一、問：請您簡單介紹一下《護照法》的制定過程。
答：醞釀制定《護照法》是從上世紀(jì)九十年代開始的，十幾年間，各有關(guān)部門就護照立法的重大問題反復(fù)進行了認(rèn)真討論。2004年5月，國務(wù)院法制辦牽頭，全國人大外事委員會、外交部、公安部組成“護照法起草領(lǐng)導(dǎo)小組”和“護照法起草工作小組”。2005年，《護照法》被列入國務(wù)院立法計劃。國務(wù)院法制辦起草了《護照法（草案）》。2005年10月15日，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過了《護照法（草案）》，2005年12月26日和2006年4月25日，十屆全國人大常委會第十九次會議、第二十一次會議兩次審議《護照法（草案）》。 2006年4月29日，十屆全國人大常委會第二十一次會議通過，同日，胡錦濤主席簽署第50號主席令公布該法?！蹲o照法》將于2007年1月1日起施行。歷經(jīng)十幾年，凝聚許多人心血的《護照法》終于頒布了。這是建國以來第一部專門的《護照法》。
二、問：請您談?wù)勚贫ā蹲o照法》必要性。
答：（一）制定《護照法》是出入境管理工作發(fā)展的需要。護照是中華人民共和國公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件。改革開放以來，中國公民申領(lǐng)護照的人數(shù)逐年大幅度增加，80年代初，公安機關(guān)審批簽發(fā)因私普通護照平均每年10多萬本，2000年到2005年審批簽發(fā)因私普通護照平均每年400萬本左右。由于護照的有效期為5年，還可延期二次，目前中國公民持有護照的人員至少達2000萬人。護照已經(jīng)與廣大人民群眾的利益密切相關(guān)，制定《護照法》，調(diào)整護照的簽發(fā)管理已成為出入境管理的迫切需要。
（二）制定《護照法》是加強出入境管理法制建設(shè)的需要。建國以來，我國一直沒有專門的《護照法》。建國后相當(dāng)長一個時期，簽發(fā)護照主要依據(jù)政策和內(nèi)部文件。1985年11月22日，六屆全國人大常委會第十三次會議通過《中華人民共和國公民出境入境管理法》，1994年7月15日，頒發(fā)《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》（簡稱《實施細則》），公民出國管理工作逐步走上法制化軌道。該法及其《實施細則》中規(guī)范了普通護照簽發(fā)管理的一些內(nèi)容。但經(jīng)過二十年的發(fā)展，中國公民出國人數(shù)成幾十倍的增長，護照簽發(fā)管理中出現(xiàn)不少的新問題、新情況，《公民出境入境管理法》及其《實施細則》中沒有規(guī)定，如：關(guān)于因公出國申請護照，法律涉及的內(nèi)容就非常少；關(guān)于違反護照管理的處罰條款也難以滿足管理需要等。加之該法不是專門的護照管理法律，在調(diào)整范圍上受到一定限制。制定《護照法》規(guī)范護照簽發(fā)管理，是進一步加強出入境管理法制建設(shè)的需要。
（三）制定《護照法》是更好地保障公民出境權(quán)，進一步體現(xiàn)便民利民的需要。出境權(quán)是公民的一項重要權(quán)利，而依法保障公民申請護照，是保障公民出境權(quán)的具體體現(xiàn)。 制定《護照法》，從法律上規(guī)定申領(lǐng)護照的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，可以更有效保障公民出國申領(lǐng)護照的權(quán)利。同時，制定《護照法》，將公安機關(guān)近幾年推出的便民利民措施以法律形式固定下來，如公民申請護照的急事急辦等規(guī)定，可以更加有效地促進護照簽發(fā)機關(guān)提高便民利民的服務(wù)意識和工作水平。
三、問：《護照法》與現(xiàn)行護照管理的法律法規(guī)相比，在涉及普通護照管理方面有什么主要修改和不同？
