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開放與監(jiān)管并舉 合作與規(guī)范并重 為了規(guī)范會計(jì)師事務(wù)所跨境執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)行為，促進(jìn)中國內(nèi)地和境外會計(jì)師事務(wù)所依法開展跨境業(yè)務(wù)合作，維護(hù)投資者利益和資本市場秩序，財(cái)政部會計(jì)司近期印發(fā)了《會計(jì)師事務(wù)所跨境執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)暫行規(guī)定（征求意見稿）》（財(cái)辦會[2014]14號,以下簡稱征求意見稿），面向全社會公開征求意見。 截至目前,絕大多數(shù)反饋意見是積極的、正面的，認(rèn)為該征求意見稿體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會關(guān)于深化改革、擴(kuò)大開放的精神，順應(yīng)了提高跨境審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量、保護(hù)境內(nèi)外投資者利益的呼聲，有利于妥善解決困擾多年的跨境審計(jì)業(yè)務(wù)監(jiān)管問題，填補(bǔ)我國在這一領(lǐng)域的制度空白。同時(shí)，也有極個(gè)別境外媒體斷章取義甚至主觀臆想，發(fā)表了諸如內(nèi)地會計(jì)服務(wù)市場要對香港“關(guān)閘”等嚴(yán)重失實(shí)、不負(fù)責(zé)任的評論。日前，財(cái)政部會計(jì)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就會計(jì)師事務(wù)所跨境執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)問題發(fā)表了談話。 擴(kuò)大會計(jì)行業(yè)開放堅(jiān)定不移 近年來，在黨中央、國務(wù)院的關(guān)懷重視和財(cái)政部黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，中國會計(jì)行業(yè)堅(jiān)定不移地?cái)U(kuò)大對外開放，取得了豐碩成果。第一，中國在加入世界貿(mào)易組織（WTO）時(shí)對會計(jì)服務(wù)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入和國民待遇作出了高水平的承諾。此后，通過中國-東盟、中國-新加坡、中國-瑞士、中國-新西蘭、中國-澳大利亞等自由貿(mào)易區(qū)（FTA）的談判磋商，持續(xù)推動會計(jì)服務(wù)領(lǐng)域的雙邊、多邊開放與互利合作。第二，在《關(guān)于建立內(nèi)地與香港更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》、《關(guān)于建立內(nèi)地與澳門更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡稱CEPA）下，積極推進(jìn)內(nèi)地與港澳貿(mào)易自由化。目前會計(jì)服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的開放措施包括：港澳人士注冊成為內(nèi)地注冊會計(jì)師資格時(shí)享有審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)互認(rèn)；香港與內(nèi)地注冊會計(jì)師考試享有“會計(jì)”、“審計(jì)”、“財(cái)務(wù)管理”和“公司戰(zhàn)略與風(fēng)險(xiǎn)管理”等四門科目互免；港澳會計(jì)師事務(wù)所在內(nèi)地臨時(shí)執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)許可證的有效期由半年延長至五年，并大大簡化了申請臨時(shí)執(zhí)業(yè)許可的材料申報(bào)要求；允許港澳會計(jì)師參加內(nèi)地會計(jì)從業(yè)資格考試和專業(yè)技術(shù)資格考試，專門為香港人士就近設(shè)立會計(jì)專業(yè)技術(shù)資格考試考點(diǎn)、考場；允許港澳會計(jì)師在內(nèi)地設(shè)立的符合內(nèi)地《代理記賬管理辦法》規(guī)定的咨詢公司從事代理記賬業(yè)務(wù)；允許取得中國注冊會計(jì)師資格的港澳專業(yè)人士在深圳前海、福建平潭試點(diǎn)擔(dān)任合伙制事務(wù)所的合伙人，并將進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍；等等。