黨的十六大提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展，建設現(xiàn)代農業(yè)，發(fā)展農村經濟，增加農民收入。黨的十六屆三中全會進一步提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放的“五個統(tǒng)籌”的要求，這不僅是我國社會經濟發(fā)展理論的重大突破和創(chuàng)新，而且是有效解決“三農”問題指導思想的重大創(chuàng)新和轉變，對于制定實施新時期財政支持“三農”政策，做好新時期財政支農工作具有十分重要的意義，指明財政支農的方向。
長期以來，國家財政認真貫徹落實黨中央、國務院的各項方針政策，在支持農業(yè)基礎設施建設，提高農業(yè)綜合生產能力和農產品供給能力，改善生態(tài)環(huán)境，抵御自然災害和農村扶貧開發(fā)方面做出了積極的貢獻，并且逐步形成了與當前農業(yè)農村發(fā)展相適應的財政支農政策體系。隨著我國社會經濟發(fā)展和農業(yè)農村發(fā)展進入一個新的歷史時期，“三農”問題呈現(xiàn)出一些新的特點，對于財政支農工作來講，就是要牢固樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，針對國民經濟社會發(fā)展和農業(yè)農村發(fā)展的實際，從城鄉(xiāng)協(xié)調、社會經濟協(xié)調、人與自然協(xié)調、地區(qū)協(xié)調的大局、全局出發(fā)，以人為本，圍繞促進農民增加收入、確保國家糧食安全、深化農村全面改革三大任務，積極調整和完善財政支農政策，逐步轉變財政支農方式，加強管理，提高效益，努力促進農村社會經濟協(xié)調發(fā)展。
一、財政支持“三農”政策歷史沿革和基本發(fā)展趨勢
財政支持“三農”政策是國家財政通過分配和再分配手段促進解決“三農”問題一系列政策的總和。財政支農政策的制定實施受社會經濟發(fā)展階段、政治經濟制度、國家財力和不同時期農業(yè)農村發(fā)展目標任務影響，帶有鮮明的時代特征。
（一）財政支農政策的歷史演變。從新中國成立起，財政支農政策隨著整個社會經濟發(fā)展，經歷了一個不斷演變的過程。大體上可以劃分為五個階段。
第一階段（1949--1958）。這一時期是社會主義改造時期，農業(yè)是國民經濟的主導產業(yè)，當時國家財力還比較薄弱，為了穩(wěn)固新生的政權，國家逐步對農產品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷以保證工業(yè)化的推進。在組織制度上為保證統(tǒng)購統(tǒng)銷的實施，從合作社到人民公社。財政對農業(yè)的支持主要是安排少量的資金支持恢復農業(yè)生產，從農業(yè)上取得的財政收入要遠遠大于財政對農業(yè)的投入。同一時期，由于財政收支渠道較少，財政支農的資金來源渠道和投向都比較單一。
第二階段（1958--1978）。社會主義改造完成，人民公社“一大二公”制度的確立，國家開始實行高度集中的計劃經濟體制，相應地財政實行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制。與此同時，全國人大常委會出臺了《農業(yè)稅征收條例》，并開始實行農產品統(tǒng)購制度。盡管這一時期，國家財政安排了一部分資金支持人民公社改善農業(yè)生產條件，發(fā)展農業(yè)生產。但統(tǒng)購派購制度的實行使工農業(yè)成品的貿易環(huán)境向著工業(yè)嚴重傾斜。工農產品價格剪刀差使國家從農業(yè)中積累了相當數(shù)量的資金用于工業(yè)化。據(jù)計算，到1978年，國家從農業(yè)中汲取的積累大約在6000億元。農業(yè)為中國的工業(yè)化作出了巨大的貢獻。相對而言，財政對農業(yè)的投入份額非常小。但由于組織制度所具有的政治動員力量，這一時期，采取的大規(guī)模的興修水利和農田基本建設，在一定程度上對提高農業(yè)生產力積累了一定的基礎?！白粤Ω鸀橹?，國家支援為輔”形成了農業(yè)農村的事務主要依靠農民自己的歷史觀念。
