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為全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于商事制度改革的決策部署，國(guó)務(wù)院近日印發(fā)了《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”）?！兑庖姟反_立了職責(zé)法定、信用約束、協(xié)同監(jiān)管、社會(huì)共治四項(xiàng)基本原則，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了嚴(yán)格行政審批事項(xiàng)管理、厘清市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)、完善協(xié)同監(jiān)管體制、構(gòu)建社會(huì)共治格局、加強(qiáng)組織實(shí)施等具體意見，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期各級(jí)政府組織市場(chǎng)秩序監(jiān)管工作指導(dǎo)性、操作性很強(qiáng)的一個(gè)文件。 值得關(guān)注的是，《意見》首次將信用約束機(jī)制列為企業(yè)事中事后監(jiān)管的四項(xiàng)基本原則之一，并圍繞該原則明確了加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)和企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)信息采用、共享和使用的分類管理的監(jiān)管思路；構(gòu)建了以信息歸集共享為基礎(chǔ)，以信息公示為手段，以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度；提出了“讓失信者寸步難行、讓守信者一路暢通”的嚴(yán)管目標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)信用約束是規(guī)范市場(chǎng)秩序的治本之策，是監(jiān)管信息化的重要體現(xiàn)，也是創(chuàng)新監(jiān)管方式方法、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要形式和手段，更是對(duì)此前頒布的《企業(yè)信息公示暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）的高度回應(yīng)。 以信息歸集共享為基礎(chǔ)，完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制 《意見》指出，工商部門應(yīng)通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，督促市場(chǎng)主體履行公示信息義務(wù)；地方政府應(yīng)歸集履職過(guò)程中產(chǎn)生的行政許可、行政處罰以及其他依法應(yīng)當(dāng)公示的企業(yè)信息；各部門之間應(yīng)建立信息互聯(lián)共享機(jī)制，依法實(shí)施對(duì)企業(yè)信息在采集、共享、使用等環(huán)節(jié)的分類管理，并通過(guò)構(gòu)建雙向告知機(jī)制、數(shù)據(jù)對(duì)比機(jī)制等方式把握風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將證照銜接、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)、執(zhí)法協(xié)作等方面的措施有效貫通，有效形成工作合力，為事中事后監(jiān)管制度提供有效支撐。 此前《條例》頒布后，監(jiān)管部門通過(guò)建立企業(yè)信息公示制度、企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄制度、嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度等監(jiān)管手段，加強(qiáng)了對(duì)企業(yè)的信用管理，取得了一定的工作成效。但也應(yīng)看到，各部門在信息采集上分工欠明、在信息互聯(lián)共享上進(jìn)展緩慢，企業(yè)信用信息體系建設(shè)存在碎片化現(xiàn)象，影響了改革的整體效果，而此次《意見》的出臺(tái)，再次重申了各部門之間的職責(zé)和分工，強(qiáng)調(diào)了協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的建立，為進(jìn)一步強(qiáng)化信用約束體制奠定了基礎(chǔ)。 本次《意見》對(duì)于信用約束機(jī)制的強(qiáng)化作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面： 一是明確了工商行政管理部門與政府部門在信用歸集方面的職能分工。