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“先照后證”與監(jiān)管創(chuàng)新 2015年11月3日，國務(wù)院公開發(fā)布《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62號(hào)，簡稱《意見》）。《意見》是繼《注冊(cè)資本登記制度改革方案》、《關(guān)于扶持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》、《關(guān)于加快推進(jìn)“三證合一”登記制度改革的意見》等之后，國務(wù)院出臺(tái)的關(guān)于商事制度改革的又一份重要文件，是構(gòu)成商事制度改革“放、管、服”三位一體總體布局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為構(gòu)建新型市場(chǎng)監(jiān)管體系、進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管明確了原則和任務(wù)。 該《意見》之頒發(fā)，旨在進(jìn)一步“深化商事制度改革，轉(zhuǎn)變市場(chǎng)監(jiān)管理念，明確監(jiān)管職責(zé)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、透明高效的事中事后監(jiān)管機(jī)制，正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序?！薄跋日蘸笞C”的工商登記改革模式的推行，必將引發(fā)新一輪“監(jiān)管創(chuàng)新”行動(dòng)。任何改革都有附加成本，“先照后證”直接挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的“入口監(jiān)管”體系，迅速將原來在國家“父愛主義”監(jiān)管控制下的交易及市場(chǎng)領(lǐng)域全面暴露在私人行動(dòng)中，在放松營業(yè)自由的同時(shí)，可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)的社會(huì)影響，極有必要以“協(xié)同監(jiān)管-社會(huì)共治”的思維，重構(gòu)信用國家。因此，我認(rèn)為，必須全面準(zhǔn)確理解《意見》的內(nèi)涵，正確把握本次“先照后證”與“監(jiān)管創(chuàng)新”的緊密關(guān)系，以確保各部門、各地方的工作執(zhí)行不走樣，監(jiān)管創(chuàng)新有方向。 “先照后證”有其特定范圍 并不是一切經(jīng)營領(lǐng)域都實(shí)行“先照后證”，先照后證有其特定范圍。按照《意見》規(guī)定，經(jīng)營者從事工商登記前置審批事項(xiàng)目錄中事項(xiàng)的，應(yīng)依法報(bào)經(jīng)相關(guān)審批部門審批后，憑許可文件、證件向工商部門申請(qǐng)登記注冊(cè)，工商部門依法核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。經(jīng)營者從事工商登記前置審批事項(xiàng)目錄外事項(xiàng)的，直接向工商部門申請(qǐng)登記注冊(cè)，工商部門依法核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。可見，“先照后證”僅在特定領(lǐng)域展開，并非在所有經(jīng)營領(lǐng)域全面推行。這是因?yàn)椋阂粍t，行政許可可能涉及公共利益，一些特別關(guān)鍵、重要的許可事項(xiàng)，若實(shí)行后置審批，當(dāng)事人在取得營業(yè)執(zhí)照后，不申請(qǐng)行政許可，則對(duì)社會(huì)造成的危害難以消除，因此，一些必要事項(xiàng)的前置審批是有公共意義的；二則，一些法律設(shè)定了登記前置審批程序，在法律未全面修改前，國務(wù)院無法決定取消該類前置審批。事實(shí)上，按照《公司法》第六條第二款規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定設(shè)立公司必須報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在公司登記前依法辦理批準(zhǔn)手續(xù)?！豆痉ā返谑l第二款規(guī)定，公司的經(jīng)營范圍中屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過批準(zhǔn)。因此，若《公司法》未做修改，不可能全部推行“先照后證”。所以，并非所有前置審批項(xiàng)目均修改為“先照后證”——“先照后證”有其特定范圍。 的確，在本次“先照后證”改革涉及的審批項(xiàng)目中，法律法規(guī)對(duì)監(jiān)管部門和職責(zé)已作出明確規(guī)定的有186項(xiàng)，其中部分屬于前置審批事項(xiàng)，部分屬于后置審批事項(xiàng)。各地區(qū)各部門要切實(shí)落實(shí)“先照后證”改革，按照法定條件和法定程序規(guī)范審批行為，實(shí)現(xiàn)審批行為的公開便利，尤其是要盡快公開工商登記前置審批及后置審批事項(xiàng)，優(yōu)化行政審批事項(xiàng)目錄管理。