第三階段（1978--1994）。1978年，中國的改革首先從農業(yè)農村拉開了序幕。實行家庭承包經營極大地調動了農民的積極性，解放了被長久桎梏的生產力。同時，為了改變工農業(yè)交換不平等的狀況，增加農民收入，國家大幅度地提高了農產品收購價格。國家財政用于農業(yè)的投入也大幅度增加，財政高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制被財政包干體制所替代，中央財政和地方財政在支農方面的側重點各有不同。其中，最典型的就是按照當時的財政體制，將用于農業(yè)基礎設施建設的小型農田水利資金包干給地方。到80年代后期，由于投入不足，我國農業(yè)呈現(xiàn)后勁不強，發(fā)展徘徊的局面。為了進一步加大對農業(yè)的投入，增強后勁，國家財政開征了耕地占用稅，并以此為主要來源建立了農業(yè)發(fā)展基金，實施大規(guī)模的農業(yè)綜合開發(fā)。這一時期是現(xiàn)行財政支農政策的形成時期。資金渠道多，政策覆蓋范圍廣，涉及農業(yè)農村發(fā)展的許多領域。
第四階段（1994--2002）。這一階段是我國確立社會主義市場經濟體制改革目標并付諸實施的重要歷史階段。從財政改革來說，一是1994年，以分稅制為核心的財政管理體制改革。二是從 1998年起，實施積極的財政政策。三是從2000年起，財政支出改革、稅費改革和公共財政框架的構建。這些改革推動了社會主義市場經濟相適應的現(xiàn)代財稅制度逐步形成。這一時期，財政支農投入逐步增加，在繼續(xù)支持農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科技進步、農業(yè)抗災救災、農村扶貧開發(fā)的同時，加大了對生態(tài)建設的支持，加大了對農村改革特別是農村稅費改革的支持。
第五階段（2003--）。2003年是個具有里程碑意義的一年。黨中央在提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”解決三農問題的基礎上，進一步提出全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，并要求全黨把解決“三農”問題作為一切工作的重中之重。財政支農方面，除了已有的政策繼續(xù)執(zhí)行并加大力度外，一是提出并開始實施公共財政覆蓋農村政策，新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農村，同時在基本建設投資包括國債資金方面加大了對農村公共基礎設施建設的投入。二是改變財政支農方式，對農民實行直接補貼。三是改革農業(yè)稅制，取消農業(yè)特產稅，進行農業(yè)稅減免試點，以至逐步取消農業(yè)稅。
經過多年的演變、調整，一個適應社會主義市場經濟體制和農業(yè)農村發(fā)展形勢的，以支持糧食生產、促進農民增收、加強生態(tài)建設、推進農村改革、加快農村教育衛(wèi)生文化發(fā)展等政策為主要內容的財政支持“三農”政策框架體系已經顯現(xiàn)。特別是2003年以后，我國財政支持“三農”政策開始實現(xiàn)戰(zhàn)略性轉變。第一，確立了“公共財政陽光要逐步照耀農村”的指導思想。這既是打破傳統(tǒng)公共財政資源配置格局的前奏，也是公共財政理論建設和實踐方面的重大創(chuàng)新。第二，財政支持“三農”支出結構的調整、支出方式的轉變、財政支持范圍的拓寬體現(xiàn)了“五個統(tǒng)籌發(fā)展”的要求。把促進農民增收與支持農業(yè)基礎設施建設、生態(tài)建設和公益事業(yè)發(fā)展結合起來，既抓住了解決“三農”問題的主要矛盾，又體現(xiàn)了“統(tǒng)籌農村經濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展”的精神；把財政支持和農民直接受益結合起來，既初步理順了國家與農民的經濟利益分配關系，又體現(xiàn)了財政支持“三農”“以人為本”的精神；把支持農業(yè)農村經濟發(fā)展與加大支持農村勞動力轉移和農村社會事業(yè)發(fā)展力度結合起來，既減少農民，加快工業(yè)化、城市化進程，又體現(xiàn)了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展”的精神。所有些都，不僅有利于促進“三農”問題的有效解決，而且將有力地推動農村全面小康社會建設。
（二）農業(yè)財政政策發(fā)展的基本趨勢。分析財政支農政策的歷史演變過程，大體可以看出有三個基本趨勢。
第一個趨勢，支持力度不斷加大，財政支農資金投入的穩(wěn)定增長機制初顯雛形。近幾年，無論是用于“三農”的財政投入數(shù)量增加或是比重提高都非常明顯，保證財政支農投入不斷增加是穩(wěn)定增長機制的初步形成。目前主要體現(xiàn)在四個方面，一是《中華人民共和國農業(yè)法》規(guī)定，財政用于農業(yè)的總投入增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度。二是新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農村。三是開辟新的支農資金渠道，國有土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)的比重不得少于15%。四是運用各種手段調動和鼓勵其他社會各方面資金投入農業(yè)農村。
