三、專項(xiàng)政策設(shè)置比較
本節(jié)以至本文的政策比較是以專項(xiàng)，而不是以地區(qū)來組織[3][3]。這一來是由于這種安排似乎更有利比較，二來也由于我們相信可以經(jīng)嚴(yán)謹(jǐn)合理的方法，素篩選和隔離掉國(guó)家地區(qū)間的差異，得出政策本身設(shè)置的合理性、效用和所需成功條件或失敗因素。如果對(duì)某特定國(guó)家或地區(qū)的整體政策感興趣，除了可以參考引述的文獻(xiàn)及其他眾多的相關(guān)出版，大家亦可以參考我們較后會(huì)完成的部分國(guó)家的整體住房政策分析。
3.1總體房屋政策
如前所述，當(dāng)尼遜提出的三種政府在房屋政策中的角色：雛生型、社會(huì)型及全面責(zé)任型對(duì)分析房屋政策有相當(dāng)?shù)膬r(jià)值。大部分發(fā)展中國(guó)家都對(duì)低收入住戶的住房問題較為被動(dòng)，如巴西、墨西哥、泰國(guó)、印度(獨(dú)立后的取態(tài)稍為積極，但基本相似)等國(guó)家是在未有巨大問題爆發(fā)前，大多是項(xiàng)目式的臨時(shí)措施，容易無疾而終，缺乏系統(tǒng)和有力的政策；或即使有相關(guān)的政策又缺乏執(zhí)行力度。這可以視之為雛生型的房屋政策。
至于英國(guó)、美國(guó)、與及大多西歐國(guó)家，也包括香港特區(qū)，由于是基于社會(huì)發(fā)展及社會(huì)公義而介入，屬于社會(huì)型的房屋政策。它們的有關(guān)資源與政策重點(diǎn)集中于低收入戶，一般由最低收入的20%至50%住戶不等。居民不論收入都享有居住在這些地區(qū)不單是存在于憲法的權(quán)利，而是有具體的法律條例闡述和保障，并有相應(yīng)的行政部門執(zhí)行，及足夠的經(jīng)費(fèi)支持。至于中等及高收入戶的住房需要，政府交由市場(chǎng)供應(yīng)，只作出宏觀的調(diào)控。從市場(chǎng)與政府關(guān)系的角度，前兩類基本上是把政府作為市場(chǎng)補(bǔ)漏者的角色。
第三類是荷蘭、德國(guó)、瑞典[4][4]以及新加坡等對(duì)住房市場(chǎng)的全方位介入和控制的國(guó)家，他們是全面責(zé)任型住房政策的表表者。以荷蘭為例，她是有意識(shí)要全面介入住房市場(chǎng)。荷蘭的住房政策的出發(fā)點(diǎn)是要建立一個(gè)既保障低收入戶的居住權(quán)利，又令他們不致被社會(huì)排斥，集中在某些被歧視的地區(qū)。政策的具體設(shè)置就是通過較全面的津貼面，令不同收入的住戶可以同時(shí)處于同一社區(qū)。而新加坡有計(jì)劃的通過龐大的公屋建造及租售計(jì)劃，與及要求儲(chǔ)蓄三至四成工資的強(qiáng)制式公積金計(jì)劃，令超過八成的新加坡人成為業(yè)主。
3.2資助對(duì)象及方式的針對(duì)性(subsidy targeting)
由整體住房政策的方向，我們已經(jīng)大致可以看到各國(guó)對(duì)住房資助的對(duì)象的選擇的方式。對(duì)于荷蘭等(住房)全面責(zé)任型政府，資助對(duì)象的選取并不構(gòu)成問題，因?yàn)樗麄兊哪繕?biāo)是令不論貧富都可以也愿意入住同類住宅，所以住宅的租金水平很低，質(zhì)素也非常好。對(duì)于采取社會(huì)型及雛生型住房政策的國(guó)家，都面臨篩選真正需要幫助的對(duì)象，與及確保資助真正達(dá)致效用的問題。前者由于長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)積累，與及一般其住房政策是整體社會(huì)福利制度的一部分，也可以借助相當(dāng)完善的稅收制度，減低篩選的成本。當(dāng)然有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力，信息的透明度等，也是令社會(huì)型住房政策的國(guó)家的資助較能到達(dá)低收入戶身上。 相對(duì)而言，在大部分的發(fā)展中國(guó)家，采取項(xiàng)目式的住房政策，或者是因應(yīng)一次大規(guī)模的貧民區(qū)遷拆，或者是在缺乏足夠的規(guī)管措施和執(zhí)行能力下，以資助私人建筑商提供低成本住房的方式，往往都是在低收入戶將新屋賣予中產(chǎn)人士，或者建成的房屋定價(jià)是低收入戶無法負(fù)擔(dān)，最終又落入較高收入的一群，無法提高低收入戶的居住水平。這些經(jīng)驗(yàn)在印度、巴西、墨西哥等國(guó)家都已變成常識(shí)，這也是一些世界組織八十年代開始鼓吹自助式提升住屋的政策的原因之一。但我們值得較詳細(xì)介紹泰國(guó)和馬來西亞成功的建房但失敗的分房經(jīng)驗(yàn)。
