提要：本文從比較社會(huì)政策的角度，選取了世界上一些較具參考意義的國(guó)家，綜述他們的城市低收入戶(hù)的住房情況和政府這方面的政策。作者集中討論了這些國(guó)家的政府低收入戶(hù)房屋政策的目標(biāo)、低收入戶(hù)住房政策在整體房屋政策中的角色、確定資助對(duì)象及確保資助的效率的方法、房屋建造及提供方式、財(cái)政及融資安排等，以便能夠根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，審視我國(guó)的低收入戶(hù)住房政策目標(biāo)。作者認(rèn)為，中國(guó)面在低收入住房上存在政策目標(biāo)與定位不清晰的問(wèn)題，同時(shí)指出我國(guó)低收入住房政策在吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)時(shí)，必須考慮特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化背景。
作者：施育曉 香港理工大學(xué)應(yīng)用社會(huì)科學(xué)系
一、前言
如何改善低收入住戶(hù)的居住條件，是世界城市化快速的國(guó)家共同面對(duì)的難題。各國(guó)都采取各種政策和措施，如公共房屋、房屋津貼、土地供應(yīng)政策、房屋金融政策、租金規(guī)制、建房標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)管、產(chǎn)地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)管等等(見(jiàn)表一)。這些政策和措施即使在同一國(guó)家也經(jīng)常變改。它們的種類(lèi)可能有限，但其規(guī)模，互相之間的比例和配搭，和與眾多不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、政策具體制定和執(zhí)行能力、以至一些偶然的因素之間的關(guān)系，往往使人難以在豐富的國(guó)際政策經(jīng)驗(yàn)中，直接獲得有益的啟示。這些是對(duì)社會(huì)政策研究者的挑戰(zhàn)。
本文從比較社會(huì)政策的角度，嘗試選取世界一些較具參考意義的國(guó)家，綜述他們的城市低收入戶(hù)的住房情況和政府這方面的政策。我們會(huì)集中討論選取的國(guó)家的低收入戶(hù)房屋政策的目標(biāo)、低收入戶(hù)住房政策在整體房屋政策中的角色、確定資助對(duì)象及確保資助的效率的方法、房屋建造及提供(construction and provision)方式、財(cái)政及融資(finance)安排等。本文的目標(biāo)是到最后一部分，我們能夠根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，審視我們初步提出我國(guó)低收入戶(hù)住房政策目標(biāo)，再參考國(guó)際比較中對(duì)達(dá)致這些目標(biāo)的啟示。
二、介入低收入戶(hù)住房的出發(fā)點(diǎn)
讓低收入戶(hù)不致因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難，而居處在環(huán)境惡劣的住所至或無(wú)處容身，讓他們毋須要把大部分收入用于住房，因而犧牲其他重要消費(fèi)，是大部分國(guó)家共同的介入低收入住房的原因，但不同國(guó)家或地區(qū)在不同時(shí)期都可能有其他更深層，不一樣的介入原因，很多時(shí)候，這些原因是多重的，甚至互相之間會(huì)有矛盾。檢視這些出發(fā)點(diǎn)以及它們背后的理?yè)?jù)，能夠令我們反省低收入住房政策的意義和重要性。
我們可以先從理論出發(fā)。比較房屋政策的先驅(qū)當(dāng)尼遜(Donnison, 1967，引于Doling, 1999)提出三種政府在房屋政策中的角色：雛生型(embryonic)、社會(huì)(social)型及全面責(zé)任(comprehensive)型。他當(dāng)時(shí)的焦點(diǎn)集中在歐洲各國(guó)。