第二個趨勢，市場化取向逐步增強，公共財政性質凸現(xiàn)。隨著社會主義市場經濟體制的建立完善和公共財政體制框架的形成，政府在“三農”發(fā)展中的事務逐步明晰，按照市場經濟條件下政府職能的要求，財政支持“三農” 開始由過去直接支持農產品生產經營為主向支持支持農產品生產經營和農業(yè)市場體系完善并重轉變，支持重點主要放在農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科技進步、生態(tài)建設、農產品市場體系建設、農業(yè)救災抗災等體現(xiàn)公共財政性質方面，即使支持農產品生產經營也主要向關系國計民生方面的糧食、棉花等大宗農作物方面。
第三個趨勢，體現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展明確，支出“二元”結構開始打破。從2003 年起，隨著農村稅費改革試點的全面推開，財政支出安排中的“統(tǒng)籌發(fā)展”傾向逐步顯現(xiàn)。在支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面，加大了對農村農民發(fā)展的支持力度，逐步減輕農村居民的稅費負擔，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民均等享受公共財政提供的公共產品、公共服務和承擔均等的稅收義務；在支持農村社會經濟發(fā)展方面，全面落實新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農村的政策，通過支出增量調整和加大轉移支付力度，加大對農村教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)發(fā)展的支出。
這些基本趨勢是積極的、正面的，符合全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌發(fā)展”的要求，對于促進城鄉(xiāng)社會經濟協(xié)調發(fā)展和全面建設小康社會無疑都具有積極的重要意義?！?/p>
二、財政支持“三農”政策的主要內容
（一）財政支持“三農”政策的主要種類。財政支持“三農”政策包括兩大類，一類是支出政策，主要方式是投資、補助、補貼等，一類是稅收政策，主要方式是輕稅、減免、退稅等。
支出方面。中央財政現(xiàn)有直接支持“三農”資金15大類，包括基本建設投資（國債資金）、農業(yè)科學事業(yè)費、科技三項費用、支援農村生產支出、農業(yè)綜合開發(fā)支出、農林水氣等部門事業(yè)費、支援不發(fā)達地區(qū)支出、水利建設基金、農業(yè)稅災歉減免補助、農村稅費改革轉移支付、農產品政策性補貼支出、農村中小教育支出、農村衛(wèi)生支出、農村救濟支出、農業(yè)生產資料價格補貼。這一口徑是目前中央財政支持“三農”支出最大的口徑，基本涵蓋了中央財政支持“三農”的各個方面。1998--2003年，中央財政直接用于“三農”的支出累計9350多億元。
稅收方面。國家財政對農業(yè)農村一直實行輕稅和稅收優(yōu)惠政策。自1958年全國人大頒布《農業(yè)稅征收管理條例》以來，農業(yè)稅一直實行增產不增稅，農村稅費改革試點以前的1999年，農業(yè)稅的實際稅率只有2.5%，農村稅費改革試點以后，農民的整體負擔大幅度下降，2004年中央又出臺了取消農業(yè)特產稅和農業(yè)稅減免試點。與此同時，國家財政對特定地區(qū)和特定群體實行社會減免政策，對受災地區(qū)和農民實行災歉減免政策。在農產品加工增殖稅和出口退稅上，國家財政對農產品加工增殖稅實行進項抵扣政策，對農產品及加工品出口實行優(yōu)先退稅政策。
此外，國家財政還通過清理、取消各種不合理收費，減輕農民的額外負擔；通過利用外資支持農業(yè)農村發(fā)展。