第三，通過《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（ECFA），大陸對臺開放也不斷擴(kuò)大，包括延長臺灣會計(jì)師事務(wù)所在內(nèi)地臨時(shí)執(zhí)業(yè)許可證的有效期；允許符合條件的臺灣人士參加內(nèi)地會計(jì)從業(yè)資格考試和專業(yè)技術(shù)資格考試，等等。 通過WTO、FTA、CEPA、ECFA等多種談判磋商機(jī)制，中國會計(jì)服務(wù)行業(yè)已形成了全方位、多領(lǐng)域、深層次的對外開放格局。我們將認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，堅(jiān)定不移地繼續(xù)推進(jìn)中國內(nèi)地會計(jì)行業(yè)的對外開放，特別要把擴(kuò)大對港澳開放擺在優(yōu)先位置，加快推動取得中國注冊會計(jì)師資格的港澳專業(yè)人士擔(dān)任內(nèi)地會計(jì)師事務(wù)所的合伙人，促進(jìn)中國內(nèi)地與境外會計(jì)行業(yè)的交往、交流、交融更加深化。 規(guī)范會計(jì)服務(wù)市場堅(jiān)定不移 會計(jì)服務(wù)市場直接關(guān)系投資者利益、資本市場發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)秩序。嚴(yán)格管理、切實(shí)規(guī)范會計(jì)服務(wù)市場，是市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法，也是政府主管部門的職責(zé)所在。從國際慣例看，在大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家，一國企業(yè)境外上市通常由該國會計(jì)師事務(wù)所提供審計(jì)服務(wù)，這是由會計(jì)職業(yè)的特點(diǎn)決定的，也和國與國之間語言差異、稅法等法規(guī)制度差異、企業(yè)經(jīng)營管理環(huán)境差異、審計(jì)成本等諸多因素密切相關(guān)。我們也注意到，在少數(shù)國家（或地區(qū)）要求由上市地會計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，即便如此，由于前述語言、法規(guī)制度、企業(yè)經(jīng)營管理環(huán)境、審計(jì)成本等因素的限制，在實(shí)際操作中，也往往是通過兩國（地）會計(jì)師事務(wù)所的業(yè)務(wù)合作來完成審計(jì)項(xiàng)目的。 中國內(nèi)地企業(yè)境外上市需符合上市地監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定，具體到審計(jì)師的選擇，主要包括以下幾種情形：一是中國內(nèi)地會計(jì)師事務(wù)所在境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)注冊，有權(quán)直接為中國內(nèi)地企業(yè)境外上市簽發(fā)審計(jì)報(bào)告，比如赴美國上市，在美國公眾公司會計(jì)監(jiān)管委員會（PCAOB）注冊的40余家中國內(nèi)地會計(jì)師事務(wù)所均可簽發(fā)審計(jì)報(bào)告；二是境內(nèi)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)和有關(guān)方面達(dá)成協(xié)議，允許獲得特許的部分中國內(nèi)地會計(jì)師事務(wù)所為中國內(nèi)地企業(yè)境外上市簽發(fā)審計(jì)報(bào)告，比如赴香港上市，獲中國財(cái)政部、證監(jiān)會推薦，受香港有關(guān)方面認(rèn)可的11家大型會計(jì)師事務(wù)所均可簽發(fā)審計(jì)報(bào)告；三是按照上市地要求，由上市地會計(jì)師事務(wù)所簽發(fā)審計(jì)報(bào)告，比如赴新加坡上市，但在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，包括新加坡“四大”在內(nèi)的事務(wù)所也與中國內(nèi)地事務(wù)所開展業(yè)務(wù)合作，原因不再贅述。 上市地監(jiān)管機(jī)構(gòu)對審計(jì)師的不同規(guī)定，使得承擔(dān)審計(jì)責(zé)任的境外會計(jì)師事務(wù)所在某些情形下入境執(zhí)行中國內(nèi)地企業(yè)境外上市審計(jì)業(yè)務(wù)并與內(nèi)地事務(wù)所密切配合本是正常之舉，但在實(shí)踐中卻暴露出以下幾個(gè)突出問題：一是一些境外事務(wù)所不履行任何報(bào)備、報(bào)告程序，借用各種名義入境開展審計(jì)，并把審計(jì)工作底稿等攜帶出境。