為此，《意見》特別強(qiáng)調(diào)對(duì)行政審批時(shí)限實(shí)行目錄管理，建立正面清單，同時(shí)，區(qū)分前置審批及后置審批事項(xiàng)之不同，分別設(shè)定其公布機(jī)關(guān)，以確保職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)明確。例如，《意見》明確了“先照后證”實(shí)施范圍的公布機(jī)關(guān)：首先，由工商總局負(fù)責(zé)公布工商登記前置審批事項(xiàng)目錄。并且，再次重申了《行政許可法》關(guān)于行政許可的設(shè)定權(quán)限。因此，法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定新增前置審批事項(xiàng)、取消行政審批事項(xiàng)、將前置審批事項(xiàng)改為后置審批事項(xiàng)的，實(shí)施審批的國務(wù)院相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知工商總局對(duì)目錄進(jìn)行更新，并向社會(huì)公布。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定外，一律不得設(shè)定工商登記前置審批事項(xiàng)，也不得通過備案等方式實(shí)施變相前置審批。其次，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)于2015年底前依法制定工商登記后置審批事項(xiàng)目錄，并向社會(huì)公布。 “先照后證”推動(dòng)監(jiān)管創(chuàng)新 “先照后證”有助于降低企業(yè)設(shè)立的交易成本，同時(shí)，倒逼行政許可機(jī)關(guān)提高行政（發(fā)證）效率，因此，其屬商事登記制度改革之重要環(huán)節(jié)。在實(shí)行“先證后照”時(shí)期，工商部門在一定程度上起到了“入口監(jiān)查官”的作用，凡是經(jīng)營范圍中有行政許可項(xiàng)目的，若其未取得行政許可，則工商部門不給其辦理各項(xiàng)工商登記手續(xù)（例如，設(shè)立登記及變更登記），從而，使不符合行政許可條件的投資者事實(shí)上無法取得任何營業(yè)執(zhí)照，也不會(huì)持照詐害社會(huì)。實(shí)行“先照后證”后，“事前監(jiān)管”將為“事中事后監(jiān)管”所取代，行政許可部門如何有效地與工商部門銜接，達(dá)至及時(shí)、無縫監(jiān)管，具有關(guān)鍵意義。在實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳制過程中，因某些應(yīng)實(shí)行資本實(shí)繳制的公司外延邊界不清（例如，何謂金融資產(chǎn)管理公司范圍存疑），結(jié)果導(dǎo)致一些金融類公司在未實(shí)繳注冊(cè)資本、也未取得金融業(yè)務(wù)許可證時(shí)，以“投資公司”之名巨額認(rèn)繳注冊(cè)資本，并實(shí)施投資欺詐或非法集資，引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)問題?！跋日蘸笞C”的改革要吸取注冊(cè)資本認(rèn)繳制改革中“監(jiān)管軟化”的教訓(xùn)，更新監(jiān)管程序，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制——尤其是要以協(xié)同監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。所謂協(xié)同監(jiān)管，具體應(yīng)做好以下幾方面工作： 其一，應(yīng)當(dāng)協(xié)同供給信息。有效的監(jiān)管取決于充分的信息，因此，要實(shí)行“全國一網(wǎng)”，建立集中、高效的聯(lián)動(dòng)信息供給平臺(tái)。目前，因監(jiān)管信息收集尺度不同，事實(shí)上還存在多個(gè)全國及地方信息平臺(tái)信息供給競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，這導(dǎo)致信息收集作業(yè)重復(fù)、信息供給不科學(xué)、效率相互抵消等問題。為此，要妥善處理全國性信息平臺(tái)之間以及全國性信息平臺(tái)與地方信息平臺(tái)之間的關(guān)系，做好信息供給標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、信息平臺(tái)的合并及裁剪工作，要依托工商總局已建立的全國企業(yè)信息信用監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)行全國一網(wǎng)、發(fā)布聯(lián)網(wǎng)信息，進(jìn)行聯(lián)動(dòng)信息供給。尤其要避免眾多子信息平臺(tái)“各自為政”、“名聯(lián)實(shí)不聯(lián)”等信息供給繁多而紊亂的局面。