（二）財政支持“三農”政策具體內容。第一，支持農業(yè)農村基礎設施建設。主要是大江大河的治理、中小型基本農田水利設施建設、農業(yè)科研基礎設施建設、大宗農產品商品基地建設、鄉(xiāng)村道路建設、農村電網改造、人畜飲水設施改善等，用于這方面的財政支農資金包括農業(yè)基本建設投資（含國債投資）、農業(yè)綜合開發(fā)、小型農田水利建設支出、農村小型公益設施建設資金、扶貧資金等。第二，支持農業(yè)科技進步。主要是農業(yè)科研、科技成果中試轉化、農業(yè)科技推廣應用和農民科技培訓等。用于這方面的財政支農資金包括農業(yè)科研支出、科技三項費用、農業(yè)科技推廣支出、農業(yè)科技成果轉化資金、農民科技培訓資金、財政扶貧資金等。第三，支持糧食生產和農業(yè)結構調整。主要是支持糧食等大宗農作物生產發(fā)展、農業(yè)結構調整、農業(yè)產業(yè)化經營和農村勞動力轉移就業(yè)等。用于這方面的財政支農資金包括良種補貼、農業(yè)產業(yè)化資金、農民就業(yè)技能培訓資金、支持農民專業(yè)合作組織資金、農產品政策補貼資金等。第四，支持生態(tài)建設。主要是支持生態(tài)惡化的重點地區(qū)改善生態(tài)環(huán)境，為國民經濟和社會可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。用于這方面的財政支農資金包括退耕還林資金、天然林保護資金、森林生態(tài)效益補償資金、草原生態(tài)治理資金、水土保持資金等。第五，支持抗災救災。主要是支持抗御洪澇災害、動植物病蟲害和其他一些自然災害，幫助受災地區(qū)和群眾恢復生活生產。用于這方面的財政支農資金包括特大防汛抗旱資金、動植物病蟲害防治資金、森林草原防火資金、農村救濟費、農業(yè)稅災歉減免補助資金、蓄滯洪運用補償資金等。第六，支持扶貧開發(fā)。主要是支持貧困地區(qū)改善生產生活條件，促進貧困地區(qū)社會經濟發(fā)展。用于這方面的資金包括財政扶貧資金、國債資金（以工代賑）等。第七，支持農村社會事業(yè)發(fā)展。主要是支持發(fā)展農村教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)，促進農村社會經濟協(xié)調發(fā)展。財政用于這方面的資金包括教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、文化支出等。第八，支持農村改革。主要是支持農村深化改革，促進理順農村經濟關系，加快農村市場經濟體制建設。財政用于這方面的資金包括農村稅費改革轉移支付、農產品政策補貼等。
（三）幾項重點財政支農政策的評價。2003年以來，“三農”問題再度成為社會的焦點，成為全黨和全國所有工作的重中之重。特別是糧食問題、農民收入問題、農村社會發(fā)展問題是焦點中之焦點。按照中央的要求和部署，國家財政加大了對這幾方面的政策支持力度。
第一，關于支持糧食生產政策。支持糧食生產曾是財政支農政策的重中之重，很長一段時間內財政支農資金絕大部分是集中用于糧食生產的。隨著20世紀90年代后期糧食供求關系的變化，財政支持糧食生產的力度變弱。2003年，在連續(xù)減產的情況下，糧食總產量降低到最近幾年的最低點。糧食問題再度引起重視，財政支持糧食生產的政策力度驟然加強。目前，財政支持糧食生產政策主要有，降低農業(yè)稅稅率和在黑龍江省、吉林省進行免征農業(yè)稅試點，對種糧農民實行直接補貼，對糧食生產特別是水稻生產實行良種補貼，農業(yè)基本建設投資和農業(yè)綜合開發(fā)資金向糧食主產區(qū)集中，對一部分糧食主產區(qū)實行大型農業(yè)機械購置補貼，土地出讓金集中一部分用于農業(yè)土地開發(fā)，農業(yè)生產資料價格補貼等，與財政有關的糧食生產政策還有優(yōu)質糧產業(yè)振興工程、糧食的最低收購價和糧食流通體制改革。
這些政策的實施對于促進糧食生產，提高種糧農民的收入見效快，短期效果明顯。當前種糧農民積極性高，夏糧增產已經說明這一點。但從目前這些政策的實施預期看，除直補政策和基本建設資金、農業(yè)綜合開發(fā)資金集中使用外，其他均為普惠性的措施，如果今后繼續(xù)保持現(xiàn)有的力度，種糧農民的積極性是否還能繼續(xù)保持仍將是一個問題。同時，這些政策措施的出臺實施，也帶來一些新的情況，一是外出打工的農民返鄉(xiāng)種糧，二是一些原來農業(yè)結構調整的土地再度種糧，這些問題的出現(xiàn)對于經濟結構和農業(yè)結構調整來說都具有反調節(jié)的傾向，不利于糧食生產經營的規(guī)?；?，不利于糧食生產長效機制的形成。三是糧食生產的科技支持政策沒有實質性措施，盡管有政策上的要求，但沒有明確固定的支持資金。
第二，關于促進農民增收政策。農民增收無論對社會經濟發(fā)展、有效解決“三農”問題，還是保證糧食穩(wěn)定生產都是一個核心的問題。近年來，國家財政在“多予”、“少取”、“放活”等方面都采取了一系列促進農民增收政策。農民就業(yè)技能培訓政策、支持農業(yè)產業(yè)化發(fā)展政策、支持農民專業(yè)合作組織政策、各種支持糧食生產政策、農村稅費改革及取消農業(yè)特產稅、降低農業(yè)稅率或免征農業(yè)稅政策、清理各種不合理收費以及為進城農民工務工創(chuàng)造環(huán)境等政策措施。這些政策對于促進農民增收發(fā)揮了非常大的作用?，F(xiàn)在的問題是除了進一步完善環(huán)境措施和農民就業(yè)技能培訓政策外，其他的一些政策措施力度小、力量分散，而且沒有抓住農民增收的另一個主要方向，農民的自主創(chuàng)業(yè)。