這種做法嚴(yán)重違反了《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》（中國證監(jiān)會、國家保密局、國家檔案局[2009]29號公告）。這種來無影、去無蹤的執(zhí)業(yè)行為，在任何法治國家和地區(qū)都是不允許的。 二是一些境外事務(wù)所借臨時(shí)執(zhí)業(yè)名義入境執(zhí)業(yè)。按照中國法規(guī)制度規(guī)定，臨時(shí)執(zhí)業(yè)實(shí)際上是為境外事務(wù)所接受境外企業(yè)委托對其在中國內(nèi)地投資設(shè)立的分、子公司基于合并報(bào)表等目的開展審計(jì)所提供的工作便利。換言之，臨時(shí)執(zhí)業(yè)的委托方是境外企業(yè)而非中國內(nèi)地企業(yè)，中國內(nèi)地企業(yè)（含紅籌股等經(jīng)營實(shí)體在中國內(nèi)地的企業(yè)）赴境外上市不屬于臨時(shí)執(zhí)業(yè)的范疇。 三是一些境外事務(wù)所將相關(guān)審計(jì)工作外包給中國內(nèi)地中小事務(wù)所甚至少數(shù)會計(jì)類咨詢公司，境外事務(wù)所幾乎不入境開展工作。由于接受委托的這些內(nèi)地事務(wù)所或咨詢公司欠缺上市公司審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，這種模式下的審計(jì)質(zhì)量受到質(zhì)疑。四是一些境外事務(wù)所確實(shí)與中國內(nèi)地事務(wù)所開展了業(yè)務(wù)合作，但雙方權(quán)責(zé)利不清晰、不匹配等問題也時(shí)有發(fā)生，引發(fā)了一些不必要的矛盾糾紛。 上述問題的出現(xiàn)有多方面原因，其中之一是我國對會計(jì)師事務(wù)所跨境執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)的制度建設(shè)較為滯后?！懊髡咭驎r(shí)而變，知者隨事而制”。過去沒有規(guī)定或者規(guī)定不健全、不完善不等于永遠(yuǎn)不去規(guī)范，更不等于聽之任之、放任自流。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，依法監(jiān)管、嚴(yán)格規(guī)范越重要。隨著經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展和中外經(jīng)貿(mào)聯(lián)系日益緊密，切實(shí)規(guī)范跨境執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)更凸顯出重要性和緊迫性，因?yàn)樗苯雨P(guān)系中國企業(yè)境外上市審計(jì)質(zhì)量，直接關(guān)系境內(nèi)外投資者的切身利益，直接關(guān)系中國企業(yè)的國際形象。 促進(jìn)公平合作共贏堅(jiān)定不移 針對境外會計(jì)師事務(wù)所開展中國內(nèi)地企業(yè)境外上市審計(jì)工作存在的前述突出問題，中國財(cái)政部并沒有一刀切地簡單“關(guān)閘”，而是采取了理性務(wù)實(shí)的做法，即征求意見稿第五條提出的業(yè)務(wù)合作模式。 主要考慮是：第一，業(yè)務(wù)合作體現(xiàn)了繼續(xù)擴(kuò)大開放的誠意和善意，不開放就談不上允許境外事務(wù)所入境執(zhí)業(yè)，更談不上業(yè)務(wù)合作。第二，業(yè)務(wù)合作必須合法合規(guī)。比如，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》（中國證監(jiān)會、國家保密局、國家檔案局[2009]29號公告），中國內(nèi)地企業(yè)境外上市的審計(jì)工作底稿等相關(guān)檔案必須保存在中國內(nèi)地，如果境外事務(wù)所沒有境內(nèi)業(yè)務(wù)合作單位，顯然難以落實(shí)這一規(guī)定，將直接涉嫌違法違規(guī)。第三，業(yè)務(wù)合作必須公開透明。境外事務(wù)所入境執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)，必須遵守中國內(nèi)地的法規(guī)制度，必須履行事前報(bào)備（非審批）、事后報(bào)告等基本義務(wù)。第四，業(yè)務(wù)合作必須規(guī)范有序。