答：《護照法》主要規(guī)范護照的種類、護照的申請、簽發(fā)和管理、罰則等，與現(xiàn)行護照管理的法律法規(guī)相比，主要有以下幾方面的變化：
（一）普通護照簽發(fā)機關(guān)?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā返谑l規(guī)定普通護照的簽發(fā)機關(guān)是公安部或者公安部授權(quán)的地方公安機關(guān)，而現(xiàn)行的出入境管理體制是普通護照均以公安部出入境管理局名義簽發(fā)，因此，《護照法》規(guī)定：“普通護照由中華人民共和國公安部出入境管理機構(gòu)或者由公安部委托的縣級以上地方人民政府公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)以及中華人民共和國駐外使館、領(lǐng)館和外交部委托的其他駐外機構(gòu)簽發(fā)”，首次在法律上明確了公安機關(guān)出入境管理部門的職責(zé)地位。
（二）護照的辦理時限。《實施細則》規(guī)定的辦理護照時限是30天，地處偏僻、交通不便的為60天。近幾年來，公安機關(guān)出入境管理部門不斷簡化公民出國手續(xù)，縮短辦證時限。許多地方的辦證時限已比現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的時限大大縮短?！蹲o照法》規(guī)定一般情況辦證時限為15天，偏遠地區(qū)或者交通不便的地區(qū)為30天。
（三）護照的有效期?！秾嵤┘殑t》規(guī)定護照有效期為5年，可以延期兩次，每次不超過5年。《護照法》參考其他國家護照立法情況，區(qū)分不同年齡段，規(guī)定不同有效期。年齡段劃分參考了《居民身份證法》的規(guī)定。十六周歲以下人員護照有效期5年，十六周歲以上人員護照有效期10年。同時根據(jù)《國際民航組織公約》附件九的規(guī)定，取消了護照延期的規(guī)定。
（四）不予簽發(fā)護照的情形?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā芬?guī)定：“刑事案件的被告人和公安機關(guān)或者人民檢察院或者人民法院認(rèn)定的犯罪嫌疑人；人民法院通知有未了結(jié)民事案件不能離境的；被判處刑罰正在服刑的；正在被勞動教養(yǎng)的；國務(wù)院有關(guān)主管機關(guān)認(rèn)為出境后將對國家安全造成危害或者對國家利益造成重大損失的。”上述不準(zhǔn)出境的五種情形下，護照簽發(fā)機關(guān)不為其簽發(fā)護照?！蹲o照法》規(guī)定了七種不簽發(fā)護照的情形，吸收了《公民出境入境管理法》規(guī)定的不準(zhǔn)出境的部分內(nèi)容，增加了“不具有中華人民共和國國籍的；無法證明身份的；在申請過程中弄虛作假的”等三種情形不簽發(fā)護照的規(guī)定，取消了“正在被勞動教養(yǎng)”的內(nèi)容。同時，還規(guī)定了“因妨害國（邊）境管理秩序犯罪受到刑事處罰的，因非法出境、非法居留、非法就業(yè)被遣返回國的，在六個月到三年內(nèi)，公安機關(guān)不簽發(fā)護照”，為限制非法移民在一定時期申請護照提供了法律依據(jù)，也顯示了中國政府打擊非法移民活動的決心。
（五）護照收繳和宣布作廢的具體規(guī)定?！秾嵤┘殑t》沒有將吊銷、收繳或宣布作廢的措施適用明確區(qū)分，規(guī)定的情形難以滿足現(xiàn)實管理的需要，如《實施細則》第二十二條規(guī)定的被遣返回國、持護照招搖撞騙、從事危害國家安全、榮譽和利益的活動等三種情形下，護照簽發(fā)機關(guān)可以吊銷或者宣布護照作廢。這三種情形列舉的情況不全面，使得在實踐中大量出現(xiàn)的弄虛作假騙取護照等違法行為，護照的處理沒有法律依據(jù)。《護照法》對護照的處理方式只規(guī)定了收繳和宣布作廢兩種，取消了“吊銷”，其中對喪失中華人民共和國國籍以及護照遺失、被盜或者損毀不能使用的，護照簽發(fā)機關(guān)有權(quán)宣布該護照作廢，偽造、變造、騙取的護照屬于法定無效的情形。同時規(guī)定，對于弄虛作假騙取護照、為他人提供偽造、變造護照、持用偽造變造護照等情形，護照簽發(fā)機關(guān)可以直接收繳護照。
