yè)發(fā)展方面的職能界定還不清晰。毋庸諱言，財政體制的過渡性特征已經對經濟社會發(fā)展構成體制性約束，因而公共財政的發(fā)展方向對于市場機制的形成與逐步完善具有重要作用，公共財政建設可謂任重而道遠。
深化公共支出改革應堅持的基本原則
黨的十六大報告中強調完善預算決策和管理制度，加強對支出的監(jiān)督；十六屆三中全會《決定》中明確提出了健全公共財政體制、建立預算績效評價體系的改革目標?？梢?，新一屆政府對轉變政府經濟管理職能、提高財政支出效果十分重視。無論從構建和諧社會的角度考慮，還是從財政體制已經完成的改革考慮，未來公共財政建設的重點都應放在支出制度的改革方面。筆者認為，深化公共支出改革應堅持以下原則：
第一，公共取向原則。政府支出的公共取向源于市場經濟體制的建立。在市場作為資源配置基礎方式的體制環(huán)境中，政府職能要通過對市場提供公共服務的分配活動或經濟活動來實現。也就是說政府職能的公共化決定了財政支出的公共取向，這是公共支出產生的制度性根源。從實踐來看，我國將建立公共財政框架作為新時期財政改革的重要目標，正是隨著市場化推進而逐步認識和明確的。1998年全國財政工作會議第一次提出了建設公共財政的要求；黨的十五屆五中全會通過的《建議》進一步明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標。這正是從實踐和理論兩方面就公共財政的改革目標達成的共識。
第二，更廣泛覆蓋原則。市場經濟條件下政府職能的公共化，包括傳統(tǒng)職能的公共化和新公共職能的政府化兩大方面。即不僅是指政府經濟管理職能由過去直接作為投資主體、生產主體轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，而且還包括將經濟以外的社會發(fā)展、公共安全等公共職能更多地納入政府職能的范疇。這些最終決定了公共支出的范圍、規(guī)模和結構。總體上講，在轉軌過程中，與財政支出逐步由傳統(tǒng)取向向公共取向轉變一樣，支出的覆蓋領域也要逐步擴大，由城市擴展到農村，由推動經濟發(fā)展擴展到社會發(fā)展，由單一的增長目標擴展到可持續(xù)發(fā)展目標。即要有利于實現五個統(tǒng)籌，以形成全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀。這就意味著政府支出要在打破城鄉(xiāng)、區(qū)域等結構性制約方面承擔更多的職責，體現公平的內涵和制度的優(yōu)越性。
第三，績效原則。在市場為基礎的資源配置環(huán)境中，政府作為資源的另一種配置主體，其配置的領域和方式應具有與市場互補或更優(yōu)的特征。如果政府配置的結果比市場差，其原因要么是政府——市場職能界定不合理，應該由市場做的讓政府低效替代了，政府應該退出；要么是執(zhí)行的方式有問題，該政府做的卻沒有做好，比如在支出安排后是否有適當的管理體制確保使用的效果；比如資源配置雖然是公共性質的，但運作方式是不是更適合采取民營化的方式。無論哪一種情況，其核心都涉及政府公共支出的績效評價問題?！稕Q定》中明確提出了建立預算績效評價體系和完善公共支出政策有效實施方式的要求，顯示出在新的體制背景下對公共支出效果的重視。
確立近期公共支出改革的總體思路
在深化公共支出改革的思路方面應確立以下基本認識：首先，推進政府公共部門、行政部門改革是用好財政資金的前提。大規(guī)模增加財政支出的前提是必須確立“用好錢”的機制，也就是說財政部門要積極支持和促進部門支出的改革。各部門對財政資金的安排要與本部門的事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相結合，要有科學的決策作保障，要有完善的考評制度作監(jiān)控。對于資金需要量較大的，要分清輕重緩急，作好跨年度的銜接。對于可以利用市場資源解決發(fā)展問題的，如非義務教育部分，要盡可能多地利用市場資源，這樣既有利于這項事業(yè)的發(fā)展，也為其他事業(yè)的發(fā)展騰出了資金，起到了優(yōu)化資源配置的作用。在這一過程中，財政部門要主動提供好服務，為各項改革做好配合、提供支持。
