新春伊始，國務(wù)院公布了將于今年3月1日正式實施的《娛樂場所管理條例》（以下簡稱《條例》）。由于娛樂場所所具有的大眾性，《條例》一經(jīng)公布，其中有關(guān)規(guī)范和發(fā)展娛樂場所的條文立即引起了各界的廣泛關(guān)注和熱烈討論。因此，就《條例》修訂的有關(guān)問題，中國文化報記者專訪了有多年文化市場管理、立法工作經(jīng)驗的全國政協(xié)委員、文化部文化市場司副司長張新建。相較于“外行看熱鬧”式的分析，張新建對《條例》的見解明顯多了幾分全面、理智和清醒。
《條例》的修訂在保護消費者權(quán)益的同時，著眼于明確政府有關(guān)部門的職責，加強推進依法行政意識和行為的樹立。
記者：《條例》的修訂是在什么背景下進行的？
張新建：《條例》修訂的大背景是近年來我國文化產(chǎn)業(yè)和文化市場的迅速發(fā)展，并基于加強文化立法工作，增強行政能力的考慮。1999年頒布的《娛樂場所管理條例》對于我國娛樂場所及由其所形成的產(chǎn)業(yè)的規(guī)范和發(fā)展，起到了重要的作用。據(jù)《2005中國文化文物統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2004年，各類歌舞娛樂場所的增加值占文化娛樂業(yè)總增加值的48.7%，已經(jīng)成為文化娛樂業(yè)的主要產(chǎn)業(yè)形態(tài)。但是隨著這項產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及文化市場管理工作的新情況的產(chǎn)生，調(diào)整思路，對原有的《條例》進行修訂以適應(yīng)目前的現(xiàn)狀是十分必要的。
記者：此次對《條例》進行修訂主要的立法意圖是什么？
張新建：在新形勢下修訂《條例》，首先要立足于娛樂場所及其形成的產(chǎn)業(yè)的變化，要體現(xiàn)新形勢下大眾文化娛樂場所的中國特色，增加文化含量，創(chuàng)造獨特的文化氛圍；其次，《條例》的修訂充分體現(xiàn)了保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的原則，力爭從監(jiān)管層面上最大限度地消滅治安、消防等方面的安全隱患；再次，《條例》的修訂堅持以人為本，著力于保護消費者和未成年人的合法權(quán)益；最后，《條例》的修訂體現(xiàn)了明確政府有關(guān)部門的職責和權(quán)限，并按照依法行政的要求對各部門及其工作人員的行政行為進行了規(guī)定，這也是這次修訂中涉及最多的。
《條例》實行了娛樂場所設(shè)立、變更時的許可證制度，明確了許可證的審批程序，保證了許可證制度的有效實施。
《條例》禁止與境外曲庫的非法鏈接。
《條例》明確和規(guī)范了涉及娛樂場所監(jiān)管的行政行為，以及文化行政部門的職責權(quán)限，并進一步將管理權(quán)限下放。
《條例》加大了對違法行為的處罰力度，并通過規(guī)范行政行為有效地降低了執(zhí)法人員自由裁量的空間。
記者：《條例》修訂的制度創(chuàng)新體現(xiàn)在哪里？
張新建：總的看來，基于以上立法意圖，此次《條例》修訂的主要創(chuàng)新體現(xiàn)在以下六個方面。
首先，嚴格了設(shè)立標準。將原有《條例》中的對娛樂場所的設(shè)立采取的審核文件的形式變更為核發(fā)娛樂經(jīng)營許可證制度。在此，實施許可證制度是根據(jù)娛樂場所及由其形成的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平，對其總量、布局和結(jié)構(gòu)上的宏觀調(diào)控，以達到規(guī)范發(fā)展，防止過多過濫的目的。另一方面，為了最大程度地減少某些娛樂場所衍生出的社會問題，也有必要對其發(fā)展進行規(guī)劃，建立一定的防控措施，在這一方面，《條例》通過對經(jīng)營主體資格的嚴格規(guī)定，以及對場所位置、場所面積等設(shè)立標準的修訂，有效地保護了公民權(quán)益。同時，《條例》通過對審批程序三種制度，即建立審批娛樂場所的聽證制度、核發(fā)許可證的程序制度、變更和變動的重新核發(fā)許可證制度的建立，貫徹了《行政許可法》，保證了重新實行許可證制度的行政行為的有效性。