第三，關于支持農村社會發(fā)展政策。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”和2003年年初召開的中央農村工作會議提出“新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農村”政策，一定程度上改變了過去財政資源分配主要偏向城市的格局。但現(xiàn)在的問題是，盡管這兩年中央財政用于農村的教育、衛(wèi)生、文化等方面的支出增長幅度很大，由于體制和原來基數(shù)小，這一政策并未真正的落實。省級財政同樣沒有很好地落實。目前縣鄉(xiāng)財政普遍困難，以縣為主的教育體制在中西部地區(qū)難以為繼。
三、當前財政支持“三農”政策存在的主要問題
（一）穩(wěn)定增長機制沒有形成。近幾年，財政用于“三農”的財政投入數(shù)量不斷增加，但年度間不均衡，財政支農支出占財政總收入或總支出的比重一直在一個比較低的水平徘徊（相對農村人口占全國總人口比重）。盡管，這幾年為了保證財政支農投入不斷增加，中央采取了一系列措施，如，《中華人民共和國農業(yè)法》規(guī)定，財政用于農業(yè)的總投入增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度；新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農村；開辟新的支農資金渠道，國有土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)的比重不得少于15%；運用各種手段調動和鼓勵其他社會各方面資金投入農業(yè)農村等，但實際沒有得到很好地執(zhí)行。特別是一些地方財政支農投入不足，城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。1998年實施積極財政政策以來，中央財政用于“三農”的投入增加較多，增長較快，在整個財政支農支出中所占比重較高。據(jù)有關部門典型調查，在目前縣一級財政支農投入中，中央財政投入占50.8%，其中，西部地區(qū)為68.6%，中部地區(qū)為53.1%。
（二）資金使用分散和交叉重復并存。集中體現(xiàn)在用于農業(yè)方面的資金，包括農業(yè)基本建設投資、農業(yè)科技支出、支持農業(yè)生產支出、農業(yè)綜合開發(fā)資金等都存在使用上的分散和交叉重復并存的現(xiàn)象。分析原因，主要有兩個方面，第一，農業(yè)的多功能性和農業(yè)發(fā)展政策的多目標性。農業(yè)的多功能性決定農業(yè)發(fā)展既要考慮到實現(xiàn)食物供給、生產資料供給、資源的合理利用和環(huán)境效應，又要考慮到農民增收、農村穩(wěn)定，因此，一段時間內或每年的農業(yè)發(fā)展政策必須同時確定多個目標，即使2004年中央1號文件以農民增收為主題，但政策目標仍呈多元化。具體到每個農口職能部門，當年的工作目標也是發(fā)散的。這必然導致國家財政支農資金要針對每項政策目標設立、分配。第二，體制轉軌的不完全性。我國現(xiàn)行的財政支農政策都是從傳統(tǒng)計劃經濟體制下延續(xù)下來，支農資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。由于財政支農資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機的協(xié)調，各個部門在貫徹中央“三農”政策時都會在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發(fā)展改革委、科技部、財政部和農口各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在分配上還沒有形成一個有效的協(xié)調機制，基本上是各自為陣，資金使用分散和和投入交叉重復現(xiàn)象比較嚴重。