泰國(guó)在1980年起采取一些大力發(fā)展私營(yíng)市場(chǎng)力量的政策。政府的一些直接建房計(jì)劃(1992年，建成二萬(wàn)個(gè)出租單位；之前在1984年已停止大規(guī)模的低收入戶公共房屋)是用于貧民區(qū)的清拆戶，但大部分的租住權(quán)都被變賣，住戶則搬到其他貧民區(qū)。原因包括地點(diǎn)交通不便，不近上班地點(diǎn)，離開原來提供很多生活方便的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)等，當(dāng)然可以得到一筆現(xiàn)金也是理由之一。政府轉(zhuǎn)而主力依靠私人市場(chǎng)提供房屋，包括目標(biāo)住客為低收入戶的低成本住房。每年落成的新住宅單位中，私人發(fā)展商的單位由1980年的34%上升至2000年的74%。其余大部分是改善原來貧民區(qū)和政府提供土地與配套服務(wù)的合法自建房屋，與及非法的貧民區(qū)房屋；后者比例由1980年的20%下降至2000年的3%。政府建房屋長(zhǎng)期維持在7%以下。政府吸引私人發(fā)展商的方法是通過政府的住房銀房(Government Housing Bank)提供極低利息的樓宅按揭服務(wù)(也通過競(jìng)爭(zhēng)使私人銀行也提供類似服務(wù))，令收入較低的住戶也有購(gòu)買房屋的能力。因此私人地產(chǎn)發(fā)展商也因應(yīng)這些“有效需求”而建造更多的低成本(較細(xì)面積、較簡(jiǎn)陋)的住房，以吸納這個(gè)新購(gòu)買力。整個(gè)構(gòu)思十分理想化，但實(shí)際碰上的情況是私人發(fā)展商的供應(yīng)根本連中等收入人士的需求不足，他們寧愿屯積居奇，令樓價(jià)飛漲來牟利。于是低按揭利息的“受益者”是中等收入戶而非目標(biāo)的低收入戶，或者可以說他們的購(gòu)買潛力更令發(fā)展商垂涎，而他們也不幸地成了房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沬化的受害者。
馬來西亞的經(jīng)驗(yàn)很類似，但她政府自己建造的房屋占總量的接近一半。即使引入私人發(fā)展商時(shí)，馬來西亞也采取計(jì)劃生產(chǎn)模式，分配私人發(fā)展商必須在總建成房屋中，有某個(gè)比例的低成本住房(每單位RM$12,500以下)，令低收入戶可以負(fù)擔(dān)。政府提供的誘因包括提供低息貸款予發(fā)展商，也資助研究低成本房屋的建造等。因此在1996至2000年馬來西亞的第七個(gè)五年計(jì)劃中，政府與私人發(fā)展商的房屋建設(shè)是各占一半，包括低成本房屋也是如此比例。實(shí)際上這五年來，雙方的建造比例果然做到五五，但卻是同時(shí)只建成低成本房屋目標(biāo)的約50%，而雙方為中高收入戶而建造的房屋同時(shí)超產(chǎn)近半。泰馬兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)都不是兩國(guó)獨(dú)有，而是很多發(fā)展中國(guó)家都碰到的經(jīng)驗(yàn)。他們共有的經(jīng)驗(yàn)也包括有很完善的篩選資助對(duì)象，但執(zhí)行上卻千差萬(wàn)別；政府自己的低收入房屋發(fā)展碰上在土地使用、城市規(guī)劃、配套設(shè)施及服務(wù)等方面諸多的關(guān)卡和阻礙。根據(jù)私人發(fā)展商往往比政府有關(guān)建造部門，更容易通過這些政府的官僚設(shè)置，更容易龔斷市場(chǎng)，我們可以推測(cè)部門利益可能扮演相當(dāng)重要角色。
