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落實環(huán)境保護(hù)基本國策，對領(lǐng)導(dǎo)干部既要“問責(zé)”也要“激勵”
    用好政績考核的“指揮棒”

徐駿 繪（新華社發(fā)）

環(huán)境保護(hù)是“基本國策”，但過去的幾十年，其地位難與之相匹配。同樣作為基本國策，計劃生育卻始終獲得了高度重視。究其原因，一票否決、一把手負(fù)責(zé)的考核制度作用不可低估。

政績考核制度在這幾年有了較大改變。尤其今年8月《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》公布，讓干部們對生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線心生敬畏。11月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳公布《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計試點方案》，標(biāo)志著綠色考核邁出重要一步。

“十三五”即將開啟，百姓對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升充滿期待，在綠色發(fā)展指揮棒引領(lǐng)下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)將翻開新的篇章。

基層環(huán)保局長“吐苦水”

各級黨委和政府權(quán)力運用當(dāng)否，直接關(guān)系地方環(huán)境保護(hù)成敗

環(huán)保領(lǐng)域一本權(quán)威雜志今春發(fā)表了一封基層環(huán)保局長的來信，引起輿論關(guān)注。以“我有苦衷，但我應(yīng)該懺悔”為開頭的這封信，詳述了這位局長的尷尬。

“從外縣調(diào)來了一位主要領(lǐng)導(dǎo)，上班第一天就私下找我談話：從某個角度講，你的政績和我的政績是沖突的，你若是敢影響我的政績，我必……”在這樣的壓力下，他只能“明面上主持會議，接受采訪，高喊向污染宣戰(zhàn)，背地里卻按領(lǐng)導(dǎo)要求為企業(yè)出主意、跑關(guān)系，對領(lǐng)導(dǎo)交代過關(guān)照企業(yè)的違法排污行為睜一只眼閉一只眼；明面上在上級檢查調(diào)研時介紹已取得的環(huán)保成績，展示環(huán)保決心，背地里卻在調(diào)研時弄虛作假，為被查企業(yè)提前通風(fēng)報信”。

這封來信之所以能引起震動，是因為這樣的現(xiàn)象在基層并不鮮見。

由于缺乏對干部在環(huán)境保護(hù)方面的問責(zé)機(jī)制，環(huán)保關(guān)口是否嚴(yán)把，保護(hù)措施執(zhí)行得如何，關(guān)鍵在于地方主要領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)保的認(rèn)知和態(tài)度。如果地方主要領(lǐng)導(dǎo)不重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，地方環(huán)保局長就會遭遇尷尬：“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　?。即便上面的有關(guān)政策、資金到位，但是“再好的政策，可能就栽在地方官的態(tài)度上。”

環(huán)境保護(hù)部政策與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心政策部主任沈曉悅告訴記者，在處理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的問題上，各級黨委和政府手里至少有3項權(quán)力，這些權(quán)力運用當(dāng)否，直接關(guān)系地方環(huán)境保護(hù)成敗。

第一是用人權(quán)。地方黨委政府掌握著下級干部提拔任用的大權(quán)，不少下級干部為保住“帽子”而屈從于上級政府或政府主要領(lǐng)導(dǎo)，為一些環(huán)境違規(guī)項目上馬開綠燈。

第二是用財權(quán)。一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場規(guī)則，利用手里掌握的財政資源，以各種優(yōu)惠、補(bǔ)貼等條件招商引資、吸引項目、干預(yù)市場，一些地區(qū)落后產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，與地方政府有很大關(guān)系。

第三是審批權(quán)，無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是環(huán)保領(lǐng)域都存在著大量行政審批，這些權(quán)力一旦被亂用、濫用，無疑會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。在很多環(huán)境違法事件背后都存在著不當(dāng)、違規(guī)審批。

“我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在諸多問題，使得法律實施的效果難以達(dá)到立法預(yù)期。其中一條重要的原因，就是環(huán)境管理體制存在障礙。黨委和政府不同責(zé)，黨委做決定卻不擔(dān)責(zé)，導(dǎo)致一些地方黨委違法干預(yù)環(huán)保工作而無法追責(zé)的問題十分突出?！碧旖虼髮W(xué)法學(xué)院院長孫佑海說。

考核“綠化”折射發(fā)展觀轉(zhuǎn)變

在GDP上較勁的心態(tài)一時難改，但干部心里有了生態(tài)環(huán)境紅線

“由決策、領(lǐng)導(dǎo)意志造成的生態(tài)環(huán)境損害屢見不鮮，反映出一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展觀出現(xiàn)偏差。”中國工業(yè)環(huán)保促進(jìn)會會長楊朝飛認(rèn)為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，僅約束企業(yè)行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更重要的是規(guī)范政府行為。

沈曉悅表示，過去由于缺乏必要的生態(tài)環(huán)境考核，在GDP考核的壓力下，各地犧牲環(huán)境大搞經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象比比皆是，令人痛心，更應(yīng)該警醒。在綠色發(fā)展的大背景下，一定要盡快轉(zhuǎn)變觀念，摒棄不管不顧大干快上的思路和做法。