根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，工商行政管理部門應(yīng)通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)就注冊(cè)登記、備案信息；動(dòng)產(chǎn)抵押登記信息、股權(quán)出質(zhì)登記信息、行政處罰信息等信息進(jìn)行歸集、公示；而其他政府部門應(yīng)當(dāng)就行政許可準(zhǔn)予、變更、延續(xù)信息；行政處罰信息等內(nèi)容進(jìn)行歸集、公示。本次《意見》的頒布對(duì)上述職能劃分進(jìn)行了重申，指出工商行政管理部門履行對(duì)企業(yè)主體信息的歸集職能；而其他政府部門履行對(duì)企業(yè)行政許可、行政處罰信息的歸集職能，進(jìn)一步明確了兩者之間的職能分工，有效緩解了因職能分工不明而導(dǎo)致的歸集不足或歸集重復(fù)現(xiàn)象的出現(xiàn)，擴(kuò)大了信用信息公示的范圍和效應(yīng)。 二是強(qiáng)調(diào)了各部門之間的互聯(lián)共享機(jī)制?！兑庖姟犯淖兞艘酝O(jiān)管部門各自歸集、分別公示的傳統(tǒng)工作模式，要求各部門對(duì)企業(yè)注冊(cè)登記備案信息、企業(yè)年報(bào)和自主公示信息、行政許可信息、行政處罰信息，以及其他應(yīng)當(dāng)依法公示的信息進(jìn)行全國(guó)集中、關(guān)聯(lián)整合和統(tǒng)一公示，一方面減少了企業(yè)因配合政府部門信息歸集、公示工作而耗費(fèi)的時(shí)間、人力、財(cái)力成本，促進(jìn)了商業(yè)化時(shí)代背景下企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的提高；另一方面通過(guò)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等信息化工作方式促進(jìn)了政府監(jiān)管方式的優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)了誠(chéng)信體系從碎片化到完整統(tǒng)一的過(guò)渡，提高了事中事后監(jiān)管的效率和張力。 以信息公示為手段，完善社會(huì)共治制度 《意見》指出，應(yīng)大力建設(shè)企業(yè)信用信息公示“全國(guó)一張網(wǎng)”。工商行政管理部門及其他政府工作部門應(yīng)將所歸集采納的企業(yè)主體信息、企業(yè)行政許可信息、企業(yè)行政處罰信息等內(nèi)容全面歸于企業(yè)名下，并盡快通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、“信用中國(guó)”網(wǎng)站就上述內(nèi)容向社會(huì)公開。 在傳統(tǒng)的事前監(jiān)管模式中，政府的職能和責(zé)任被過(guò)份強(qiáng)調(diào)，而市場(chǎng)主體、行業(yè)組織和社會(huì)組織的作用發(fā)揮顯著不足。然而，政府的履職能力和信息獲取能力均是有限的，在高速發(fā)展的商業(yè)社會(huì)，其難以對(duì)紛繁復(fù)雜的企業(yè)信息進(jìn)行全面、細(xì)致的甄別和審查，更難以在問(wèn)題出現(xiàn)的早期發(fā)現(xiàn)或解決問(wèn)題，實(shí)踐中政府監(jiān)管不足或選擇性監(jiān)管的現(xiàn)象也屢有發(fā)生。此外，現(xiàn)代商業(yè)體制下，政府角色逐漸由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)者向商業(yè)發(fā)展的服務(wù)者轉(zhuǎn)變，其應(yīng)當(dāng)在合理范圍內(nèi)保持謙抑性，將“好企業(yè)”的判斷權(quán)歸于市場(chǎng)，真正做到簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合。 此次《意見》的出臺(tái)，著力強(qiáng)調(diào)了企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、“信用中國(guó)”網(wǎng)站等信息公示平臺(tái)的建設(shè)，對(duì)企業(yè)從設(shè)立到運(yùn)營(yíng)到退出市場(chǎng)的全過(guò)程信息進(jìn)行了全面公示，為促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善社會(huì)共治制度提供了有力支撐。 