中國政府網(wǎng)
微博、微信
|
加強事中事后監(jiān)管推動市場監(jiān)管體系的改革與創(chuàng)新 為深化商事制度改革，強化“先照后證”改革，國務院近期頒布了《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（以下簡稱《意見》），這份文件結合當前簡政放權、政府信息公開、信息治理、市場監(jiān)管改革實踐，立足中國市場監(jiān)管現(xiàn)狀，借鑒國外政府監(jiān)管經(jīng)驗，提出了強化事中事后監(jiān)管的原則，厘清了市場監(jiān)管職責，引入了以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度，并探索監(jiān)管方式創(chuàng)新，引入市場監(jiān)管共治。這份文件是構建新型市場監(jiān)管體系的頂層設計，為推動市場監(jiān)管現(xiàn)代化奠定了堅實基礎。 通過“先證后照”推動行政審批改革 清理工商登記前置審批項目，由先證后照改為先照后證，是黨中央、國務院部署的一項重大改革。2014年以來，國務院分三批審議決定將一些工商登記前置審批事項調(diào)整或明確為后置審批，并印發(fā)《國務院關于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)〔2014〕27號、國發(fā)〔2014〕50號、國發(fā)〔2015〕11號）予以公布?！跋日蘸笞C”改革以工商登記改革為切入點，通過工商系統(tǒng)的自我革命、主動放權，打破了市場主體準入的玻璃門，還權于企業(yè)，還權于市場，帶動相關部門審批制的改革，為“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”提供制度平臺。 為了真正落實“先照后證”改革，應當落實行政審批事項目錄管理，由工商總局負責公布工商登記前置審批事項目錄，并向社會公布，真正做到目錄之外無審批，從而真正為企業(yè)減負，激發(fā)市場主體活力。除法律、行政法規(guī)和國務院決定外，一律不得以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認定、認證、審定等形式實施變相前置審批。 厘清市場監(jiān)管職責 《中華人民共和國行政許可法》第六十一條第一款規(guī)定，“行政機關應當建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監(jiān)督責任?！痹摲ǖ诹l規(guī)定，“行政機關可以對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產(chǎn)經(jīng)營場所依法進行實地檢查。檢查時，行政機關可以依法查閱或者要求被許可人報送有關材料；被許可人應當如實提供有關情況和材料。”據(jù)此，行政審批部門有權進行監(jiān)管，審批行為并非靜態(tài)的、一勞永逸的行為，而是一個連綿不絕的監(jiān)管過程，通過動態(tài)監(jiān)管維護市場秩序，捍衛(wèi)公眾權益，這也是“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則的生動體現(xiàn)。 在市場監(jiān)管過程中，應秉承職責法定的原則，這也是依法行政基本原理的要求。應做到“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”，按照法律法規(guī)和國務院決定，厘清工商部門、審批部門和行業(yè)主管部門的市場監(jiān)管職責。對于法律法規(guī)中明確監(jiān)管職責和監(jiān)管部門的，由法定監(jiān)管部門依法履責；沒有明確的，則由工商部門、審批部門、行業(yè)主管部門按分工履責。這有助于推動市場監(jiān)管法治化、制度化、程序化和規(guī)范化，推動事中事后監(jiān)管責任的落實。 建構以信息信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度 應當加快推進全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺和企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)建設，推進政府部門、行業(yè)協(xié)會、社會組織信用信息共享共用，強化信用體系的約束作用，構建以信息歸集共享為基礎，信息公示為手段，信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度。 《企業(yè)信息公示暫行條例》將“企業(yè)信息”界定為“在工商行政管理部門登記的企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中形成的信息，以及政府部門在履行職責過程中產(chǎn)生的能夠反映企業(yè)狀況的信息?！痹摋l例的出臺，促使建立了企業(yè)信息公示制度、企業(yè)經(jīng)營異常名錄制度、嚴重違法企業(yè)名單制度等。企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的建立，通過公示市場主體的注冊登記、許可審批、年度報告、行政處罰、抽查結果、經(jīng)營異常狀態(tài)等信息，來促進企業(yè)自律，促進社會監(jiān)督，促進事中事后監(jiān)管，為簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務提供支撐。應進一步優(yōu)化和強化國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的功能，將其構成市場監(jiān)管的信息庫、問題源與晴雨表，進而成為重要的事后事后監(jiān)管平臺。 《意見》要求建立信息互聯(lián)共享機制，要求在2016年底之前，初步實現(xiàn)工商部門、審批部門、行業(yè)主管部門及其他部門之間的信息實時傳遞和無障礙交換，進而構建雙向告知機制、數(shù)據(jù)比對機制，把握監(jiān)管風險點，將證照銜接、監(jiān)管聯(lián)動、執(zhí)法協(xié)作等方面的制度措施有機貫通，支撐事中事后監(jiān)管。須知，監(jiān)管信息資源的跨部門共享是部門間有效協(xié)調(diào)的前提，形成彼此間以知識為基礎的信任，這有助于打破政府監(jiān)管信息資源的“孤島”，使得部門間能以共享必要信息為前提，在監(jiān)管政策形成和監(jiān)管執(zhí)法層面有更好的協(xié)調(diào)。