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國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)“三證合一”登記制度改革的意見(jiàn)》，明確提出要加快推進(jìn)“三證合一”登記制度改革，是我國(guó)商事制度領(lǐng)域繼公司資本認(rèn)繳制改革、企業(yè)信息公示平臺(tái)建設(shè)以及“大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”之后，又一簡(jiǎn)政放權(quán)的重大舉措。我們必須充分認(rèn)識(shí)到推行“三證合一”登記制度改革對(duì)保障營(yíng)業(yè)自由，促使中國(guó)走向“商事國(guó)家”，建設(shè)高效法治政府所具有的舉足輕重的意義。這一繼續(xù)改革的決定，釋放了法治信號(hào)、民意信號(hào)——它表明，“基層民意”在很大程度上是我們引導(dǎo)、深化、推進(jìn)改革的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，本屆政府以商事領(lǐng)域的改革行動(dòng)，體現(xiàn)了美國(guó)教授德博拉.斯通所言“政治決策的藝術(shù)”，彰顯了“為人民服務(wù)”、“實(shí)事求是”的追求和決心。 一、“三證合一”本質(zhì)上是商事制度改革的深化 “三證合一”是商事登記制度改革的深化，是指將企業(yè)登記時(shí)依次申請(qǐng)，分別由工商部門核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、質(zhì)監(jiān)部門核發(fā)組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)部門核發(fā)稅務(wù)登記證的三種行為，改為一次申請(qǐng)、核發(fā)一個(gè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照及代碼的登記制度。 哈耶克（F.A.Hayek）認(rèn)為市場(chǎng)和普通法都屬于他稱之為“自生秩序”的東西。但任何一個(gè)工業(yè)化的社會(huì)都不可能僅僅依賴于私法的原則和體系，因此，管制總是或多或少地存在著。傳統(tǒng)的“三證分離登記”制度，是在企業(yè)進(jìn)行設(shè)立登記時(shí)，重復(fù)管理、多頭管制，不僅增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)、影響了商事登記效率，而且，還可能導(dǎo)致行政設(shè)卡、故意尋租，損壞、影響政府形象等弊端產(chǎn)生?！叭C合一”的目標(biāo)乃是建立統(tǒng)一的“企業(yè)身份證”——通過(guò)企業(yè)設(shè)立登記時(shí)的“一窗受理、互聯(lián)互通、信息共享”機(jī)制，將由工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)三部門各自為政、分別核發(fā)的不同證照，改由工商部門核發(fā)加載法人和其他組織統(tǒng)一信用代碼（社會(huì)信用代碼）的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，即“一照一碼”的登記模式。 可見(jiàn)，“三證合一”旨在解決商事登記中低效率的重復(fù)管制問(wèn)題，是由工商部門牽頭，在企業(yè)設(shè)立登記時(shí)，進(jìn)行統(tǒng)一的身份登記和賦號(hào)。因此，各有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門必須充分認(rèn)識(shí)到工商部門在“三證合一”過(guò)程中的核心及牽頭作用，協(xié)同配合、快速推進(jìn)，盡快將國(guó)務(wù)院的改革舉措落到實(shí)處。工商部門也應(yīng)主動(dòng)擔(dān)負(fù)起加快推進(jìn)“三證合一”登記制度改革的任務(wù)和責(zé)任，統(tǒng)籌考慮、密切與商事登記融合，簡(jiǎn)化申報(bào)材料，便捷企業(yè)準(zhǔn)入，充分保障營(yíng)業(yè)自由。 二、“三證合一”是簡(jiǎn)政放權(quán)的“升級(jí)版” 對(duì)自由經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域，“最小的政府可能是最好的政府”。因此，“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“簡(jiǎn)政調(diào)權(quán)”具有十分深刻的意義。