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國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人談土地承包經(jīng)營權(quán)"再分離"
中央政府門戶網(wǎng)站 www.nakedoat.com   2013年12月29日 20時(shí)14分   來源:新華社

農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系變革將釋放巨大改革紅利
——國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人談土地承包經(jīng)營權(quán)“再分離”

    新華社北京12月29日電(記者王立彬)中央農(nóng)村工作會(huì)議指出:“要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式,落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。國土資源部法律中心主任孫英輝在接受新華社記者專訪時(shí)說,農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離正式提到農(nóng)村土地制度改革層面,此舉將釋放巨大改革紅利。

    農(nóng)村土地承包關(guān)系向國家賦權(quán)重大轉(zhuǎn)變

    記者:為什么要將農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“再分離”?

    孫英輝:上世紀(jì)80年代初,我國建立分包到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,承包經(jīng)營權(quán)從農(nóng)民集體土地所有權(quán)分離,實(shí)現(xiàn)“一權(quán)變兩權(quán)”,是土地承包經(jīng)營權(quán)第一次分離,充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民勞動(dòng)積極性和生產(chǎn)經(jīng)營自主性,大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

    承包經(jīng)營權(quán)結(jié)構(gòu)一次分離解決了農(nóng)地生產(chǎn)過程中的效率問題,但未有效解決農(nóng)地資源優(yōu)化配置問題。目前,大量農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng),農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營要求土地流轉(zhuǎn),改變“人均一畝三分地”土地細(xì)碎化現(xiàn)象。而很多農(nóng)民擔(dān)心承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去,就要不回來了,寧撂荒不流轉(zhuǎn)?!坝刑餆o人種”、“有人無田種”并存,嚴(yán)重影響資源配置效率。經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)二次分離,是對農(nóng)村經(jīng)營主體變化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等生產(chǎn)力發(fā)展要求的適應(yīng)性調(diào)整,有利于農(nóng)村生產(chǎn)力解放。

    記者:現(xiàn)實(shí)實(shí)踐情況怎樣?

    孫英輝:上世紀(jì)90年代以來,農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離探索已在各地展開。重慶、江西、浙江、安徽、四川等地通過出臺文件,鼓勵(lì)集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán),規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。湖北通過地方性立法,確認(rèn)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)二次分離有強(qiáng)烈的社會(huì)訴求和深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。

    截至今年上半年,全國農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3.1億畝,已占到家庭承包耕地面積的23.9%,其中近80%是以轉(zhuǎn)包和出租等方式流轉(zhuǎn)。實(shí)質(zhì)發(fā)生的承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離,雙方關(guān)系僅靠合同約定,易發(fā)生糾紛,權(quán)益保障程度低,對制度設(shè)計(jì)提出新要求。

    在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度中不斷創(chuàng)新

    記者:如何認(rèn)識“變”與“不變”的統(tǒng)一?

    孫英輝:二次分離是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展背景下,適時(shí)調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,改善土地資源分配結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求,是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展而產(chǎn)生的變革。

    生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系,生產(chǎn)關(guān)系作用于生產(chǎn)力。堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村基本經(jīng)營制度,要不斷適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展,調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系。土地權(quán)利是因土地利用而發(fā)生的人們之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律反映。經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系日益變化,土地權(quán)能劃分就日益細(xì)致,地權(quán)類型就日益增多。

    土地承包經(jīng)營權(quán)包含“承包”和“經(jīng)營”兩個(gè)要素,由土地承包經(jīng)營權(quán)派生出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。承包人可以轉(zhuǎn)包、出租等方式讓與土地經(jīng)營權(quán),同時(shí)不改變土地承包關(guān)系。

    記者:此舉是否體現(xiàn)了我國“三農(nóng)”工作的連續(xù)性?

    孫英輝:維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán),是我們黨和國家堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的立足點(diǎn)。從黨的十八大報(bào)告提出“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”到十八屆三中全會(huì)決定“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”,再到此次中央農(nóng)村工作會(huì)議的有關(guān)精神,核心是堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的“魂”。任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn),所有權(quán)都屬于農(nóng)民集體,承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。

    農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展再飛躍已啟動(dòng)

    記者:二次分離有什么意義?

    孫英輝:承包經(jīng)營權(quán)一次分離激活了“人”(農(nóng)民)的積極性,推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)力大解放。承包經(jīng)營權(quán)二次分離將激活“物”(農(nóng)地)的靈活性,促使農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展再一次飛躍。在承包權(quán)更加穩(wěn)固前提下,經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)滿足了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)或留土離鄉(xiāng)訴求,有利于解決“地從哪來、地由誰種、地怎么種”問題,促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育,更有效保護(hù)耕地紅線。

    這項(xiàng)改革合乎民心、順應(yīng)民意,但牽涉億萬農(nóng)民切身利益,必須積極穩(wěn)妥推進(jìn)。首先要盡快完成賦權(quán)。以不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為契機(jī),全面明晰和確認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)。產(chǎn)權(quán)歸屬清晰是產(chǎn)權(quán)交易的基本前提,只有通過登記發(fā)證,將各類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利確認(rèn)和固定下來,不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革和不動(dòng)產(chǎn)市場交易、流轉(zhuǎn)才能進(jìn)行。

    記者:這項(xiàng)工作從何著手?

    孫英輝:必須以法治方式推進(jìn)改革。當(dāng)務(wù)之急是修改農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法有關(guān)內(nèi)容,明確承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)、內(nèi)涵及法律關(guān)系。強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)二次分離與集體建設(shè)用地入市、宅基地賦能等土地產(chǎn)權(quán)制度改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性,確保改革紅利最大釋放。

    國務(wù)院已明確由國土資源部統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地、房屋、林地、草原和海域登記,承包經(jīng)營權(quán)登記也將納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。中央要求5年內(nèi)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證。在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記技術(shù)、政策框架下,國土資源要與農(nóng)業(yè)部門密切配合,加快推進(jìn)承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證,夯實(shí)穩(wěn)定承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)根基。

 
 
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