（六）違法行為處罰?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā酚嘘P(guān)對出入境證件違法行為處罰的條款只有一條，規(guī)定的情形有非法出境入境，偽造、涂改、冒用、轉(zhuǎn)讓出境入境證件。現(xiàn)行法律規(guī)定處罰種類只有警告和拘留兩種。而偽造、變造、買賣護照等違法行為的目的主要是為了牟取經(jīng)濟利益，應(yīng)對其處以必要的財產(chǎn)罰。此次護照立法充分考慮了這一情況?！蹲o照法》規(guī)定了偽造、變造護照，持用偽造、變造護照，冒用他人護照，買賣、轉(zhuǎn)讓護照，弄虛作假騙取護照等違法情形，規(guī)定了罰款、拘留、沒收違法所得等處罰種類。特別是《護照法》明確設(shè)定了對弄虛作假騙取護照行為，護照簽發(fā)機關(guān)可以收繳護照，同時可以處二千元以上至五千元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這一規(guī)定，對于遏制大量的弄虛作假騙取護照的行為具有重要作用。
（七）關(guān)于對護照簽發(fā)機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā芬?guī)定了護照簽發(fā)機關(guān)的國家工作人員利用職權(quán)索取、收受賄賂和其他失職瀆職行為的處罰?！蹲o照法》規(guī)定：1、應(yīng)當(dāng)受理而不予受理的；2、無正當(dāng)理由不在法定期限內(nèi)簽發(fā)的；3、超出國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取費用的；4、向申請人索取和收受賄賂的； 5、泄露因制作、簽發(fā)護照而知悉的公民個人信息，侵害公民合法權(quán)益的；6、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的其他行為。有上述六種情形之一的，依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。本法的規(guī)定明確具體，加大了對護照簽發(fā)機關(guān)工作人員的監(jiān)督制約力度，是執(zhí)法為民思想在法律中的具體體現(xiàn)。
（八）增加了護照式樣監(jiān)制的規(guī)定?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā芳捌鋵嵤┘殑t沒有規(guī)定護照式樣監(jiān)制的內(nèi)容?！蹲o照法》明確規(guī)定了護照式樣監(jiān)制內(nèi)容。護照的簽發(fā)屬于中央事權(quán)，護照式樣由國務(wù)院主管部門統(tǒng)一設(shè)計、印制，任何機構(gòu)、個人，未經(jīng)授權(quán)，不得進行護照印制?！蹲o照法》規(guī)定：普通護照由公安部規(guī)定式樣并監(jiān)制。這是護照簽發(fā)中央事權(quán)屬性在《護照法》中的具體體現(xiàn)。
（九）增加了護照收費的內(nèi)容?！豆癯鼍橙刖彻芾矸ā芳捌洹秾嵤┘殑t》沒有規(guī)定護照收費的內(nèi)容。護照收費主要依據(jù)國家發(fā)改委、財政部、公安部文件。隨著《行政許可法》的施行，護照收費需要有法律依據(jù)。《護照法》規(guī)定了護照簽發(fā)機關(guān)可以收取護照工本費、加注費。工本費、加注費上繳國庫。收費標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院價格行政部門會同國務(wù)院財政部門規(guī)定、公布。這一規(guī)定，是公安機關(guān)出入境管理部門依法行政的需要，既為收取護照工本費、加注費提供了法律依據(jù)。同時，法律要求公布護照收費標(biāo)準(zhǔn)，便于公民監(jiān)督，體現(xiàn)了行政公開原則，可以有效防止多收費、亂收費情況的發(fā)生。
