建立、完善北京市農(nóng)村社會保障體系是以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，構(gòu)建社會主義和諧社會首善之區(qū)的重要任務(wù)。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是建立、完善北京市農(nóng)村社會保障體系的難點所在。
北京市1995年全面推開以個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以政策扶持為原則的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過十年左右運行陷入?yún)⒈Ｈ藬?shù)少、基金積累不足、領(lǐng)取標準低種種困境，除在城鄉(xiāng)結(jié)合部和部分經(jīng)濟發(fā)達的近郊區(qū)縣有一定發(fā)展以外，遠郊區(qū)縣基本上沒發(fā)展起來，在理論上、實踐上處于探索階段。黨的十六大提出：“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度?！彪m然北京市農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革時機還有待選擇，但改革是大勢所趨。北京市農(nóng)村養(yǎng)老保險制度下步改革首先要解決以前定位不準、不清的問題。北京市農(nóng)村養(yǎng)老保險（1）是商業(yè)保險還是社會保險？（2）是部門政策還是社會政策？（3）是讓位低保還是繼續(xù)改革？（4）是區(qū)級統(tǒng)籌還是市級統(tǒng)籌？（5）是獨成體系還是城鄉(xiāng)接軌？北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)總結(jié)前一輪實踐的經(jīng)驗教訓，在新形勢下有所突破、有所創(chuàng)新。
一、北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)定位于社會保險
北京市現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不具有強制性等社會保險特征，雖然名稱叫“社會養(yǎng)老保險”，但性質(zhì)上屬于是商業(yè)保險還是社會保險不明確，一直存在爭議。
從保險的性質(zhì)分析，可以將保險分為商業(yè)保險和社會保險。社會保險指國家通過立法并運用大數(shù)法則籌集社會保險基金對面臨年老、疾病、失業(yè)、生育、工傷風險等特定風險的勞動者及其家屬提供基本收入保障的一種保障制度。社會保險由政府組織，并由國家財政承擔責任，不是商業(yè)活動。社會保險必須同時具有三個基本特征：一是基本保障性，即社會保險以保障基本生活為原則：二是國家強制性，即社會保險由國家立法機關(guān)通過法律法規(guī)加以規(guī)范，強制實施；三是由國家財政兜底，即政府對社會保險機構(gòu)的經(jīng)營結(jié)果承擔最后責任。社會保險必須同時具備上述三個特征，否則即為商業(yè)保險。
北京市現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的原則是：以保障老年人基本生活為目的，堅持保障水平與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)；堅持農(nóng)民自愿參加和政府組織引導(dǎo)相結(jié)合；資金籌集以個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持；建立個人基金賬戶，自助為主、互濟為輔；適應(yīng)農(nóng)村務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等各類人員的特點，采取標準有別，統(tǒng)一管理。特點是自愿參加，個人存錢個人用，社會化程度低而且在這種保險中，政府職責不清，如勞動保障部門、財政部門在基金積累出現(xiàn)問題時負什么責任沒明確界定。其社會保險性質(zhì)不明顯，更象商業(yè)保險，頂多介乎商業(yè)保險和社會保險之間。
因性質(zhì)不明農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在實施過程中出現(xiàn)過政策風險。1999年，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組保險業(yè)整頓與改革方案的通知》，將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險列入了清理整頓范圍。指出“目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會保險的條件。對民政系統(tǒng)原來開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，要進行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險。”北京市沒有開展清理整頓工作，實行了“強化管理、穩(wěn)步發(fā)展” 政策。
要使北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險健康發(fā)展必須首先明確其性質(zhì)，建議定位于社會保險，體現(xiàn)其基本保障性、強制性，規(guī)范政府責任。
二、北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)定位于社會政策
北京市現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的依據(jù)是市政府辦公廳1995年下發(fā)的《關(guān)于加快建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的通知》（京政辦發(fā)[1995]107號），它是根據(jù)民政部1992年下發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》、國務(wù)院辦公廳1995年下發(fā)的《關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》文件精神制定的。這個制度主要是民政部門制定的，帶有部門政策固有的缺陷。一是社會重視程度不夠，大家會把它看作某個方面的政策，而不是社會政策，二是考慮難免不周，如基金的保值增值風險責任問題、城市化進程人口變遷問題。三是缺乏各種政策、制度的協(xié)調(diào)性。如對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅減免、糧食直補、計劃生育戶補貼，對能不能與養(yǎng)老保險結(jié)合，需大局觀才行。
農(nóng)村社會保障是一項社會工程，是一項社會政策，作為農(nóng)村社會保障的重要組成部分，農(nóng)村養(yǎng)老保險也不例外。因此，北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險下步改革必須將視為社會政策，由市政府主抓，各相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，充分吸取方方面面的意見和建議。
三、北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)定位于繼續(xù)改革
北京具備繼續(xù)探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的可行性。