目前，因工商總局企業(yè)信息信用監(jiān)管平臺(tái)尚處初創(chuàng)運(yùn)營階段，存在以下缺陷亟待完善：第一，該信息平臺(tái)收集信息應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元化，不僅要收集公司的不良信息，還要收集其良好記錄，使其不僅僅是一種對(duì)壞公司的懲罰工具，還可成為發(fā)現(xiàn)好公司的工具。在不良信息之獲取方面，尤其要強(qiáng)制公布有關(guān)公司不誠信經(jīng)營方面的信息，諸如財(cái)務(wù)情況、擔(dān)保負(fù)債、貸款違約率、敗訴判決等等。信息能否實(shí)現(xiàn)多元取決于聯(lián)動(dòng)監(jiān)管能否真正實(shí)現(xiàn)，目前的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管大多是形式上的，尚未有效實(shí)現(xiàn)在一個(gè)信息平臺(tái)上凝聚信息。第二，該信息平臺(tái)之查詢方式應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元化，目前主要依托企業(yè)注冊(cè)號(hào)及企業(yè)名稱進(jìn)行查詢，無法根據(jù)字號(hào)、行業(yè)、住所、營業(yè)場(chǎng)所等查詢者任意組合之信息進(jìn)行查詢，平臺(tái)設(shè)計(jì)的查詢方式過于簡單，不能滿足社會(huì)各界進(jìn)行信用篩查之需。對(duì)此，可學(xué)習(xí)EUBusinessRegister的做法，社會(huì)公眾不僅可通過名稱、注冊(cè)號(hào)等查詢企業(yè)信用，還可通過住所、國別、行業(yè)等查詢企業(yè)信用記錄。第三，該信息平臺(tái)之信息查詢程序應(yīng)進(jìn)一步簡化。諸如，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)技術(shù)，取消查詢驗(yàn)證碼，目前許多企業(yè)信用查詢區(qū)域，包括北京、深圳等都需輸入驗(yàn)證碼，查詢起來極為不便。第四，該信息平臺(tái)不僅應(yīng)提供個(gè)體查詢功能，還應(yīng)兼有社會(huì)統(tǒng)計(jì)功能。在今天的大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)不屬于某一個(gè)機(jī)構(gòu)或者單位的財(cái)富，而是全民財(cái)富。因此，要開放數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)功能，以有助于各界充分利用企業(yè)社會(huì)信用信息。對(duì)此，建議可以參考國家統(tǒng)計(jì)局公開網(wǎng)站的設(shè)計(jì)及經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善該信息平臺(tái)的自動(dòng)統(tǒng)計(jì)功能。 其二，應(yīng)當(dāng)協(xié)同進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法。由于市場(chǎng)行為的復(fù)雜性、部門職責(zé)的交叉性以及立法調(diào)整的滯后，對(duì)同一種/類市場(chǎng)行為，往往同時(shí)存在若干“相鄰”的監(jiān)管機(jī)關(guān)，若法律設(shè)定的職責(zé)不清，很容易發(fā)生“監(jiān)管沖突”或“監(jiān)管漏洞”，或者，對(duì)一些存在較大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的行為，在協(xié)同監(jiān)管的情況下，規(guī)制機(jī)關(guān)可能選擇趨利避害、“選擇性監(jiān)管”，這就導(dǎo)致監(jiān)管模糊、監(jiān)管推諉及效果不佳。有效的協(xié)同監(jiān)管，意味著在信息共享的基礎(chǔ)上，逐漸實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法尺度統(tǒng)一、行為聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致。要克服因?yàn)椴块T機(jī)構(gòu)設(shè)置不同、法定權(quán)限差異、利益格局不同等而導(dǎo)致的部門主義執(zhí)法問題。為此，《意見》要求，在2016年底前，地方政府要初步實(shí)現(xiàn)工商部門、審批部門、行業(yè)主管部門及其他部門之間的信息實(shí)時(shí)傳遞和無障礙交換。區(qū)分涉密信息和非涉密信息，依法實(shí)施對(duì)企業(yè)信息在采集、共享、使用等環(huán)節(jié)的分類管理，依法予以公示，并將有關(guān)信息記于相對(duì)應(yīng)企業(yè)名下。通過構(gòu)建雙向告知機(jī)制、數(shù)據(jù)比對(duì)機(jī)制，把握監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將證照銜接、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)、執(zhí)法協(xié)作等方面的制度措施有機(jī)貫通，支撐事中事后監(jiān)管。各部門要建立健全與同級(jí)人民法院、人民檢察院等司法機(jī)關(guān)之間的信息共享和協(xié)調(diào)合作機(jī)制，有效形成工作合力。