在當(dāng)尼遜提出這三個(gè)模型分類(lèi)法的時(shí)候，正值西班牙、葡萄牙和希臘處于急速城市化的進(jìn)程中，房屋被視為是一種社會(huì)的消費(fèi)，而不是生產(chǎn)或者投資，會(huì)拖慢經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此政府傾向采取消極的態(tài)度面對(duì)住房需求(demand)和需要(need)，視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙，低收入戶(hù)要自己尋求解決房屋需求的方法。當(dāng)尼遜稱(chēng)之為雛生型(embryonic)的房屋政策。當(dāng)尼遜提出的社會(huì)型(social)的政府房屋政策是以英國(guó)、美國(guó)、加拿大、瑞士、澳洲等國(guó)作為藍(lán)本。它們的共同特色，是政府的主要角色是照顧市場(chǎng)無(wú)法滿(mǎn)足其住房需要的人群，如老人、失業(yè)者，單親人士，外來(lái)工等，因?yàn)樗麄冊(cè)趧趧?dòng)市場(chǎng)已經(jīng)處于不利位置，更難以在自由的房屋市場(chǎng)中滿(mǎn)足住房需要。當(dāng)氏提出的全面責(zé)任(comprehensive)型是指政府承擔(dān)起滿(mǎn)足所有市民的房屋需要的責(zé)任；政府不視這種責(zé)任為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱，反而認(rèn)為這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。政府的干預(yù)是長(zhǎng)期而不是短暫的，是根據(jù)需要和資源，作出長(zhǎng)線(xiàn)的規(guī)劃，確保長(zhǎng)期有足夠的房屋供應(yīng)。他指屬于這種模型的政府包括瑞典、荷蘭、德國(guó)等。
表一. 政府介入低收入戶(hù)住房的政策選擇
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政策選擇
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典型例子(多種政策同時(shí)采用)
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建造 (Provision)
直接建設(shè)與供應(yīng)(建造公共房屋作出售或出租之用)
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政府大多鼓勵(lì)住戶(hù)成為業(yè)主，或讓受助者可以選擇成為業(yè)主或租客
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英國(guó)、新加坡、香港特區(qū)、荷蘭、
瑞典、智利、美國(guó)
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出資 (Finance)
資助供方，如提供低息貸款，讓他們以低于市場(chǎng)價(jià)格建房、出售或出租房屋。
資助消費(fèi)者，如住房津貼、購(gòu)房稅務(wù)優(yōu)惠、改善貧民建筑資助、提供可建屋地及基本設(shè)施(site and service)、提供低息按揭等
資助金融仲介組織，提供擔(dān)保等
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英國(guó)、荷蘭
美國(guó)、英國(guó)(住房津貼)
墨西哥、巴西、印度、
馬來(lái)西亞
泰國(guó)
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規(guī)管(Regulation)
租金管制
住房?jī)?chǔ)蓄計(jì)劃(政府強(qiáng)制或統(tǒng)籌)
私人出租房屋質(zhì)素及設(shè)施要求
提供稅務(wù)優(yōu)惠予建房、購(gòu)房或地產(chǎn)金融中介
規(guī)定私人地產(chǎn)商將部分單位元留予低收入戶(hù)
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瑞典、德國(guó)、美國(guó)
新加坡、馬來(lái)西亞、智利、德國(guó)
美國(guó)
大部分國(guó)家
馬來(lái)西亞
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創(chuàng)造空間 (Creation of Conducive Environment)
容許、鼓勵(lì)甚或委托非營(yíng)利組織建房、管理房屋
