主要觀點(diǎn)：能源資源消耗過大，環(huán)境污染加劇，是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中的突出問題。解決好這一問題，需要深化資源和環(huán)境有償使用制度改革，使企業(yè)負(fù)擔(dān)資源和環(huán)境的真實(shí)成本，從根本上建立起珍惜資源和保護(hù)環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制。這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措。
“十一五”規(guī)劃綱要指出，要促使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由主要依靠增加資源投入帶動(dòng)向主要依靠提高資源利用效率帶動(dòng)轉(zhuǎn)變，由某些領(lǐng)域相當(dāng)程度上依靠行政干預(yù)推動(dòng)向在國(guó)家宏觀調(diào)控下更大程度發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)轉(zhuǎn)變，必須深化資源和環(huán)境有償使用制度改革。
能源資源消耗過大、環(huán)境污染加劇的問題日益突出
我國(guó)資源稟賦不足，環(huán)境承載能力脆弱。從資源來看，近年來，我國(guó)主要礦產(chǎn)資源查明儲(chǔ)量下降，七成以上的礦種查明儲(chǔ)量處于徘徊不前的狀態(tài)甚至有所減少，半數(shù)的主要礦產(chǎn)儲(chǔ)量有減無增。同時(shí)，一些主要礦產(chǎn)資源進(jìn)口大幅攀升，對(duì)外依存度逐年提高，供需矛盾進(jìn)一步加大。從環(huán)境來看，我國(guó)國(guó)土中荒漠化和沙化的比例較大，森林覆蓋率較低，淡水資源短缺，環(huán)境的自我凈化能力相對(duì)較弱。而且，由于我國(guó)人口眾多，人們正常的生產(chǎn)生活又削減了本已脆弱的環(huán)境承載能力。
“十五”期間，重化工業(yè)加速發(fā)展，導(dǎo)致資源和環(huán)境壓力空前加大。我國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國(guó)，居民消費(fèi)升級(jí)將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，居民對(duì)汽車、住房等的需求會(huì)持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，城市改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)重化工業(yè)產(chǎn)品也會(huì)產(chǎn)生大量需求。重化工業(yè)長(zhǎng)期快速發(fā)展，一方面有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)，另一方面對(duì)資源的需求和對(duì)環(huán)境的壓力也空前加大。２００４年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占世界總量的４．４％，而消費(fèi)的原油、原煤、鐵礦石、鋼材、氧化鋁、水泥分別占到世界消費(fèi)量的７．４％、３１％、３０％、２７％、２５％和４０％。目前，重化工業(yè)產(chǎn)生的二氧化碳、二氧化硫、廢水、廢渣等污染物，已經(jīng)對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重影響。發(fā)達(dá)國(guó)家在上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，我國(guó)在近２０多年里集中出現(xiàn)。
“三高一低”的資源投入和環(huán)境利用方式，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越來越接近資源環(huán)境條件的約束邊界。資源需求急劇增加，環(huán)境壓力持續(xù)加大，這是任何國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中都會(huì)遇到的問題。但由于我國(guó)資源和環(huán)境長(zhǎng)期被粗放利用，“高投入、高消耗、高污染、低效率”的現(xiàn)象突出，加劇了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同資源、環(huán)境之間的矛盾?！笆濉逼陂g，我國(guó)ＧＤＰ年平均增長(zhǎng)９．５％，而能源消耗年平均增長(zhǎng)率超過１０％；能源消費(fèi)彈性系數(shù)從２００１年的０．４７上升到２００４年的１．６，不僅高出歷史水平，也高出世界平均水平。
資源和環(huán)境問題突出的體制原因
我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的資源和環(huán)境問題，與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下形成的廉價(jià)或無償?shù)馁Y源和環(huán)境使用制度有直接關(guān)系。在傳統(tǒng)的以行政主導(dǎo)為主要特點(diǎn)的資源和環(huán)境使用制度下，資源和環(huán)境的廉價(jià)或無償使用普遍存在，這就造成企業(yè)缺乏珍惜資源和保護(hù)環(huán)境的壓力與動(dòng)力。
從資源方面來看，同成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常的做法相比，目前我國(guó)礦業(yè)企業(yè)沒有全部負(fù)擔(dān)以下幾方面的成本：
礦業(yè)權(quán)取得成本。在礦業(yè)權(quán)取得環(huán)節(jié)，無償占有礦業(yè)權(quán)是普遍現(xiàn)象。過去，我國(guó)在對(duì)礦產(chǎn)資源的管理上是采取行政手段無償授予礦業(yè)權(quán)。這是造成目前絕大多數(shù)礦山企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)無償占有礦業(yè)權(quán)的重要原因。此外，我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)平均費(fèi)率偏低，僅為１．１８％，而國(guó)外與我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)性質(zhì)基本相似的權(quán)利金費(fèi)率一般為２％—８％。
礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)成本。從礦山設(shè)計(jì)和開采來說，絕大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)沒有將礦區(qū)環(huán)境治理和閉坑后的生態(tài)恢復(fù)等投入納入生產(chǎn)成本，而是將開采后留下的礦區(qū)治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)等問題甩給了政府和社會(huì)。
安全投入成本。企業(yè)的安全投入主體地位沒有完全確立，安全投入甩給政府，企業(yè)投入嚴(yán)重不足。尤其是近年來，隨著資源需求的加大，加上礦業(yè)市場(chǎng)入門成本過低，各種主體紛紛涌入，礦業(yè)市場(chǎng)秩序混亂。無序競(jìng)爭(zhēng)造成礦業(yè)企業(yè)更加忽視安全投入，安全生產(chǎn)隱患嚴(yán)重。
這些問題造成礦產(chǎn)品成本不完全，礦業(yè)企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個(gè)體企業(yè)缺乏珍惜資源的壓力和動(dòng)力，“挑肥棄瘦”式開采或破壞式開采普遍存在，資源使用效率低下。
從環(huán)境方面來看，我國(guó)目前的環(huán)保政策主要存在以下問題：
污染物“總量控制”的法律基礎(chǔ)仍然薄弱，相應(yīng)的保障措施和政策十分缺乏，污染物“總量控制”原則執(zhí)行得不理想。由于“總量控制”沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行，環(huán)境或環(huán)境容量變成了一種可以無限索取的非稀缺性資源。企業(yè)不會(huì)像珍惜其他生產(chǎn)要素一樣去珍惜環(huán)境，而傾向于將重點(diǎn)放在如何同環(huán)保部門討價(jià)還價(jià)以爭(zhēng)取更多的排污指標(biāo)上；而環(huán)保部門則不得不花費(fèi)巨大精力去監(jiān)督企業(yè)。這種錯(cuò)位，導(dǎo)致原本市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)該發(fā)揮作用的環(huán)境資源供求市場(chǎng)變成了企業(yè)和環(huán)保部門博弈的舞臺(tái)，環(huán)境的真實(shí)成本被湮沒，環(huán)境的價(jià)值得不到體現(xiàn)。
排污權(quán)無償取得以及過低的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致環(huán)境實(shí)際上被無償或廉價(jià)使用。向環(huán)境排污，“侵占”或“消費(fèi)”的是有限的環(huán)境容量，因而排污權(quán)可以被視為環(huán)境使用權(quán)或占有權(quán)的一種具體形式。排污許可證對(duì)各個(gè)污染源的排放行為（如排放的濃度、速率、數(shù)量、時(shí)段、煙囪高度等）作出了具體規(guī)定，進(jìn)一步將排污權(quán)具體化、商品化，從而變得可定價(jià)、可交易。但我國(guó)上世紀(jì)８０年代引入排污許可證制度以來，一直是以行政授予的方式免費(fèi)向企業(yè)發(fā)放排污許可證，至多也只是收取一定的工本費(fèi)，這導(dǎo)致環(huán)境容量資源實(shí)際上被無償占有。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過低，與環(huán)境的真實(shí)成本或環(huán)境治理所需的資金相比差距很大，這導(dǎo)致一些企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)，也不愿意治理污染。
“先排污，后收費(fèi)”的排污費(fèi)征收方式，不僅難以形成企業(yè)珍惜環(huán)境的約束機(jī)制，而且使環(huán)保部門處于被動(dòng)地位，環(huán)保責(zé)任過多地向政府一邊傾斜。政府為了征收排污費(fèi)，需要維持龐大的征收隊(duì)伍和監(jiān)督機(jī)構(gòu)；企業(yè)繳納了排污費(fèi)后，就認(rèn)為可以不再承擔(dān)污染治理的責(zé)任，把污染治理的責(zé)任一并轉(zhuǎn)移給了政府和社會(huì)。過低的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污染治理成本相比是“杯水車薪”，這使得政府不得不額外增加支出來治理環(huán)境。
與這種廉價(jià)或無償?shù)沫h(huán)境使用制度相適應(yīng)的，是環(huán)境違法處罰標(biāo)準(zhǔn)過低，這客觀上進(jìn)一步助長(zhǎng)了企業(yè)過度污染環(huán)境。而對(duì)大量的中小企業(yè)來說，由于規(guī)模和技術(shù)等因素的限制，污染治理成本已遠(yuǎn)高于其可能獲得的經(jīng)濟(jì)效益。可見，無償或廉價(jià)的環(huán)境使用制度也是導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的原因之一。
深化資源和環(huán)境有償使用制度改革的思路
解決資源和環(huán)境問題，必須改革無償或廉價(jià)的資源和環(huán)境使用制度，提高資源和環(huán)境的使用效率。這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措。