在研究北京農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題時，有一種意見認為，不用搞農(nóng)村養(yǎng)老保險，農(nóng)村最低生活保障制度也有養(yǎng)老作用；有一種意見認為，農(nóng)村養(yǎng)老應(yīng)以家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老為主。從理論上講，它們是無法替代養(yǎng)老保險這一社會進步的養(yǎng)老方式的。農(nóng)村最低生活保障屬于社會救助針對特定人群，完全由政府出資具有應(yīng)急性質(zhì)；而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險屬于社會保險，面向每個勞動者，個人要交一定費用，是一種高級形式的社會保障。用低保代替養(yǎng)老保險，實際上就是不建立養(yǎng)老保險。土地雖然是農(nóng)民的最后一道保障，但受土地制度、土地數(shù)量及土地收入的限制，不能過高估計其老年保障作用。家庭養(yǎng)老是中國農(nóng)村幾千年的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，它以我國農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的，隨著在市場經(jīng)濟的發(fā)展受到家庭功能弱化、人口流動加快種種挑戰(zhàn)。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也是發(fā)展公共財政不可回避的問題。改革開放以來，北京市初步建立了公共財政框架。在公共財政框架下，解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟問題成為政府要介入的公共領(lǐng)域，為農(nóng)民提供基本公共產(chǎn)品成為政府義不容辭的責任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險屬于混和公共產(chǎn)品。
從實際上講，關(guān)鍵要研究北京是否具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的可行性。北京市有較高經(jīng)濟發(fā)展水平，較高的人均財政收入是政府補貼支出的保障，農(nóng)民較高的收入是社保資金的主要來源，同時較低并且逐漸降低的農(nóng)村人口比例，客觀上不會增加政府對農(nóng)村社會保障的支出壓力。北京人均ＧＤＰ在 2001年就已經(jīng)突破3000美元，而全國平均水平到2003年才突破1000美元數(shù)據(jù)來源：《2003年統(tǒng)計年鑒》、《2004年統(tǒng)計年鑒》。2004 年，北京財政收入達774億元，農(nóng)民人均純收入達到7172元，農(nóng)村人口僅占28．6％。北京市經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)遠遠高于全國平均水平，具備率先建立農(nóng)村社會保障體系的經(jīng)濟基礎(chǔ)，因此在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險上應(yīng)總結(jié)前一輪探索的經(jīng)驗教訓，以創(chuàng)新精神繼續(xù)改革，而不是停滯不前。
四、北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)定位于市級統(tǒng)籌
北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行區(qū)縣級統(tǒng)籌。區(qū)縣成立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室負責管理和承辦農(nóng)村社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，基金實行縣級統(tǒng)籌，由區(qū)縣級平衡核算，交給市民政局，機構(gòu)改革后是市勞動局運營，形成了兩級管理。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務(wù)費按當年收繳養(yǎng)老保險總額的3％提取（2004年7月北京市停收），養(yǎng)老保險基金主要購買國債和存入金融機構(gòu)。
應(yīng)制定全市統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險政策，由市級統(tǒng)籌管理。完善北京市農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，要把目前由各區(qū)縣自行管理的體制改變?yōu)橛墒屑壗y(tǒng)籌管理。提高統(tǒng)籌管理層次有利于提高養(yǎng)老基金的管理效率，符合大數(shù)保險原則，也是國家政策的要求。資金由市統(tǒng)籌管理，可以調(diào)節(jié)資金的余缺，而由市統(tǒng)一運營，可以盡可能避免基金的運營風險。同時要根據(jù)各個區(qū)縣的經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的具體情況，制定切實可行的財政轉(zhuǎn)移支付制度，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金需要，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的順利開展。財政資金支持的重點應(yīng)放在比較落后和貧困地區(qū)。
五、北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)定位于城鄉(xiāng)接軌
北京市城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險已經(jīng)建立多年且不斷完善，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險才剛剛起步，兩者存在顯著區(qū)別。
強制性：前者具強制性，后者是自愿參加。
基金籌集：前者來自個人、企業(yè)，國家財政兜底，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合；后者是個人繳費為主，集體繳費為輔，政府給予政策支持，實行個人賬戶完全積累。
基金運營：前者是市級統(tǒng)籌，納入財政專戶，實行收支兩條線管理；后者是區(qū)縣級統(tǒng)籌，自求平衡，不納入財政專戶。
養(yǎng)老金給付：前者領(lǐng)取標準不低于一定水平，領(lǐng)取額既有個人繳納部分又有社會統(tǒng)籌部分；后者領(lǐng)取標準根據(jù)個人積累的資金總額及一定的預(yù)期領(lǐng)取年限確定。
二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)差別客觀存在，決定了在相當長的時期內(nèi)北京農(nóng)村和城市要分別實行適合自己特點的社會保障制度。隨著城市化進程的加快，農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村人口非農(nóng)化加快，實踐對這兩種制度的協(xié)調(diào)和銜接提出了新的要求，需要在農(nóng)村社會保障制度基礎(chǔ)上增加相互協(xié)調(diào)和相互銜接的新內(nèi)容。從城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展看，農(nóng)村養(yǎng)老保險與城市養(yǎng)老保險應(yīng)逐漸趨同。這要求我們今后在農(nóng)村養(yǎng)老保險設(shè)計上，不能孤立看待，而有利于城鄉(xiāng)保險轉(zhuǎn)移銜接。