創(chuàng)造樓宅按揭的再保險(xiǎn)、債等市場(chǎng)
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英國(guó)、荷蘭、德國(guó)、瑞典、印度
美國(guó)、荷蘭、馬來(lái)西亞
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當(dāng)尼遜的理論也是一種階段論，因?yàn)樗僭O(shè)這三個(gè)模型是受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不論各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化，都會(huì)逐一經(jīng)歷這三個(gè)階段。但雖然至今他的三個(gè)模型仍然對(duì)現(xiàn)實(shí)的參照有一定價(jià)值，但三者合作的階段論在歷史上似乎支持的論據(jù)不多。相反似乎各國(guó)的低收入戶(hù)住房政策，更受這些政策的目標(biāo)和它們之間的矛盾的影響。以下略論各國(guó)制定低收入戶(hù)住房政策的五個(gè)出發(fā)點(diǎn)(部分參考Grigsby and Bourassa, 2003)。
2.1容納人口增長(zhǎng)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
世界上不少城市都曾經(jīng)或者也現(xiàn)正面臨較高的人口自然增長(zhǎng)，加上巨大的城鄉(xiāng)差距引致的急劇城市化。在1940年，世界上每100人有1人住在100萬(wàn)人以上的城市，到1980年這數(shù)字己上升至每10人有1人(世界環(huán)境及發(fā)展委員會(huì)，引于Pezzoli，1995)。新增的人口需要住房，更需要相關(guān)的配套設(shè)施和服務(wù)，包括水電煤氣、排污、道路交通以至學(xué)校、醫(yī)院、市場(chǎng)等。大多數(shù)發(fā)展國(guó)家的大城市面對(duì)龐大的農(nóng)村民工潮，無(wú)法提供足夠的合法居所，于是非常擁擠的分租房、合法或非法占用的貧民區(qū)(squatter settlements)和違章建筑便成為發(fā)展中國(guó)家的共同標(biāo)志。
但大量的新增人口尤其是廉價(jià)的農(nóng)民工，提供源源不絕的低成本勞動(dòng)力，對(duì)于城市的工業(yè)化及整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有十分重要的作用。要在一個(gè)快速增長(zhǎng)的城市中，維持這種低工資，需要工人的生活支出能夠保持較低的增長(zhǎng)。其中一筆最大的開(kāi)支是一個(gè)能夠安頓的居所。因此很多龐大的政府低收入戶(hù)住房(尤其是在討論香港、新加坡及智利幾個(gè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，建立了比較成功的公共房屋制度的地區(qū)。如見(jiàn)Rojas, 1999、Tremnewan, 1998等)經(jīng)常被視為是政府替企業(yè)支出的“社會(huì)工資” (social wage)，使這些勞動(dòng)力減低生活支出，持續(xù)接受較低的工資，有利工業(yè)生產(chǎn)的資本累積和對(duì)外的競(jìng)爭(zhēng)力提升。
2.2公共衛(wèi)生及公共形象
即使政府不制定政策嘗試滿(mǎn)足新增的住房需求，人民總會(huì)自已想法。市場(chǎng)供應(yīng)會(huì)因應(yīng)有效需求—即是有購(gòu)買(mǎi)能力者—而出現(xiàn)，但明顯這些低收入人士只是對(duì)很有限的市場(chǎng)而言是有效的需求，亦即大部分低收入者只能依靠分租、或者入住貧民區(qū)。他們可以負(fù)擔(dān)這些居所，一來(lái)是因?yàn)椴挥弥Ц端饺斯?yīng)商的利潤(rùn)，二來(lái)也免除了符合政府的各種衛(wèi)生、安全等要求所需的費(fèi)用。對(duì)他們而言，能夠減少住房開(kāi)支，等于賺多了錢(qián)。但對(duì)于社會(huì)而言，需要考慮的包括這些密集式，而又缺乏基本食水、排污、以至廚房、衛(wèi)生間等設(shè)施的居住環(huán)境，較易孕育火災(zāi)、疾病。它們也不少被視為罪惡的溫床，對(duì)社會(huì)整體造成不良影響。