（三）高效、規(guī)范的支農機制沒有形成。盡管這些年，財政支農資金管理制度建設有了長足的進步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專家評審制度，但由于資金分屬各個部門管理，各部門對管理的具體要求和規(guī)定不同，加上運行環(huán)節(jié)多，過程長，管理成本高，規(guī)范的管理監(jiān)督機制難以有效形成，導致資金到位率低。擠占挪用現(xiàn)象普遍，違規(guī)違紀現(xiàn)象在各部門、各領域都有發(fā)生，除此之外，農口國有事業(yè)單位機構和人員臃腫，國家財政支持“三農”資金有相當一部分用于各級農口事業(yè)單位機構和人員支出，“搞農業(yè)吃農業(yè)”的現(xiàn)象嚴重。使真正用于農業(yè)、農民和農村的資金大為減少。相當程度上影響了財政資金使用的安全、有效、規(guī)范。
四、完善財政支農政策的幾點思考
“三農”問題涉及的面廣、范圍大、人口多，解決“三農”問題的目標主要分三個層次，第一個層次，促進農產品的有效供給和農業(yè)現(xiàn)代化建設。特別是糧食棉花等大宗農產品的現(xiàn)代化生產經營和有效供給。第二個層次，促進農民收入的穩(wěn)定增長。第三個層次，促進城鄉(xiāng)社會經濟協(xié)調發(fā)展。因此，在現(xiàn)有財力和財政支出存量結構剛性較強的狀況下，改革和完善財政支農政策需要按照“明確目標、統(tǒng)籌兼顧、整合資金，完善機制、突出重點”的思路穩(wěn)步推進。
（一）改革和完善財政支持“三農”政策應遵循“三個原則”。隨著工業(yè)化、城市化和全球經濟一體化進程的加快，農業(yè)農村經濟社會發(fā)展進入了一個新的階段。在農產品供求關系發(fā)生根本轉變的同時，糧食生產出現(xiàn)不穩(wěn)定，農產品過剩與不足并存，現(xiàn)代農業(yè)和傳統(tǒng)農業(yè)并存，國內市場競爭和國際市場競爭同在；農民收入保持持續(xù)增長的同時，城鄉(xiāng)居民收入差距呈拉大趨勢；城鄉(xiāng)分割的格局正在打破，但實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經濟協(xié)調發(fā)展仍然存在制度、政策上的障礙，農村社會經濟發(fā)展滯后；農村稅費改革、流通體制和金融體制等改革不斷推進，但新舊體制依然交替，復歸在創(chuàng)新的同時隨時可能出現(xiàn)，農村各項改革處于攻堅階段。這些新情況、新特點、新問題要求財政支農必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展的原則，堅持市場化的原則，堅持公共財政的原則。
第一，統(tǒng)籌發(fā)展原則。在財政支出安排上，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)的財政資源合理配置；在支持“三農”發(fā)展上，要統(tǒng)籌考慮社會經濟協(xié)調發(fā)展；在實施各項政策上，要統(tǒng)籌考慮政策的著力點和政策力度，把突出支持重點與促進全面發(fā)展有機地結合起來。
第二，市場化原則。在促進農業(yè)農村發(fā)展中，政府的支持保護是一個重要方面。無論是農民增收，還是農產品的有效供給，最主要的要注意充分發(fā)揮市場機制的基礎調節(jié)作用，通過政府的支持保護和市場機制的調節(jié)、檢驗，逐步提高農業(yè)農民農村的自主發(fā)展能力。財政支持的重點要放在為市場機制運行創(chuàng)造良好環(huán)境、提高農民素質等方面，運用財政貼息、補助、投資、稅收等手段，調動和吸引社會各方面的資金投入農業(yè)，開發(fā)農業(yè)。
第三，公共財政原則。就是能夠交由市場調節(jié)或微觀主體能辦的事務，財政要逐步退出，要按照公共財政支出的范圍確定每一個時期財政支農的重點，集中力量辦大事、辦政府應該辦的事。
（二）明確政策目標，突出政策著力點。解決“三農”問題是一項長期的任務，要從長遠和眼前兩個方面確定不同時期的政策目標和著力點。
長遠來說，要按照全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀的要求，把加快城市化、促進農村社會經濟協(xié)調發(fā)展和全面建設農村小康社會作為財政支農的政策著力點。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調和社會經濟協(xié)調發(fā)展，綜合運用投資、補貼、貼息、稅收等手段，實現(xiàn)財政資源在城鄉(xiāng)和農業(yè)農村兩個方面的綜合平衡、合理配置，促進城鄉(xiāng)融合和農村經濟社會的全面繁榮。
近期來說，按照中央近期解決“三農”問題的總體要求，全面考慮我國國情國力和“三農”問題的現(xiàn)實，圍繞正確處理好農民增收和確保國家糧食安全的關系，把財政支農政策著力點放在農民增收、糧食穩(wěn)定生產和農村深化改革三個方面，并以解決農民增收問題為中心，確定財政支農政策的著力點。