3.3房屋建造及提供：方式與管理主體
各國(guó)政府直接建造公屋計(jì)劃的失敗原因一般來自四個(gè)來源：1.政策定位；2. 建造過程的成本、質(zhì)量及數(shù)量的監(jiān)控機(jī)制；3. 居住整體水平，包括居所本身、以至到工作地點(diǎn)的交通時(shí)間、公共交通網(wǎng)絡(luò)、配套的社會(huì)服務(wù)設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院等；及4. 分配機(jī)制。
政策定位失當(dāng)指的是沒有針對(duì)低收入戶的負(fù)擔(dān)能力，如在發(fā)展中國(guó)家偏重售房，而非出租公房，而無視于當(dāng)?shù)丶词故堑统杀镜姆课輰?duì)低收入戶仍是可望不可及的奢侈品。這種定位在一開始即會(huì)被建造商利用作打開中等收入戶的大門。要監(jiān)察建筑施工過程的成本控制、質(zhì)量保證等，需要十分有效的技術(shù)官僚，與及具約束力的法律制度配合，否則建屋數(shù)量太低、質(zhì)素不合規(guī)格、成本失控等問題，必然會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)。但除了建筑規(guī)管的完善外，限制建筑商不可兼營(yíng)發(fā)展商的角色，可以一定程度上減低不能完成任務(wù)，反而得到牟利機(jī)會(huì)的畸型誘因。同樣的條件在分配機(jī)制的完善上也必須體現(xiàn)，但分配機(jī)制因?yàn)榛旧蠜]有技術(shù)的內(nèi)容，引入標(biāo)準(zhǔn)透明化、受益者透明化的機(jī)制可以相當(dāng)程度上改善問題。至于如何令接受政府公共房屋不致令低收入戶需要犧牲整個(gè)生活網(wǎng)絡(luò)，則是土地和市政服務(wù)及設(shè)施的規(guī)劃的配合。各部門的利益不一致必須能夠得到解決。
管理的主體的改變有時(shí)可以令公共房屋脫離過份糾纏的官僚制度。在政府、市場(chǎng)外還有社區(qū)及非營(yíng)利組織。大部分發(fā)展中國(guó)家如巴西、印度等國(guó)近年的趨勢(shì)都是將提供者的角色和管理的主權(quán)交到低收入戶、社區(qū)居民團(tuán)體或者非營(yíng)利組織手上。這些非營(yíng)利組織一方面較政府部門有效率，另一方面能夠集結(jié)一定專業(yè)技術(shù)和管理知識(shí)，又容許居民作出近距離的監(jiān)督和參與，可以較好的運(yùn)作政府資助，切實(shí)的改善低收入戶的居住情況。其實(shí)看回英國(guó)、荷蘭、德國(guó)、瑞典，以至日本等公共住房建造及管理體系較為成熟的國(guó)家，專門的住房非營(yíng)利組織都扮演主要角色。
現(xiàn)代世界含低收入住居民戶在內(nèi)的整體住房標(biāo)準(zhǔn)較高的例子是美國(guó)，該國(guó)的住屋標(biāo)準(zhǔn)一直很嚴(yán)謹(jǐn)(其中一個(gè)重要目的是規(guī)管使用租金津貼的私人出租房)屬于欠佳的住房只有不足2%。他們采取的做法很簡(jiǎn)單，即是由政府提出嚴(yán)格的住房標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)厲執(zhí)行。但這種做法需要很高的執(zhí)行能力和一個(gè)比較穩(wěn)定的規(guī)管對(duì)象，較適合已過人口增長(zhǎng)的高峰期，住房短缺問題基本解決，經(jīng)濟(jì)水平較高的國(guó)家。但在這些國(guó)家雖然人口增長(zhǎng)壓力不高，家庭結(jié)構(gòu)卻持續(xù)核心化、房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫、房屋老化需要更替比率較高，與及建筑和住宅規(guī)章較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，也正加劇適合低收入戶的承擔(dān)能力的住房不足的問題。
3.4財(cái)政及融資(finance)：政府、市場(chǎng)及社區(qū)