這些是十八九世紀(jì)英國(guó)等歐洲國(guó)家領(lǐng)受過(guò)的教訓(xùn)，而這教訓(xùn)延續(xù)至今。正因?yàn)檫@個(gè)教訓(xùn)已經(jīng)為人熟知，它也成為政治人物共同的課題。不少拉丁美洲國(guó)家如巴西、墨西哥、智利等，在已發(fā)展國(guó)家支持的世界銀行的貸款條件要求，與及對(duì)人民的承諾的壓力下，多番嘗試把貧民區(qū)清除，以期制造渙然一新的現(xiàn)代城市管治形象。即使沒(méi)有外在的推動(dòng)力，如在亞洲的印度、泰國(guó)、馬來(lái)西亞和香港特區(qū)，清除貧民區(qū)也在廿世紀(jì)中長(zhǎng)期占據(jù)當(dāng)?shù)卣h程。只是較成功的例子，至今只有智利、香港，兩地都是通過(guò)大規(guī)模的公共房屋計(jì)劃，成功令貧民區(qū)逐步消失。其他的地區(qū)已經(jīng)改清剿為招安，放棄把它們重建，而將策略訂為提升貧民區(qū)房屋的建筑標(biāo)準(zhǔn)和配套設(shè)施，把它們?cè)馗纳?。再通過(guò)將非法占用的業(yè)權(quán)合法化，務(wù)求令當(dāng)?shù)鼐用窀袆?dòng)機(jī)擔(dān)起未來(lái)的維修保養(yǎng)工作。很多研究第三世界的房屋政策的學(xué)者甚至認(rèn)為以往的清剿政策一種已發(fā)展國(guó)家的偏見(jiàn)，是無(wú)視大部分第三世界國(guó)家實(shí)際情況，尤其是低收入人士的真正需要(如Balchin and Stewart, 2001，McCallum and Benjamin, 1985；Lowder, 1993)。
2.3社會(huì)穩(wěn)定
安居樂(lè)業(yè)，一個(gè)理解是安居后可樂(lè)業(yè)，這是指有一個(gè)可接受的居所，對(duì)于工作有正面作用，提升工作效率。另一個(gè)理解是樂(lè)業(yè)是人生一大要事，但安居卻更基本。人生花在居所的時(shí)間應(yīng)該比在工作環(huán)境長(zhǎng)，居所的問(wèn)題也應(yīng)該得到不低于就業(yè)問(wèn)題得到的重視。從反面考慮，貧民區(qū)的生活質(zhì)素差，容易令分貧窮人士整個(gè)家庭陷于貧窮循環(huán)；甚至是提供一個(gè)養(yǎng)分豐富的環(huán)境，供壞分子糾黨結(jié)社為非作歹，威脅社會(huì)穩(wěn)定。也有學(xué)者從正面看，認(rèn)為鼓勵(lì)自置物業(yè)，可以加強(qiáng)人民分享社會(huì)發(fā)展的利益，鞏固對(duì)政府施政的支持。
新加坡、香港等地的公共房屋政策的成功之處，可見(jiàn)于其明顯的穩(wěn)定社會(huì)的功效。新加坡令獨(dú)立后的多民族，多政黨社會(huì)牢牢的接受政府的施政，而香港則在六七十年代新增外來(lái)人口成倍于本地原有人口的移民潮下，創(chuàng)下繁榮穩(wěn)定的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡。在政府介入最受反感，最高舉市場(chǎng)力量的美國(guó)，政府也一直從供應(yīng)、資助到規(guī)管，多方位介入住房市場(chǎng)。早在1931年，當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)胡佛就指出：“沒(méi)有什么東西比住房對(duì)人們的幸福和社會(huì)的安定更加重要。”雖然美國(guó)在七十年代起開(kāi)始停止大規(guī)模的公共房屋建設(shè)(但仍維持原來(lái)的供應(yīng)的維修及管理工作)，但即時(shí)改以大范圍的租金津貼作為主要直接介入的工具。美國(guó)學(xué)者近年的研究指資助貧困戶(hù)購(gòu)置物業(yè)(如提供高于物業(yè)價(jià)格的貸款額、容許以租金津貼用于支付物業(yè)貸款供款等)有助他們更快脫貧(Retsinas and Belsky, 2002)。
2.4發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)與就業(yè)，吸引資金