但“簡(jiǎn)政放權(quán)”具有多重可能：一則，可能涉及某一政府部門系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力下放和調(diào)整，例如，資本認(rèn)繳制的改革；二則，可能涉及若干部門之間的權(quán)力協(xié)調(diào)與松綁，例如，企業(yè)信息公示平臺(tái)建設(shè)、小微企業(yè)促進(jìn)及“三證合一”。任何管制都可能與利益相關(guān)，因此，涉及諸多部門的跨界“簡(jiǎn)政調(diào)權(quán)／放權(quán)”更是改革的深水區(qū)，可能遍布爭(zhēng)議、沖突和“利益雷區(qū)”。從國(guó)發(fā)［2014］20號(hào)文首倡探索“三證合一”登記制度改革以來(lái)，各地雖積極配合、設(shè)計(jì)出各種試點(diǎn)方案——例如，“一窗受理、并聯(lián)審批、三證統(tǒng)發(fā)”，以及“一窗受理、并聯(lián)審批、一照三號(hào)”，但“一照一碼”的“三證合一”推進(jìn)較為緩慢。截至2015年4月底，在全國(guó)29個(gè)進(jìn)行改革試點(diǎn)的省、自治區(qū)、直轄市中，實(shí)行“一照三號(hào)”的有27個(gè)省（區(qū)、市），僅有江蘇宿遷、福建自貿(mào)區(qū)等個(gè)別地方推行了“一照一碼”，但仍反映其他部門阻礙較大。一些試點(diǎn)區(qū)域的賦碼僅在登記機(jī)關(guān)有效，無(wú)法在其他部門全面生效，更無(wú)法在全國(guó)聯(lián)動(dòng)生效?？梢?jiàn)，類似于“三證合一”這樣涉及多個(gè)政府部門的并聯(lián)式改革，工作難度極其之大?，F(xiàn)行的各種改革模式，雖然節(jié)省了企業(yè)運(yùn)行成本，但卻無(wú)形中增加了行政成本，或者只是將企業(yè)運(yùn)行成本轉(zhuǎn)移到了行政機(jī)關(guān)，仍然不合行政效率的要求。 此次國(guó)務(wù)院辦公廳以超乎往常的決心專門行文，再次推動(dòng)“三證合一”的登記制度改革，客觀上挑戰(zhàn)了商事登記領(lǐng)域的部門分割、條塊分割，釋放了深化商事制度改革的信號(hào)，是“簡(jiǎn)政放權(quán)”的“升級(jí)版”，也是基層民意得到中央高度重視的典型個(gè)例——實(shí)踐中，因?yàn)椤叭C分離”、重復(fù)管制，給企業(yè)投資者制造了諸多不便，不僅浪費(fèi)了時(shí)間資源、增加了運(yùn)營(yíng)成本，而且，三證的刻意分離，并未增加管制收益，明顯得不償失。試點(diǎn)的各種改革方案，更多成為應(yīng)付上面需要的權(quán)宜之策——由于缺乏國(guó)務(wù)院強(qiáng)有力的實(shí)際支持，改革不徹底、變通成本高。此次國(guó)務(wù)院在詳細(xì)調(diào)研的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)該項(xiàng)專門改革，可謂是“民意的勝利”，也是國(guó)家的進(jìn)步——它表明國(guó)家行政治理更趨科學(xué)化、扁平化，也表明我們的政府具備“自我手術(shù)／自我療傷”的能力。若能以同樣邏輯繼續(xù)檢討評(píng)估商事及其他領(lǐng)域的各項(xiàng)管制措施，也許現(xiàn)有官僚體系的效率確會(huì)得以改善和提高，亦能彰顯政府之“人民本質(zhì)”。 所以，在我看來(lái)，牽一發(fā)而動(dòng)全身的“三證合一”的意義，其實(shí)早已超越純粹的商事登記制度改革范疇，具有推動(dòng)政府體制改革的功能效果。若有關(guān)部門在聯(lián)合推動(dòng)“三證合一”的過(guò)程中，能切實(shí)樹立大局觀，有意識(shí)地推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革、打破商事登記的條塊分割，拋卻部門利益、提升行政效能，我相信，“三證合一”將隆重地載入中國(guó)“政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化”的改革史。為此，在“三證合一”的具體推行過(guò)程中，要有總理所謂“壯士斷腕”的意識(shí)和魄力，工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)三部門以及其他協(xié)力政府部門要摒棄部門利益考慮，通力合作、真正協(xié)力，建立科學(xué)有效、符合國(guó)際規(guī)則的“三證合一”規(guī)范及工作機(jī)制。