第二，娛樂場所的內(nèi)容和形式的安全合法問題?！稐l例》修訂規(guī)定了娛樂場所在內(nèi)容和形式上的禁止行為和禁止內(nèi)容。更為重要的是，《條例》規(guī)定了娛樂場所使用的娛樂產(chǎn)品及其鏈接方式（即娛樂場所使用的音像制品、電子游戲等產(chǎn)品），嚴禁娛樂場所未經(jīng)我國政府內(nèi)容審查與境外曲庫進行鏈接，達到保障文化安全、凈化文化內(nèi)容進口并符合我國加入WTO承諾的目的。此外，總結(jié)長期以來的文化市場管理經(jīng)驗，《條例》還規(guī)定禁止以現(xiàn)金或者有價證券等作為獎品和回購獎品的形式。
第三，進一步明確了娛樂場所安全消防責任等問題。為了杜絕娛樂場所的安全隱患，《條例》對娛樂場所的安全消防問題的責任人、場地安全、安全設(shè)施和措施等做了明確規(guī)定。其中，《條例》規(guī)定了娛樂場所的法定代表人或者主要負責人應(yīng)當對娛樂場所的消防安全和其他安全負責，并對安全設(shè)施和措施作了新的具體規(guī)定。
第四，維護消費者和未成年人的合法權(quán)益。為了有效保護消費者的合法權(quán)益，《條例》在修訂時充分考慮了極少數(shù)娛樂場所曾經(jīng)出現(xiàn)的“宰客”等不良現(xiàn)象，對經(jīng)營者和從業(yè)人員的道德規(guī)范進行了規(guī)定，例如簽訂《文明服務(wù)責任書》、明碼標價等。同時，為了保護未成年人的合法權(quán)益，避免未成年人沉迷于某些娛樂場所，《條例》明確規(guī)定娛樂場所不得接納未成年人，并新增規(guī)定娛樂場所應(yīng)當懸掛未成年人禁入或者限入標志。
第五，加強政府部門和社會公眾對娛樂場所的管理和監(jiān)督?！稐l例》的修訂進一步規(guī)范了包括文化、公安等在內(nèi)的政府部門的行政行為，明確了文化部門的職責權(quán)限在于頒發(fā)娛樂經(jīng)營許可證等七個方面。另外，很重要的一點是，《條例》的修訂把部分管理權(quán)限下放，把管理責任落在基層，這體現(xiàn)在《條例》將娛樂場所設(shè)立的審批權(quán)限由所在地縣級以上政府文化行政主管部門，改為所在地縣級政府文化主管部門。這樣的修訂在相關(guān)行政行為中規(guī)范了一個對象一個行為由一個部門管理的原則，避免了多頭審批、審批與管理分離等問題。同時，《條例》也在有關(guān)條款中增加了上級主管部門對下級的監(jiān)督和指導職責，以避免有可能出現(xiàn)的地方保護主義等問題。此外，《條例》增加了公眾對娛樂場所監(jiān)管的參與度，新修訂的《條例》在第33、34、36條分別規(guī)定了公眾有權(quán)查閱文化、公安等部門的監(jiān)督檢查記錄等，首次為公眾參與這類監(jiān)管行為開放了平臺。
最后，加大了對違法行為的處罰力度。《條例》明確了處罰職責，加大了處罰力度，對經(jīng)營者的處罰規(guī)定也進一步明確，規(guī)定了經(jīng)營者的直接責任。同時，《條例》也加大了對文化、公安等政府主管部門不當行政行為的處罰力度，并通過明確規(guī)定降低了執(zhí)法者自由裁量的空間。這些規(guī)定都進一步明確了對相關(guān)違法行為的處罰，是《條例》有效實施的重要保障。
記者：從去年的《營業(yè)性演出管理條例》到這次《條例》的出臺，是否說明文化立法的力度在不斷加大？
張新建：的確如此。這些立法行為是在轉(zhuǎn)變政府職能、加強依法行政的背景下，根據(jù)依法行政的總體要求，和文化市場的發(fā)展情況，在進一步規(guī)范市場主體的同時，對政府部門的職責權(quán)限和工作流程進行規(guī)定，是文化立法序列的不斷完善。同時，這些立法行為也體現(xiàn)了管理重心下移、服務(wù)中心下移、發(fā)展重心下移的原則，對于維護消費者在進行文化消費時的合法權(quán)益，對于保護人民群眾的文化權(quán)利有著重要的意義。
文化部門還將會同公安等有關(guān)主管部門，盡快制定《條例》的相關(guān)實施細則，將于《條例》正式實施后盡快頒布。（中國文化報 曲曉燕）