征求意見稿提出，中國內(nèi)地企業(yè)境外上市確需委托境外會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的，該境外事務(wù)所應(yīng)當(dāng)與中國內(nèi)地具有證券資格或者上一年度行業(yè)綜合評價(jià)排名前100名的會計(jì)師事務(wù)所開展業(yè)務(wù)合作。這一規(guī)定的初衷，是避免境外事務(wù)所與境內(nèi)不符合資格條件、不具有上市公司審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的事務(wù)所開展合作，盡力避免和減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，這既是對境內(nèi)外投資者負(fù)責(zé)，也是對境外事務(wù)所負(fù)責(zé)。 眾所周知，包括“四大”在內(nèi)的全球最大的前20家事務(wù)所在中國內(nèi)地都有成員所或聯(lián)系所，除此之外，中國內(nèi)地還有20家具有上市公司審計(jì)資質(zhì)的事務(wù)所，這些事務(wù)所完全有能力、有經(jīng)驗(yàn)為中國內(nèi)地企業(yè)境外上市提供優(yōu)質(zhì)的審計(jì)服務(wù)。征求意見稿之所以將業(yè)務(wù)合作對象擴(kuò)大到100家，目的是照顧境外事務(wù)所特別是港澳事務(wù)所的具體情況，擴(kuò)大境外事務(wù)所的選擇范圍。從截至目前的反饋意見看，多數(shù)單位建議將范圍限定在40家具有證券期貨業(yè)務(wù)資格的事務(wù)所。 當(dāng)然，對于這類技術(shù)性問題，包括境內(nèi)外事務(wù)所如何進(jìn)一步規(guī)范合作等，我們還將廣泛聽取意見，慎重研究、充分論證。鼓勵(lì)、支持境內(nèi)外事務(wù)所加強(qiáng)業(yè)務(wù)合作和技術(shù)交流，相互取長補(bǔ)短、共同提高是我們的一貫主張。對于中國內(nèi)地企業(yè)境外上市審計(jì)業(yè)務(wù)，我們認(rèn)為，要充分尊重上市地法規(guī)制度的要求，充分尊重上市企業(yè)依法作出的市場選擇，但是，不能允許這一審計(jì)業(yè)務(wù)反而成為中國內(nèi)地的“執(zhí)業(yè)禁區(qū)”和“監(jiān)管真空”，因?yàn)檫@在法理上說不通，在道義上不公平，在質(zhì)量上靠不住，在成本上不經(jīng)濟(jì)，在國際上無先例。 實(shí)行科學(xué)民主決策堅(jiān)定不移 實(shí)行科學(xué)民主決策是黨中央、國務(wù)院的明確要求，也是財(cái)政部長期堅(jiān)持的一貫做法。財(cái)政部歷來嚴(yán)格按照法定程序制定規(guī)章制度和政策措施，一項(xiàng)政策制度的出臺，要?dú)v經(jīng)調(diào)查研究、起草初稿、內(nèi)部征求意見、公開征求意見、反復(fù)研究論證修改、會簽相關(guān)部門和單位、報(bào)經(jīng)部領(lǐng)導(dǎo)審定簽發(fā)等一系列程序。比如，這次關(guān)于跨境執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)的征求意見稿，在前期已深入江蘇、浙江、湖南、重慶等地開展實(shí)地調(diào)研，與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會和近60家大中小型會計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行了面對面交流，廣泛聽取各方面意見。 在公開征求意見階段，財(cái)政部會計(jì)司又致函工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、審計(jì)署、國資委、證監(jiān)會等部門，以及有關(guān)中央企業(yè)、各省級財(cái)政部門、財(cái)政部駐各地專員辦、各證券資格會計(jì)師事務(wù)所聽取意見，并在第一時(shí)間上網(wǎng)，全文公布征求意見稿及其起草說明，面向全社會公開征求意見，包括境外有關(guān)方面的意見。財(cái)政部會計(jì)司還將采取多種方式，認(rèn)真聽取香港特別行政區(qū)有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、職業(yè)團(tuán)體和會計(jì)專業(yè)人士的意見?？傊?，我們將堅(jiān)定不移地按照科學(xué)民主決策的機(jī)制和程序，廣泛聽取各方面特別是香港、澳門特別行政區(qū)的意見，進(jìn)一步修改完善征求意見稿，促進(jìn)跨境執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)法制化、規(guī)范化，推動中國會計(jì)服務(wù)市場開放與國際合作邁上新臺階。 |