（三）合理確定資金分類，整合支農資金。根據(jù)財政支農目標和重點，要逐步改變過去財政支農資金渠道多，分類不合理的狀況，按照建立市場經濟體制和公共財政體制框架的要求，適當歸并設置支農資金，突出財政支農資金的公共性。初步考慮分設為五大類：（1）改善基本生產條件類資金。指主要用于支持農業(yè)生產、改善農業(yè)生產條件、促進農業(yè)現(xiàn)代化建設的資金。目前可以歸并為此類的資金有：農林水等領域的基本建設投資、支持農業(yè)生產類資金、農業(yè)綜合開發(fā)資金、水利建設基金、農業(yè)科研推廣資金、良種補貼資金、糧食直接補貼資金等。（2）抗災救災類資金。指主要用于農業(yè)防災減災、病蟲害防治和農村災歉救助的資金。目前可以歸并此類資金的有，特大防汛抗旱資金、農作物和森林病蟲害防治資金、動植物疫情防治資金、農業(yè)稅災歉減免補助資金、農村救濟費等。（3）生態(tài)環(huán)境建設類資金。指用于農村水土林草等生態(tài)資源的建設保護和開發(fā)利用方面的資金。包括農村水土保持補助費、退耕還林資金、天然林保護資金、防沙治沙資金等。（4）結構調整類資金。指促進農業(yè)結構調整、農產品精深加工和農村勞動力轉移就業(yè)資金。目前可以歸并此類的資金有：農業(yè)產業(yè)化資金、農民培訓資金。（5）管理服務類資金。指主要用于對農業(yè)農村發(fā)展進行組織管理和提供公共服務的資金，包括農林水氣等部門的行政事業(yè)費。（6）農村發(fā)展類資金。指主要用于支持農村公益設施建設和農村社會事業(yè)發(fā)展方面的資金，目前可以歸并此類的資金有：支援不發(fā)達地區(qū)資金、農村公共基礎設施建設資金、農村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化方面的支出、農村稅費改革轉移支付等。
在適當歸并資金分類的基礎上，對現(xiàn)有財政支農資金進行整合。整合不是簡單的調整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規(guī)范、運轉有序的資金使用管理的有效機制，提高財政支農資金使用效益，提高政府支持保護“三農”的能力和效率。整合的重點是現(xiàn)有農業(yè)發(fā)展方面的資金。
近期考慮是通過打造“項目”或“產業(yè)”平臺實現(xiàn)農業(yè)資金整合。在目前機構和職能還不能作大的調整的情況下，通過打造“項目”和“產業(yè)”平臺來整合資金不失為一個比較有效的資金配置途徑。首先，部門或地區(qū)黨政領導對資金整合要重視，要認真貫徹中央政策的統(tǒng)一要求，加強對資金整合的組織和領導，要把各部門的思想和資金使用統(tǒng)一到最終解決“三農”的目標上。其次，打造“項目”平臺和“產業(yè)”平臺，構建整合載體。在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，有機捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實現(xiàn)項目共建、資源共享和利益均沾。要著重尋找資金整合的切入點和著力點，努力構建資金整合的載體。比如，可將農村基礎設施建設作為一個整合載體，把農業(yè)基建投資、農業(yè)綜合開發(fā)、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等方面的資金，按照統(tǒng)一的規(guī)劃投入到重點區(qū)域，統(tǒng)籌安排使用。再次，在制定有關政策措施管理規(guī)定時，既要保證政策措施的原則性、明確性和規(guī)范性，又要適當留有余地，以便于地方的靈活運用和自主決策，做到原則性與靈活性相結合。
長遠打算應通過調整機構和職能實現(xiàn)農業(yè)資金整合。按照“減少交叉、強化協(xié)調、適應市場、增加服務”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能的交叉，建立能夠對農業(yè)進行靈活、有效宏觀調控的管理體制。初步的設想是，綜合職能部門如國家發(fā)改委、財政部、科技部等不再具體分配農業(yè)財政資金、審批涉農項目，主要負責農業(yè)農村發(fā)展規(guī)劃、農業(yè)農村發(fā)展戰(zhàn)略、農業(yè)農村發(fā)展政策、農業(yè)農村投入計劃布局的研究，將預算的具體執(zhí)行、項目的具體審批、項目的組織實施等職能劃歸相關職能部門。這樣可以有效地解決農業(yè)農村運行機制各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)的問題，構建相對集中、便于協(xié)調、高效靈活的機制配置政府支農資源。通過體制改革和職能的合理配置實現(xiàn)資金整合需要循序漸進，分步實施，應與本屆政府工作階段性目標和節(jié)拍相銜接，應與政府機構改革和職能調整相一致。