為此或應秉承職能共享、規(guī)范有效、及時完整、合法使用、保障安全的原則，組、織建設國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、信用信息共享交換平臺和“信用中國”，促進組織間的合作，形成相互依存的治理網(wǎng)絡，來共同應對市場監(jiān)管難題。 推動事中事后監(jiān)管方式創(chuàng)新 在利益階層高度分化、社會結構日益復雜的現(xiàn)代社會，不能寄希望于通過“命令-控制型”的剛性監(jiān)管方式，不能寄希望于某種單一的監(jiān)管方式，來解決某一具體監(jiān)管領域的所有問題。中國市場主體的經(jīng)濟組織形態(tài)各異，不同違法行為的成因不同，表現(xiàn)形式不同，這決定了現(xiàn)代的市場監(jiān)管應使用“組合拳”，而非“單打一”，需要綜合運用事前監(jiān)管工具和事中事后監(jiān)管工具，綜合運用命令-控制型監(jiān)管工具和激勵性監(jiān)管工具，來實現(xiàn)市場監(jiān)管的目標。 行政審批是典型的事前監(jiān)管手段，在簡政放權、行政審批制度改革的大背景下，有必要將關口后移，加強事后監(jiān)督管理，以有效集中監(jiān)管資源，去查處市場活動中的違法行為。通過推動事中事后監(jiān)管方式創(chuàng)新，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空，規(guī)范市場活動中的“灰色地帶”。 應努力實現(xiàn)監(jiān)管創(chuàng)新，加強市場風險監(jiān)管。利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡市場定向監(jiān)測、違法失信、投訴舉報、行政執(zhí)法、市場監(jiān)管信息，對不同類型的市場主體、市場活動的風險加以評估，來發(fā)現(xiàn)和應對區(qū)域性、行業(yè)性及系統(tǒng)性的風險。使得“好鋼用在刀刃上”，能將有限的市場監(jiān)管資源，優(yōu)先配置到對高風險的市場主體、市場活動的監(jiān)管。 在我國《論語?堯曰第二十》中孔子即云“不教而殺謂之虐”。在事中監(jiān)管過程中，應完善提醒、約談、告誡等監(jiān)管手段，通過建構相應的執(zhí)法警示制度，對有潛在違法可能的相對人給予預警提示，對有輕微違法行為的相對人予以告誡規(guī)勸，通過合作式監(jiān)管，減少監(jiān)管成本，提高監(jiān)管實效，及時化解市場風險。 在市場監(jiān)管中，應著力建立隨機抽取被檢查對象、隨機選派檢查人員的“雙隨機”機制，以限制和規(guī)范監(jiān)管部門的行政裁量權，規(guī)范行政檢查活動。市場監(jiān)管部門應公布抽查事項目錄，逐項明確抽查依據(jù)、主體、內(nèi)容等，重點抽查風險較高、投訴舉報多、列入經(jīng)營異常名錄或有嚴重違法記錄的市場主體。并及時向社會公布抽查及處理結果，與社會信用體系相銜接。使廣大市場主體不為“隨意執(zhí)法”所擾，不越雷池合法經(jīng)營。 市場經(jīng)濟本質(zhì)是信用經(jīng)濟，應通過信用約束和行政處罰的聯(lián)動，更好地實現(xiàn)市場監(jiān)管效果?！兑庖姟芬髮`法市場主體加大行政處罰和信用約束力度，依法實施吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷撤銷許可證、列入經(jīng)營異常名錄和黑名單等懲戒措施。這旨在通過信用記錄和信用信息的公開，約束市場各經(jīng)濟主體的行為。通過信用約束手段，形成“一處違法、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。 建構市場監(jiān)管社會共治格局 在社會轉型、市場轉型、監(jiān)管轉型的過程中，有必要實現(xiàn)從監(jiān)管到治理的轉型，強化中國市場監(jiān)管體系與監(jiān)管能力，引導市場主體自治，推進行業(yè)自律，鼓勵社會監(jiān)督，建構市場監(jiān)管的社會共治格局，促使中國市場監(jiān)管制度的現(xiàn)代化。 因此，《意見》指出，要采取守信激勵和失信懲戒措施，促使市場主體強化主體責任，在安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理、營銷宣傳、售后服務、信息公示等方面履行法定義務，主動接受社會監(jiān)督。市場主體還可以通過創(chuàng)新企業(yè)戰(zhàn)略，改革內(nèi)部質(zhì)量管理，設定高于法定要求的自律性規(guī)范，來更好地開展市場活動。 中共中央辦公廳、國務院辦公廳于近期印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》，強調(diào)堅持社會化、市場化改革方向，堅持法制化、非營利原則，厘清行政機關與行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界，促進行業(yè)協(xié)會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織。《意見》也要求充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會對促進行業(yè)規(guī)范發(fā)展的重要作用，發(fā)揮和借重行業(yè)協(xié)會商會在權益保護、資質(zhì)認定、糾紛處理、失信懲戒等方面的作用，推進監(jiān)管執(zhí)法與行業(yè)自律的互動。 在構建市場監(jiān)管社會共治格局的過程中，要鼓勵社會監(jiān)督，發(fā)揮市場專業(yè)化服務組織的監(jiān)督作用。發(fā)揮消費者協(xié)會等社會組織的作用，發(fā)揮會計師事務所、律師事務所、公證機構、檢驗檢測認證機構等專業(yè)服務機構的監(jiān)督作用，積極培育和發(fā)展社會信用評價機構，健全公眾參與和輿論監(jiān)督機制。通過社會共治，通過市場監(jiān)管部門與市場主體、行業(yè)協(xié)會商會、第三方機構、公眾、傳媒的合作治理，通過社會共治，實現(xiàn)市場監(jiān)管中的“巧監(jiān)管”、“巧治理”，實現(xiàn)監(jiān)管任務，維護公平競爭的市場秩序。（作者系南開大學法學院教授，博士生導師，中國行政法學研究會政府規(guī)制專業(yè)委員會副會長） |