例如，在“三證合一”的流程設(shè)計(jì)上，要按照企業(yè)出生的科學(xué)規(guī)律，堅(jiān)定地支持“入口賦號(hào)”、“統(tǒng)一賦號(hào)”、“電子賦號(hào)”、“終身不變”的規(guī)則。即，堅(jiān)持由“企業(yè)入口處”負(fù)責(zé)企業(yè)設(shè)立登記的工商行政管理部門采取電子系統(tǒng)“統(tǒng)一賦號(hào)”，其他部門根據(jù)該號(hào)各自設(shè)計(jì)、補(bǔ)充、采集相關(guān)公共信息，并通過(guò)統(tǒng)一的企業(yè)信息公示平臺(tái)，聯(lián)網(wǎng)上傳、公開使用、協(xié)同監(jiān)管，形成統(tǒng)一的企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，滿足政府部門及社會(huì)各界對(duì)企業(yè)信用信息管理的綜合需求。 實(shí)踐表明，由于利益驅(qū)動(dòng)，改革總會(huì)以某種變相的方式“繼續(xù)守舊”。因此，我有些擔(dān)心三證分離也會(huì)以某種變通方式在工商、質(zhì)監(jiān)以及稅務(wù)部門內(nèi)繼續(xù)存在，從而導(dǎo)致“三證合一”機(jī)制不科學(xué)、改革不徹底。所以，一定要避免在“三證合一”過(guò)程中出現(xiàn)“表面合一、實(shí)質(zhì)分離”或者“表面合一、變相分離”等抵消行政效率、增加社會(huì)成本的現(xiàn)象發(fā)生，不要使“三證合一”在降低企業(yè)設(shè)立成本的同時(shí)，成為增加行政運(yùn)行成本的措施，使“三證分離”情形下的企業(yè)負(fù)擔(dān)，通過(guò)各種隱性方式轉(zhuǎn)移到政府部門。為此，鄭重建議國(guó)務(wù)院建立“三證合一后評(píng)估機(jī)制”——自行或委托工商部門對(duì)“三證合一”的改革方式及績(jī)效，進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管，啟動(dòng)事后評(píng)估及追責(zé)，從根本上消除變相“三證分離”之可能，使一項(xiàng)好的改革措施，能以最效率、最科學(xué)的方式得到推行，降低全社會(huì)的交易成本。 三、“三證合一”是踐行法治政府的的范本 “三證合一”還是維護(hù)法治權(quán)威、踐行法治政府的范本。按照《公司登記管理?xiàng)l例》第25條之規(guī)定：“依法設(shè)立的公司，由公司登記機(jī)關(guān)發(fā)給《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》。公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照簽發(fā)日期為公司成立日期。公司憑公司登記機(jī)關(guān)核發(fā)的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》刻制印章，開立銀行賬戶，申請(qǐng)納稅登記?！笨梢?jiàn)，公司設(shè)立登記后，只需憑借營(yíng)業(yè)執(zhí)照就可以刻制印章、開立銀行賬戶、申請(qǐng)納稅登記。開立銀行賬戶，并不需提交有關(guān)組織機(jī)構(gòu)及其代碼證，也不需預(yù)先取得稅務(wù)登記證。因?yàn)椋髽I(yè)在納稅前，可能有收入（例如股東出資），需開立賬戶存儲(chǔ)，但此時(shí)未必需提交稅務(wù)登記證。其他有關(guān)企業(yè)立法的規(guī)定（包括法律及行政法規(guī)），基本都堅(jiān)持了“憑照開戶”的做法。只有《稅收征管法》及《個(gè)體工商戶條例》似乎要求在開設(shè)銀行賬戶時(shí)，同時(shí)提交稅務(wù)登記證。但在銀行實(shí)務(wù)中，企業(yè)開設(shè)銀行賬戶，往往被要求預(yù)先提交稅務(wù)登記證，甚至組織機(jī)構(gòu)代碼證。這與多數(shù)法律及行政法規(guī)僅僅要求提交營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可以開立銀行賬戶的規(guī)定發(fā)生了明顯沖突——企業(yè)被附加了更多義務(wù)，開立銀行賬戶的成本及要求都提高了。例如，按照2003年人民銀行《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》的規(guī)定，在開立基本存款賬戶時(shí)，存款人為從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納稅人的，還應(yīng)出具稅務(wù)部門頒發(fā)的稅務(wù)登記證。