監(jiān)管部門要按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則切實(shí)履行市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)“先照后證”改革后的事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。尤其是，在信息平臺(tái)日漸統(tǒng)一的情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要充分運(yùn)用企業(yè)信息信用監(jiān)管平臺(tái)，最大程度地發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管的能動(dòng)性，避免工商部門或?qū)徟块T各自為政、單兵作戰(zhàn)。目前，有困難的是，一些立法并未完全貫徹“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，相反，卻存在“審批與監(jiān)管交叉”、“主管與監(jiān)管重復(fù)”、“數(shù)只貓抓一只老鼠”的現(xiàn)象。比較典型的是,在《無照經(jīng)營查處取締辦法》中對(duì)工商部門與審批部門職責(zé)的規(guī)定，即存在主管與監(jiān)管交叉的現(xiàn)象，并非僅是“誰主管、誰監(jiān)管”。例如，對(duì)超出核準(zhǔn)登記范圍，擅自從事金融業(yè)務(wù)的，工商部門并非主管部門，按照該規(guī)定卻擁有監(jiān)管權(quán)限。這似乎又與《金融違法行為處罰辦法》（國務(wù)院令第260號(hào)）規(guī)定的“金融機(jī)構(gòu)等”實(shí)施金融違法行為的行政處罰由人民銀行決定相沖突。因此，有效率的協(xié)同監(jiān)管還意味著應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有法律、法規(guī)進(jìn)行修改，消除監(jiān)管空白地帶，緩和規(guī)則沖突，達(dá)到監(jiān)管優(yōu)化的效果。 其三，應(yīng)當(dāng)協(xié)同實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。協(xié)同監(jiān)管不僅僅局限于國家機(jī)關(guān)之間的分工合作，還意味著全社會(huì)共同參與實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。而且，社會(huì)共治不等于不治，也不等于“軟弱治理”，要充分發(fā)揮社會(huì)共治的“剛性作用”，讓失信企業(yè)沉沒在人民群眾監(jiān)管的汪洋大海之中。社會(huì)共治首先要求“引導(dǎo)市場(chǎng)主體自治”，促使其理解信用的意義，支持市場(chǎng)主體通過互聯(lián)網(wǎng)為交易當(dāng)事人提供公平、公正的信用評(píng)價(jià)服務(wù)，客觀公正地記錄、公開交易和消費(fèi)評(píng)價(jià)信息。社會(huì)共治還要求“推進(jìn)行業(yè)自律”,充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展的重要作用。商事交易是建立在慣例基礎(chǔ)上的交易結(jié)構(gòu)，應(yīng)尊重行業(yè)規(guī)范的約束力、影響力，將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見建議作為制定法規(guī)、重大政策及評(píng)估執(zhí)行效果的重要參考。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在權(quán)益保護(hù)、資質(zhì)認(rèn)定、糾紛處理、失信懲戒等方面的作用，支持其開展行業(yè)信用評(píng)價(jià)工作，推進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法和行業(yè)自律的良性互動(dòng)。社會(huì)共治還要求“鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督”，積極推動(dòng)第三方評(píng)估等民間信用評(píng)價(jià)體系的發(fā)展，充分發(fā)揮各類信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)等的監(jiān)督作用。支持仲裁機(jī)構(gòu)、調(diào)解組織等通過裁決、調(diào)解等方式解決市場(chǎng)主體之間的爭(zhēng)議。支持探索開展社會(huì)化的信用信息公示服務(wù)，形成消費(fèi)者“用腳投票”的倒逼機(jī)制，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)群眾積極舉報(bào)違法經(jīng)營行為，充分利用新媒體等手段及時(shí)收集社會(huì)反映的問題。 其四，應(yīng)當(dāng)協(xié)同實(shí)現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)。工商部門、審批部門等應(yīng)在執(zhí)法過程中，協(xié)同推進(jìn)、落實(shí)違法主體的責(zé)任承擔(dān)。