（四）調整支農方式，創(chuàng)新支農機制。在現(xiàn)有經濟發(fā)展水平和財力情況下，資金供求矛盾突出也將長期存在，國家財政不僅承擔著支持保護“三農”的責任，而且要創(chuàng)造條件和環(huán)境，充分利用市場機制的力量，通過切合實際的支農方式，調動各方面的積極性和各方面的資金投入“三農”。
第一，是落實政策要求，建立財政支農資金穩(wěn)定增長機制。按照法定要求和政策要求，保證財政支持“三農”支出的增長幅度不低于財政總支出的增長幅度，重點放在收入增量的調整上。中央財政要這樣做，地方財政也要這樣做，特別是省、市兩級財政。從制度上形成財政支農資金穩(wěn)定增長的機制。
第二，支持建立糧食生產的長效機制。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產，確保糧食問題長治久安需要解決三個問題，種糧者積極性、科學技術和規(guī)模化經營。調動種糧農民的積極性關鍵是種糧要有收入，目前采取的這些措施短期內有效，但長期看，種糧者的經營效益來自種糧的節(jié)本增效，主要措施就是科學技術和規(guī)?；洜I。這是解決糧食問題的關鍵。因此，圍繞優(yōu)質糧產業(yè)振興工程，對現(xiàn)行支持糧食生產政策作適當調整。一是對糧食直接補貼的規(guī)模宜維持目前水平不變，對原來準備實行直接補貼的另外50億元資金調整用于糧食科技攻關和新技術、新品種推廣；二是對糧食良種補貼要適當增加資金規(guī)模，但要收縮品種和區(qū)域范圍；三是對農業(yè)基本建設投資和農業(yè)綜合開發(fā)資金的結構進行進一步調整，重點支持糧食主產區(qū)的主產縣加強基礎設施建設。四是對上述政策的實施要有規(guī)模經營的導向。
第三，把農民就業(yè)技能培訓和農民自主創(chuàng)業(yè)、加快城市化進程結合起來。減少農民是增加農民收入，解決“三農”問題的根本之策，除了繼續(xù)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境外，一是繼續(xù)加大對農民就業(yè)技能培訓的力度，特別是中央財政和省市財政要增加對糧食主產區(qū)農民就業(yè)技能的培訓力度。財政扶貧資金要提高用于貧困地區(qū)農民就業(yè)技能培訓的比重。二是支持農民自主創(chuàng)業(yè)。在目前農村消費層次還比較低的情況，要把支持農民自主創(chuàng)業(yè)的著眼點放在農村消費市場上，通過把目前支持農業(yè)產業(yè)化等方面的資金適當加以整合，以投資、貼息的方式支持農民就地或進城（鎮(zhèn)）創(chuàng)業(yè)。
第四，以教育和衛(wèi)生為突破口，支持農村社會發(fā)展。在調整基本建設投資和國債使用方向，加強農村公共基礎設施建設的同時，突出支持農村教育和農村衛(wèi)生。一是真正落實“新增教育、文化、衛(wèi)生支出主要用于農村”政策，不僅要通過檢查促落實，而且需要研究采取措施保證落實。二是加大中央財政和省級財政對農村基礎教育、農村公共衛(wèi)生的支持力度，既要考慮“硬件”的建設，更重要的是“軟件”的建設。
第五，穩(wěn)步推進農村稅費改革，分步驟解決突出問題。農村稅費改革面臨3個方面的問題，取消農業(yè)特產稅和農業(yè)稅、稅費改革過程遇到的其他問題、城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。解決這些問題或多或少都要拿錢，因此，要分清輕重緩急，分步驟解決。一是加快取消農業(yè)特產稅和農業(yè)稅。力爭在3年內完成。二是在近兩年著力解決鄉(xiāng)村債務問題和縣鄉(xiāng)財政困難問題。三是著手研究妥善解決基層機構改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制問題。
第六，充分利用貼息、稅收等手段和投資參股方式，支持生產經營者通過市場機制進行融資。對目前用于農業(yè)結構調整、農業(yè)產業(yè)化、農產品加工、農業(yè)科技成果轉化等方面的資金進行適當整合，減少直接補助的比重，逐步改為貼息的方式，支持農產品加工企業(yè)和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)利用市場的力量進行融資擴張。
第七，加強統(tǒng)一立法，規(guī)范財政支農資金的管理。主要是財政支農政策、制度、管理方式要逐步統(tǒng)一，要改變目前各部門各自為陣的做法，通過統(tǒng)一立法，確保用途相同的各種渠道資金能夠集中在解決“三農”問題的目標和重點上。