而按照2005年人民銀行發(fā)布的《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法實(shí)施細(xì)則》之規(guī)定：存款人申請(qǐng)開立單位銀行結(jié)算賬戶時(shí)，應(yīng)填寫“開立單位銀行結(jié)算賬戶申請(qǐng)書”，并加蓋單位公章。存款人有組織機(jī)構(gòu)代碼、上級(jí)法人或主管單位的，應(yīng)在“開立單位銀行結(jié)算賬戶申請(qǐng)書”上如實(shí)填寫相關(guān)信息。存款人有關(guān)聯(lián)企業(yè)的，應(yīng)填寫“關(guān)聯(lián)企業(yè)登記表”。由此，組織機(jī)構(gòu)代碼之取得，又在實(shí)踐中逐漸異變?yōu)椤伴_戶前提”。人民銀行的有關(guān)規(guī)定，在規(guī)范層級(jí)上，屬于行政規(guī)章，其效力低于法律及行政法規(guī)，稅務(wù)登記證及組織機(jī)構(gòu)代碼證成為企業(yè)開戶前提，雖有《稅收征管法》的原因，但明顯主要是因?yàn)槿嗣胥y行的不當(dāng)管制而造成的，至于該種不當(dāng)管制為何會(huì)成為事實(shí)，則不得其詳。 “三證合一”通過(guò)建立統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼，廢除企業(yè)原發(fā)的各類證照，實(shí)質(zhì)上堅(jiān)持了公司登記法規(guī)的權(quán)威——客觀上發(fā)揮了“維護(hù)法治”的功能，是踐行法治政府的范本。鑒于目前相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件存在諸多不一致、不合理的現(xiàn)象，以及“三證合一”在具體推行中，還存在“改革局部化”、“方式地方化”、“效力差異化”等問(wèn)題，未來(lái)仍需堅(jiān)持“法治思維”——立章定制、統(tǒng)一推行。尤其是，需要養(yǎng)護(hù)法律的“頂層設(shè)計(jì)”，及時(shí)修訂相關(guān)規(guī)則，建立市場(chǎng)主體統(tǒng)一編號(hào)的具體制度，及時(shí)展現(xiàn)法治政府的理性邏輯。 四、走在“商事國(guó)家”的道路上 最后，我相信，如果我們持續(xù)堅(jiān)持營(yíng)業(yè)自由、法治政府的邏輯，歷史終將會(huì)證明“三證合一”的時(shí)代意義。盡管在20世紀(jì)70年代曾出現(xiàn)對(duì)“規(guī)制失敗”的尖銳批評(píng)，但一般觀點(diǎn)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)確實(shí)受到了一套過(guò)于復(fù)雜和缺乏彈性的詳細(xì)規(guī)則體系的約束，而其中一些規(guī)則很難符合公共利益需求。因此，“放松規(guī)制”在很多領(lǐng)域成為“商事國(guó)家”（commercial country）的首選。今天，中國(guó)正走在現(xiàn)代“商事國(guó)家”的道路上，“商事昌達(dá)”，將為我們贏來(lái)民眾福利、和平秩序乃至全球尊重。在現(xiàn)代社會(huì)，所有商事的，都是國(guó)際的；所有商事的，也都是全球競(jìng)爭(zhēng)的。而全球競(jìng)爭(zhēng)要求我們——形成最有效的交易規(guī)則，建立高效透明的服務(wù)型政府，選擇妥當(dāng)?shù)摹耙?guī)制性領(lǐng)域”，充分發(fā)揮私人規(guī)制（private regulation）與公共規(guī)制（public regulation）“協(xié)同共治”效果。我們所謂要建立的“商事國(guó)家”，就是“言商”、“尊商”、“重商”的國(guó)家，更是尊重交易規(guī)則、提升交易效率，是推行“法治化管理”，走向?qū)捜?、公平、正義和秩序的國(guó)家。 在我看來(lái)，“商事國(guó)家”與營(yíng)業(yè)自由、與法治相輔相生，走向“商事國(guó)家”旨在實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)自由，而實(shí)現(xiàn)了營(yíng)業(yè)自由、堅(jiān)持了法治邏輯，也就接近了“商事國(guó)家”。所以，中國(guó)走向“商事國(guó)家”的“第一需要”是建立“法治政府”，第二需要?jiǎng)t是要確?！胺ㄔ河行А薄@已經(jīng)被許多西方國(guó)家的商業(yè)發(fā)展史所證明。而“三證合一”的改革，至少已經(jīng)在“法治政府”或“政府有效”等方面，使我們的未來(lái)越來(lái)越燦爛、越來(lái)越美好。（蔣大興） |