其次，嘗試從某一項事業(yè)發(fā)展的角度來考慮分擔機制、財力配比?？傮w來看近幾年財政體制改革的探索中，強化支出制度改革一直是一個重點，尤其是在支出管理方面，在摸索管理辦法的同時，也對各項事業(yè)發(fā)展的特點有了更為深刻的認識。以此為基礎，在面對社會發(fā)展需求日益迫切、財政公共化取向日益明確的新形勢時，我們有條件也有能力進一步從社會保障、教育、科學等事業(yè)發(fā)展的規(guī)律和戰(zhàn)略要求出發(fā)，來考慮支出責任的分擔與財力的匹配，以更好地體現財政支出的政策效果。
第三，強化財政支出的獎勵、引導功能，以此校正部門和地方政府的支出行為。隨著轉移支付規(guī)模的擴大，如何發(fā)揮支付過程中的政策傳導功能已經成為提高支出有效性的一項重要工作，尤其在專項支出的安排上?，F在的專項支出主要根據被轉移對象的困難程度來考慮，其性質與一般性轉移支付差不多，具有較強的彌補財力的色彩，看不出主觀努力程度和發(fā)展戰(zhàn)略方面的內容?？煽紤]在考核中加入對被轉移對象主觀努力效果的評價，從而使專項支出具有一定的激勵因素，以引導其對資金使用效果的注重。當然這方面的試點需要相應的體制規(guī)范作保證，比如對省以下財政體制的規(guī)范，以縮小一般性的財力缺口。
第四，探索、完善財政支出的多種實施方式。傳統(tǒng)的興辦事業(yè)的思路就是層層設機構、層層安排人，結果用于事業(yè)發(fā)展的資金都被機構和人員占用了，既影響了事業(yè)發(fā)展，又加大了行政性開支，效益和成本相比很不合算。為了提高支出的有效性，將來可以嘗試資金使用的多種途徑。比如借用市場機制的效率，對一些適宜的支出項目實施民營化、商業(yè)化運作，直接由企業(yè)來負責項目的實施，以減少中間的管理層次和行政審批。當然這種嘗試需要社會化的中介組織參與評估，也需要相應的法律法規(guī)和監(jiān)督機制作為保證。
選取農村義務教育財政保障機制改革作為突破口
從事業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，考慮公共支出制度改革這一工程，其難度主要在于會較大地觸動現行的財政體制，同時需要的配套條件也較多，試點可能是必須的過程。比如首先選擇一到兩個關系國計民生、惠及千家萬戶、能充分體現和諧內涵的事業(yè)，給予較大的政策突破。如農村義務教育，在財政支出中尤其是地方和基層財政中占有重要地位，是基層政府最重要的事權之一，也是解決“三農”問題的重要手段，因此可考慮作為支出體制改革的對象。在我國經濟體制轉軌與深化公共財政改革過程中，盡管每一次體制變動時，中央與地方財政在權力和責任劃分上都試圖進行相應的改革，以較好地滿足農村義務教育發(fā)展的需要，但總體上看，體制的適應性仍然有限。以至于在農村基礎教育的義務教育目標和進一步加大財政公共支出責任的目標明確后，具體政策的實施總會受舊體制下形成的諸多矛盾的沖擊。加之近年來社會各界對教育重要性的認識迅速深化，對農村義務教育關注頗深、期望頗高，各級財政在面對諸多矛盾和壓力時稍有應付不及即成矛盾焦點。在地方尤其是基層，農村義務教育的地位和影響顯然已超越教育本身的內涵。因此，選取農村義務教育財政保障機制改革，既是從事業(yè)發(fā)展的重要性考慮，同時也將其視為支出體制改革的一項重要內容。在進一步明確事權和支出責任的基礎上，考慮相應的財力匹配，以確立義務教育經費分擔與保障機制。這種探索至少可帶來兩方面效果：一方面有助于緩解地方和基層財政面臨的困難。建立農村義務教育財政經費分擔與保障機制一項重要舉措，就是加大中央政府的經費投入和轉移支付力度，調整投入的范圍和結構，使基層財政在財權與事權的匹配上、在財政平衡上逐步得到改善。另一方面，有助于為事業(yè)發(fā)展和支出改革提供有價值的參考。在深化公共財政改革的過程中，中央財政將改革現有的農村義務教育經費投入保障機制作為一項重點工作，反映了中央政府逐步實施免費義務教育的決心和實際行動，體現了中央在改革中的主動和服務意識。農村義務教育財政經費分擔與保障機制的改革思想、方案設計與具體實施等，可以為深入研究公共財政與構建和諧社會之間的關系提供有益的探索。（呂煒）