深圳南山區(qū)月亮灣片區(qū)，10年前這里電廠和工業(yè)企業(yè)扎堆，媽灣電廠、光大木材等廢氣排放大戶導(dǎo)致的空氣污染，引發(fā)廣泛關(guān)注。如今，隨著脫硝改造工程的完成，提供了深圳近兩成電力的媽灣電廠，氮氧化物排放量已低于全社會排放量的3%。

深圳近年來發(fā)展態(tài)勢喜人，經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境齊頭并進(jìn)。取得這樣的成績，2007年出臺的《深圳市環(huán)境保護(hù)實績考核試行辦法》功不可沒。2013年這一辦法“升級”為生態(tài)文明建設(shè)考核，注重強(qiáng)化考核結(jié)果的運用，對考核對象形成了硬約束。

深圳市委組織部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“考核不合格的領(lǐng)導(dǎo)干部在兩年內(nèi)不得提拔重用”，這一條給了干部很大觸動，帶來施政行為的改變。

近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)地位提升，各地在干部考核上的“綠化”，直接反映出發(fā)展觀、政績觀的轉(zhuǎn)變。

浙江不再考核淳安縣、永嘉縣、文成縣等26個相對欠發(fā)達(dá)縣的GDP總量，轉(zhuǎn)而著力考核生態(tài)保護(hù)、居民增收等；寧夏發(fā)布《地市級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部任期考核評價辦法（試行）》，強(qiáng)化對地級市領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)資源消耗、環(huán)境保護(hù)等約束性指標(biāo)的考核；福建取消對34個縣（市）的地區(qū)生產(chǎn)總值考核，實行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先和農(nóng)業(yè)優(yōu)先的績效考評方式……

然而，從考核文件出臺到干部觀念切實轉(zhuǎn)變，還有一段路要走。一位基層干部告訴記者，即使不考核GDP，哪個縣的領(lǐng)導(dǎo)坐在一起說的不是這個話題？雖然GDP排名弱化，但數(shù)據(jù)都在那擺著，大家心里都把名次排得清清楚楚，誰愿意老落在后面！

明處不考核，暗地里在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上較勁，這樣的現(xiàn)象可能還會存在，但令人欣慰的是，考核制度的變化，讓干部們心里有了生態(tài)環(huán)境這個紅線。

“綠色指揮棒”含金量在提升

專家建議抓緊起草具體實施辦法，同時強(qiáng)化正向激勵

從中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，到十八屆五中全會明確提出“以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系”，“綠色指揮棒”內(nèi)容日益豐富。

11月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳公布《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計試點方案》，標(biāo)志著綠色考核邁出重要一步。專家們表示，期盼政策、文件進(jìn)一步細(xì)化，“綠色指揮棒”能發(fā)揮更大作用。

“當(dāng)前，中央關(guān)于‘黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和失職追責(zé)’的政策理念已經(jīng)形成，但尚缺乏配套的法律法規(guī)將政策真正‘落地’。因此，有關(guān)部門要立即行動起來，抓緊起草落實問責(zé)制度的具體實施辦法?！睂O佑海表示，這些辦法應(yīng)聚焦于明確追責(zé)主體，界定責(zé)任邊界，把握執(zhí)法尺度，切實強(qiáng)化環(huán)保法律的督促落實機(jī)制，以堅決遏制環(huán)境污染加劇的勢頭。這是依法治國的迫切需要。

“進(jìn)一步明晰我國環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任和評價體系，加快建立和完善生態(tài)環(huán)境損害評估體系，構(gòu)建科學(xué)、合理的環(huán)境責(zé)任風(fēng)險防范體系，這都是‘綠色指揮棒’落地的基礎(chǔ)工作?！鄙驎詯傉f，這些工作有挑戰(zhàn)性，需要加速推進(jìn)。

有專家指出，光有問責(zé)還不夠，還應(yīng)同時建立一套有效的激勵機(jī)制，讓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部成為生態(tài)環(huán)境改善的積極推進(jìn)者。

《中國環(huán)境報》去年底曾公布一組統(tǒng)計數(shù)據(jù)：近20年來，全國有99位環(huán)保廳局長先后卸任，其中真正官升一級、由正廳到副省的只有1位，僅占1%；26位轉(zhuǎn)任其他部門或交流到地市，占26%；其余70%以上到人大、政協(xié)、非政府組織等崗位繼續(xù)工作，直至退休。環(huán)保干部幾無上升空間。

如果缺乏激勵機(jī)制，光有問責(zé)壓力，難以調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部積極治理污染、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的積極性?！安粌H要有破壞生態(tài)問責(zé)的制度，更要形成干好環(huán)保有面子、受重視、有前途的用人新風(fēng)氣，這才是更全面更有力的綠色指揮棒！”孫佑海說。（記者 孫秀艷 呂紹剛）