（十）出入境通行證?！秾嵤┘殑t》規(guī)定了入出境通行證，這種證件最初是發(fā)給因國籍沖突不便持護照的人員入國或者出國時使用的，出境或者入境時收回。近幾年來，除了上述情形外，從事邊境貿(mào)易、參加邊境旅游的人員也使用這種證件，主要在毗鄰國家邊境地區(qū)出入，無需簽證。《護照法》尊重了這種現(xiàn)狀，將這種證件以法律形式規(guī)定下來，同時考慮到證件使用范圍的變化，將其改名為“出入境通行證”。
四、問：公安機關(guān)將如何認(rèn)真執(zhí)行《護照法》？
答：《護照法》與公安機關(guān)密切相關(guān)，公安機關(guān)簽發(fā)護照的數(shù)量占全部護照簽發(fā)量的近90%。同時，向公安機關(guān)申請護照的主要是廣大群眾因非公務(wù)活動出國。公安機關(guān)將以《護照法》的頒布施行為契機，重點做好以下幾方面的工作：
（一）認(rèn)真做好《護照法》的宣傳工作?！蹲o照法》的頒布施行，是公安機關(guān)出入境管理領(lǐng)域的一件大事。作為執(zhí)行《護照法》的主要職能部門，公安出入境管理部門將利用各種形式，加強對《護照法》的宣傳，使公安機關(guān)廣大民警和廣大人民群眾了解《護照法》、熟悉《護照法》、遵守《護照法》。
（二）認(rèn)真做好《護照法》的培訓(xùn)學(xué)習(xí)工作。作為執(zhí)行《護照法》的主要職能部門，公安機關(guān)將認(rèn)真做好《護照法》的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，使廣大公安機關(guān)民警特別是公安機關(guān)出入境管理部門的民警熟練掌握《護照法》，吃透《護照法》的精神實質(zhì)，模范遵守并嚴(yán)格執(zhí)行《護照法》。
（三）加強公安機關(guān)隊伍和機構(gòu)建設(shè)，適應(yīng)《護照法》對護照簽發(fā)提出的新要求?！蹲o照法》首次明確公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)的法律地位。護照簽發(fā)屬于中央事權(quán)，公安部將護照簽發(fā)權(quán)委托給各地公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)，如果機構(gòu)不健全，人員素質(zhì)不高，公安部將不予委托簽發(fā)護照。如果被委托的機關(guān)不能嚴(yán)格按照法律規(guī)定為公民簽發(fā)護照，公安部也可以收回委托。
（四）進一步提高公安機關(guān)的服務(wù)意識，方便群眾申請護照?！蹲o照法》縮短了公安機關(guān)辦理護照的時限，在法律上增加了急事急辦的規(guī)定。這對公安機關(guān)出入境管理部門的機構(gòu)建設(shè)和民警的服務(wù)水平提出了新的要求。公安機關(guān)將進一步加強機構(gòu)建設(shè)，加強對民警的教育培訓(xùn)，使廣大民警提高為人民服務(wù)的能力和水平。同時，將依照《護照法》的規(guī)定，繼續(xù)推出方便群眾申領(lǐng)護照的舉措。
（五）嚴(yán)格執(zhí)法，維護護照管理的正常秩序。與原法律有關(guān)規(guī)定相比，《護照法》提高了對弄虛作假騙取護照、為他人提供偽造、變造護照、持用偽造、變造護照、冒用他人護照的處罰力度。公安機關(guān)將嚴(yán)格按照法律規(guī)定的幅度和程序執(zhí)行，通過嚴(yán)格執(zhí)法，打擊違反護照管理的行為人，維護護照管理的正常秩序。