首先，企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的建設(shè)有效實(shí)現(xiàn)了企業(yè)信用信息在社會(huì)范圍內(nèi)的透明、公開、共享，其將政府部門履職和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生的各類信用信息充分公開，有利于充分調(diào)動(dòng)包括市場(chǎng)主體、行業(yè)組織、社會(huì)組織在內(nèi)的各方力量，以信用評(píng)價(jià)為中心，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行全面的監(jiān)督，進(jìn)而全面完善了社會(huì)共治制度的構(gòu)建與完善； 其次，企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的獎(jiǎng)懲信息均暴露于社會(huì)的監(jiān)督之下，在一定程度上為企業(yè)提高生產(chǎn)、優(yōu)化管理、規(guī)范經(jīng)營(yíng)提供了動(dòng)力，有利于加強(qiáng)企業(yè)對(duì)自身信用的社會(huì)評(píng)價(jià)的重視，促進(jìn)企業(yè)自律； 最后，企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的建設(shè)將政府從市場(chǎng)自身能夠解決的領(lǐng)域中撤出，轉(zhuǎn)而依靠社會(huì)承擔(dān)對(duì)市場(chǎng)中的不誠(chéng)信等行為的主要發(fā)現(xiàn)、監(jiān)管責(zé)任，促進(jìn)政府由監(jiān)管性政府和領(lǐng)導(dǎo)性政府向回應(yīng)性政府和服務(wù)性政府的職能轉(zhuǎn)變，有效地減輕了政府事前監(jiān)管的壓力和成本，而提高了事中、事后監(jiān)管的效率和執(zhí)行力。 以信用監(jiān)管為中心，建立聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制 《意見》指出，對(duì)于違法市場(chǎng)主體要加大行政處罰和信用約束的力度，可以處以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷注銷撤銷許可證、列入經(jīng)營(yíng)異常名錄和黑名單等懲罰措施，同時(shí)建立跨部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制與懲戒機(jī)制，在招投標(biāo)、政府采購(gòu)等各個(gè)需要政府許可或批準(zhǔn)的領(lǐng)域的審核中將信用信息作為重要考量，對(duì)在經(jīng)營(yíng)中存在失信行為的主體予以限制，使得失信行為的懲戒實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制力。 這種依托信息網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動(dòng)式信用懲戒機(jī)制能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)監(jiān)管模式的不足。傳統(tǒng)的監(jiān)管雖然也強(qiáng)調(diào)對(duì)于失信行為的懲戒，但懲戒力度有限，且更多表現(xiàn)為個(gè)案性的懲戒，企業(yè)剛懲戒完、整改完，又將原有的違法行為改頭換臉后故技重施，而其他市場(chǎng)主體對(duì)此并不知情而蒙受損失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，破壞了市場(chǎng)秩序。在《意見》執(zhí)行后，這一現(xiàn)象將出現(xiàn)明顯的改觀，企業(yè)受到的懲戒將通過(guò)政府部門間的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)而被所有與企業(yè)打交道的政府部門所知，并將在企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中受到限制，懲戒將對(duì)企業(yè)造成持續(xù)性影響，“老賴”企業(yè)的違法成本大大提高，形成“一處違法，處處受限”的機(jī)制，逼迫違法企業(yè)積極整改不再重犯。 此外，在舊有的懲戒機(jī)制中，罰款和暫停、吊銷執(zhí)照是最常使用的行政處罰手段，但罰款的懲罰力度不具有持續(xù)性，而且其度量難以掌握，容易失之過(guò)松或者過(guò)松，而暫停吊銷執(zhí)照又直接停止企業(yè)的營(yíng)業(yè)，又過(guò)于嚴(yán)厲，雖然以前也有黑名單等信用約束機(jī)制，但由于信息傳播的有限，對(duì)于違法主體懲戒又過(guò)松，無(wú)法形成一個(gè)寬嚴(yán)有序的懲罰體系，新機(jī)制的建立后大大加強(qiáng)了信用約束的力度，使得存在不影響經(jīng)營(yíng)的罰款，限制經(jīng)營(yíng)的信用約束，終止/中止經(jīng)營(yíng)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照類資格罰能形成一套相互銜接，違法與懲罰的相適應(yīng)應(yīng)，符合比例原則的懲戒體系。 綜上所述，《意見》的發(fā)布明確了信用約束這項(xiàng)基本原則，并圍繞該原則建立了企業(yè)信用信息公示制度，完善了社會(huì)共治機(jī)制，促進(jìn)了政府監(jiān)管模式由事前審批向事中、事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變以及省會(huì)誠(chéng)信體系的全面建設(shè)。（中國(guó)政法大學(xué) 趙旭東） |