政府的住房資源可以來自市民的專項(xiàng)住房?jī)?chǔ)蓄，如智利、新加坡，以至我國(guó)的住房公積金等；這是政府獲得介入住房市場(chǎng)的資源，最快捷方便，也最可能滿足介入住房這種高價(jià)值的市場(chǎng)要求的巨額資金的途徑。但我們也應(yīng)該注意到大部分英美和大部分西歐國(guó)家以至加拿大、澳紐在他們?cè)缙诮?jīng)濟(jì)水平并不特別高時(shí)，也毋須開發(fā)這些籌資途徑。
至于不動(dòng)用直接資助，政府可以如美國(guó)、泰國(guó)等地區(qū)，直接提供低息貸款予低收入戶、予地產(chǎn)建設(shè)商，或者提供再保險(xiǎn)服務(wù)、開設(shè)樓宇按揭債券市場(chǎng)等。
四、對(duì)我國(guó)房屋政策的啟示
4.1 政策目標(biāo)
我國(guó)面臨的低收入住房問題，與及說是具體建造、融資、分配等問題，不如說先是一個(gè)政策目標(biāo)、定位不清晰的問題 – 雖然明顯各國(guó)低收入住房的政策的起因，在我國(guó)都屬于比較突出。
先說似乎遙遠(yuǎn)的公共衛(wèi)生和公共形象考慮。污水處理、食水供應(yīng)、以至固體廢物處理目前都是威脅我國(guó)眾多城市的公共衛(wèi)生問題，非典問題更令問題究竟是否可以拖延，影響力能有多大多遠(yuǎn)增添不少不確定因素。至于人口增長(zhǎng)，雖然我國(guó)的城市化策略是盡量控制城鄉(xiāng)有序流動(dòng)，以發(fā)展新城市來吸納流動(dòng)人口，但各主要大城市的外來人口仍是不斷迅速上升。由于牽涉到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略，以目前的政策趨勢(shì)，是不會(huì)也不能減緩這個(gè)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，以至社會(huì)保障制度尚待完善的情況下，貧窮問題會(huì)伴隨失業(yè)、低收入等問題而日趨嚴(yán)重。城市貧困戶加上外來人口中占主流的低收入者的住房需要，肯定不會(huì)是自由市場(chǎng)能夠解決的。眾多的原因共同指向的是制定明確和有效的低收入住房政策的訴求。先定位政策的重要性、角色，才可以談到法律的地位、資源的投入和運(yùn)用的方式等。
4.2 吸取那些經(jīng)驗(yàn)?
只要粗略的觀察國(guó)際上低收入住房政策發(fā)展，就可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)重要特點(diǎn)。一是發(fā)展中國(guó)家與已發(fā)展國(guó)家首先存在的是政策差異，執(zhí)行方式和組織管理的模式等一定程度上是政策選擇的產(chǎn)物。二是已發(fā)展國(guó)家現(xiàn)時(shí)的政策是近半個(gè)世紀(jì)發(fā)展下來的產(chǎn)物，其市場(chǎng)化、政府減少管制是在一個(gè)很高的政府介入的水平下，速度有限的情況下發(fā)生的，而在減少公共開支政府介入的條件下，其最重要目標(biāo)也是維持對(duì)低收入戶的居住水平的承諾 – 譬如這些公共資助和介入的減少是在整個(gè)低收入群的收入已經(jīng)在絕對(duì)水平上達(dá)致可以接受的水平。我們選擇吸取經(jīng)驗(yàn)時(shí)，必須把它們放在一個(gè)政策環(huán)境，放在一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的條件下才會(huì)是恰當(dāng)?shù)摹?/p>
4.3管自己失敗就去管別人：政府失敗 VS 市場(chǎng)失敗
從多個(gè)發(fā)展中國(guó)家的低收入住房的失敗經(jīng)驗(yàn)中，很容易得出政府失敗(government failures)的結(jié)論，但政府失敗，不代表市場(chǎng)就勝利。住房市場(chǎng)，尤其是低收入人群的住房市場(chǎng)的市場(chǎng)失敗(market failures)因素比起政府失敗只有更為嚴(yán)重。我們也要問管公務(wù)員難還是管市場(chǎng)難?(未完稿)
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