對(duì)違法市場(chǎng)主體加大行政處罰和信用約束力度，依法實(shí)施吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷注銷撤銷許可證、列入經(jīng)營異常名錄和黑名單等懲戒措施。《意見》要求，在2016年底前，要建立健全跨部門聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制和失信懲戒機(jī)制，在經(jīng)營、投融資、取得政府供應(yīng)土地、進(jìn)出口、出入境、注冊(cè)新公司、招投標(biāo)、政府采購、獲得榮譽(yù)、安全許可、生產(chǎn)經(jīng)營許可、從業(yè)任職資格、資質(zhì)審核等工作中，將信用信息作為重要考量因素，對(duì)被列入經(jīng)營異常名錄、嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單、重大稅收違法案件當(dāng)事人名單、失信被執(zhí)行人名單、行賄犯罪檔案等失信主體依法予以限制或禁入，形成“一處違法，處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。在“先照后證”的情況下，雖然發(fā)證行為屬依申請(qǐng)的行政行為，但基于信息平臺(tái)的聯(lián)通及工商部門的通告，發(fā)證機(jī)關(guān)要適時(shí)進(jìn)行“更加能動(dòng)的監(jiān)管”，避免純粹依申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)管行動(dòng)所導(dǎo)致的“坐等監(jiān)管”、“不告不理”等惰怠現(xiàn)象。 以協(xié)同信息監(jiān)管重塑“信用國家” 在傳統(tǒng)的部門主義分工、辦公非電子化時(shí)期，企業(yè)監(jiān)管往往依托現(xiàn)場(chǎng)檢查進(jìn)行，而且，各自為政、難以協(xié)同行動(dòng)?！叭C合一”、“先照后證”等促使企業(yè)商業(yè)模式及監(jiān)管模式都發(fā)生了巨大變化。 例如，因監(jiān)管模式的改變，企業(yè)商業(yè)模式發(fā)生了根本變化。由于政府的規(guī)制方式發(fā)生改變——不斷減少審批事項(xiàng)，從前端管制轉(zhuǎn)向中端及后端管制，企業(yè)信用的提升不再主要依托政府權(quán)力的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)，不再依托政府進(jìn)行商業(yè)判斷，而是依托自己掌握的信息，自主進(jìn)行商業(yè)判斷。由此，企業(yè)商業(yè)模式發(fā)生了巨大變化。未來政府規(guī)制的主要方式也將發(fā)生變革，轉(zhuǎn)向信息服務(wù)——通過建立高效的信息平臺(tái)，收集、提供全面、準(zhǔn)確的各類信息。同時(shí)，這也意味著信息監(jiān)管是塑造“信用國家”的核心環(huán)節(jié)。在現(xiàn)階段，尤其要打破各部門之間的“信息孤島”現(xiàn)象，建立高效的聯(lián)通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以協(xié)同信息監(jiān)管重塑信用國家。為此，如同《意見》所言，要探索推進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管和綜合執(zhí)法模式，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，配置執(zhí)法力量。大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類。加強(qiáng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)管合力。2015年底前，已經(jīng)建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地方，要充分發(fā)揮執(zhí)法力量整合優(yōu)勢(shì)，通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和“信用國家”網(wǎng)站公示市場(chǎng)主體登記注冊(cè)、行政許可、行政處罰等信息，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合懲戒。 總之，通過“先照后證”倒逼監(jiān)管創(chuàng)新，進(jìn)而，以“協(xié)同監(jiān)管”的形式，促進(jìn)各部門信息共享、信息聯(lián)通及執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，改革目前信息平臺(tái)多元化、不統(tǒng)一、無效率的現(xiàn)狀，完善信息供給方式、協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法力量及責(zé)任承擔(dān)，最終會(huì)建立一個(gè)更具信用力量的現(xiàn)代中國。（作者系北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師） |