對(duì)資源而言，要以建立礦業(yè)權(quán)有償取得和資源勘查開發(fā)合理成本負(fù)擔(dān)機(jī)制為核心，逐步使礦業(yè)企業(yè)合理負(fù)擔(dān)資源成本，使礦產(chǎn)品價(jià)格真正反映其價(jià)值。首先，進(jìn)一步推動(dòng)礦業(yè)權(quán)有償取得。應(yīng)明確規(guī)定，凡出讓新設(shè)的探礦權(quán)、采礦權(quán)，除特別規(guī)定的以外，一律以招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式取得。此前企業(yè)無償占有屬于國(guó)家出資探明的探礦權(quán)和無償取得的采礦權(quán)均應(yīng)進(jìn)行清理，并嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)剩余的資源儲(chǔ)量評(píng)估作價(jià)，繳納探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款。一次性繳納有困難的，經(jīng)批準(zhǔn)可分期繳納；分期繳納仍有困難的，凡屬由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源行政主管部門登記管理的，經(jīng)批準(zhǔn)允許申請(qǐng)將部分或全部?jī)r(jià)款以折股的形式上繳，劃歸中央地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）持有。其次，中央財(cái)政建立地勘基金，形成地勘投入和資源收益的良性滾動(dòng)機(jī)制。中央地勘基金除了包括中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)的地勘經(jīng)費(fèi)、中央分成的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價(jià)款，主要是礦業(yè)權(quán)有償使用取得的各項(xiàng)收入。中央地勘基金將用于資源的預(yù)查、普查和必要的詳查，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)資金投入，形成“取之于礦，用之于礦，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，滾動(dòng)發(fā)展”的良性投入機(jī)制，從根本上解決我國(guó)地勘投入和地勘發(fā)展需求之間的矛盾。第三，建立礦區(qū)環(huán)境和生態(tài)恢復(fù)新機(jī)制，督促礦業(yè)企業(yè)承擔(dān)資源開采的環(huán)境成本。第四，合理調(diào)整資源稅費(fèi)政策，促進(jìn)企業(yè)提高資源回采率和承擔(dān)資源開采的安全成本。第五，不斷完善礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)，加強(qiáng)資源開發(fā)和管理的宏觀調(diào)控。提高資源開發(fā)準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)資源企業(yè)改組、改制，走規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)道路。進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)和采礦權(quán)交易市場(chǎng)，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)有序流轉(zhuǎn)和公開、公平、公正交易。
在環(huán)境方面，推進(jìn)排污權(quán)有償取得和排污權(quán)交易制度改革，引入市場(chǎng)機(jī)制，督促企業(yè)將環(huán)境成本納入企業(yè)生產(chǎn)成本或服務(wù)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化、社會(huì)成本企業(yè)化。首先，進(jìn)一步通過立法明確污染物“總量控制”的原則，使之成為我國(guó)所有污染物排放管理的基本原則。污染物“總量控制”，不僅是遏制環(huán)境質(zhì)量下降的有力手段，也是排污權(quán)有償取得和排污權(quán)交易的重要前提，是市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮作用的制度保障。其次，改變排污許可證的行政授予方式，采取有效措施實(shí)現(xiàn)排污權(quán)有償取得，并通過一級(jí)市場(chǎng)對(duì)環(huán)境使用進(jìn)行宏觀調(diào)控。政府有償出讓排污權(quán)給企業(yè)，形成了排污權(quán)的一級(jí)市場(chǎng)。政府應(yīng)根據(jù)每個(gè)時(shí)期（比如一個(gè)五年規(guī)劃期）經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境容量的狀況，合理出售排污權(quán)，利用環(huán)境容量資源通過一級(jí)市場(chǎng)對(duì)環(huán)境使用進(jìn)行宏觀調(diào)控。第三，認(rèn)真總結(jié)排污權(quán)交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。排污權(quán)有償取得和國(guó)家環(huán)境宏觀調(diào)控手段建立后，企業(yè)必然要將剩余排污權(quán)通過市場(chǎng)出售以獲得利益，這就為排污權(quán)交易提供了基礎(chǔ)。應(yīng)加快制定有關(guān)配套辦法和政策，建立健全法律法規(guī)體系，提供信息服務(wù)，以進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)，加快排污權(quán)交易市場(chǎng)的建立和完善。第四，按照公共財(cái)政原則，加強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法建設(shè)。環(huán)境使用制度改革涉及的主要是政府與企業(yè)之間利益的調(diào)整，必須加大財(cái)政收入政策、支出政策、稅費(fèi)政策等的調(diào)整和改革，盡快推行有利于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策。（朱志剛）