據(jù)分析，住宅建設(shè)每投入1萬(wàn)元，可誘發(fā)直接相關(guān)產(chǎn)業(yè)(包括建筑材料、冶金、木材、化工、機(jī)電等幾十個(gè)產(chǎn)業(yè)的上萬(wàn)種產(chǎn)品都有一定的誘發(fā)帶動(dòng)作用)產(chǎn)出1.93萬(wàn)元，誘發(fā)系數(shù)為1.93。而據(jù)國(guó)家房地產(chǎn)部門(mén)測(cè)算，住宅業(yè)的發(fā)展可以帶動(dòng)五十多個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；投資拉動(dòng)比例可以達(dá)到1比3[1][1]。兩者的差距在于后者把居民入住新居時(shí)，對(duì)家俱、室內(nèi)裝修、各類(lèi)家庭消費(fèi)及耐用品的新需求。由于建筑及相關(guān)行業(yè)都是人力密集，對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)作用，估計(jì)每10億元投入，可以額外制造約12000個(gè)就業(yè)崗位。
更重要的是我們要分析低收入戶(hù)的保障住房的建設(shè)，是以原來(lái)承擔(dān)不起市場(chǎng)商品房的住戶(hù)為目標(biāo)，在沒(méi)有保障住房的情況，他們大多數(shù)很可能會(huì)擠在存量住房中。而原來(lái)可以走入市場(chǎng)的住戶(hù)，由于住房保障的建立令市場(chǎng)價(jià)格不再火冒，鼓勵(lì)他們?nèi)胧校罘康禺a(chǎn)產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用在短期內(nèi)迅速發(fā)揮。另外，由于保障住房的對(duì)像是低收入人士，他們的消費(fèi)傾向(marginal propensity to spend)相對(duì)高收入人士高，由此可以帶動(dòng)的有效需求增長(zhǎng)也會(huì)提高，這說(shuō)明以上的估算不屬于偏向過(guò)份樂(lè)觀。[2][2]
這種對(duì)住房建設(shè)的財(cái)政上可見(jiàn)的巨大和即時(shí)的投資回報(bào)認(rèn)識(shí)，始于荷蘭等長(zhǎng)期在建設(shè)龐大的公共房屋建設(shè)的已發(fā)展國(guó)家。在荷蘭，住宅建設(shè)及相關(guān)行業(yè)占國(guó)民生產(chǎn)總值近10%。相反在巴西、墨西哥等發(fā)展中國(guó)家，一如當(dāng)尼遜所言，仍然抱持住房建設(shè)是一種昂貴的消費(fèi)，甚至需要長(zhǎng)期的投入，會(huì)造成巨大的負(fù)擔(dān)。
2.5社會(huì)公義
政府應(yīng)該確保所有居民有一個(gè)合理的居所，是很容易令社會(huì)人士同意的一個(gè)要求。這個(gè)理由本身就足以推動(dòng)政府關(guān)注低收入戶(hù)住房的問(wèn)題。但社會(huì)公義在具體社會(huì)政策過(guò)程中，往往不是采取一種普遍的要求，而是由個(gè)別的受影響團(tuán)體施加壓力。舉例如英國(guó)的公共房屋制度是由1919年的加斯哥動(dòng)亂觸發(fā)，而在次年1920年建立。當(dāng)年提出要求的是一次世界大戰(zhàn)回國(guó)的士兵，而他們?cè)趹?zhàn)爭(zhēng)的英勇表現(xiàn)令他們的要求得到普遍的支持。但由于是個(gè)別團(tuán)體的舉動(dòng)，也就出現(xiàn)對(duì)投放在住房的資源是否用得其所的批評(píng)。這些批評(píng)帶出的問(wèn)題包括如何確定資助對(duì)象和資助是否有效的幫助受助人，如何確保不會(huì)有負(fù)面效應(yīng)，如令某些地區(qū)成為貧民聚居地，衍生其他的不公義。這些議題基本上是有一定的階段關(guān)系，即隨著政府在低收入戶(hù)的住房介入增多，議題也就由住房本身的發(fā)展到相關(guān)的周邊問(wèn)題，如附近社區(qū)的就業(yè)機(jī)會(huì)、交通網(wǎng)絡(luò)是否足夠、會(huì)否出現(xiàn)地區(qū)性的分離(segregation)，在學(xué)校教育，社會(huì)資源以至公眾形象等方面令社會(huì)對(duì)受助者產(chǎn)生歧視。
社會(huì)公義的論點(diǎn)也有時(shí)可以被用于反對(duì)某些住房政策。如政府以具體政策鼓勵(lì)自置物業(yè)，可能有人被指有違社會(huì)公義的原則，因?yàn)榭梢宰灾梦飿I(yè)的，即使在低收入戶(hù)中已經(jīng)是屬于有較高和較穩(wěn)定收入的一群。結(jié)果可能如英國(guó)被迫因?yàn)槠缫暤褪杖霊?hù)的指控，而撤消物業(yè)貸款的免稅優(yōu)惠。
