新華社北京１２月２４日電（記者 陳菲）在頒布２０多年后，被稱為“民告官”法律的行政訴訟法開(kāi)始首次大修。法律總則中，從現(xiàn)行法律“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”到修正案草案“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，行政訴訟法修正案草案在監(jiān)督和制約行政權(quán)力、保障當(dāng)事人訴權(quán)方面做出了重要修改。２４日，圍繞相關(guān)問(wèn)題記者采訪了全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人及法學(xué)專家。
“行政首長(zhǎng)應(yīng)訴”為何不寫(xiě)入草案？
針對(duì)行政訴訟“告官不見(jiàn)官”的現(xiàn)象，近年來(lái)一些地方陸續(xù)出臺(tái)文件，加強(qiáng)了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的規(guī)定。
如湖北荊門(mén)規(guī)定２０人以上集團(tuán)訴訟等７類行政訴訟案件行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴；河南鄭州市人大常委會(huì)通過(guò)決議，要求行政訴訟案件第一次開(kāi)庭作為被告的相關(guān)行政首長(zhǎng)要出庭。溫州、南通等地早年也都對(duì)此作出過(guò)具體規(guī)定和要求。
在這次行政訴訟法修正案草案中，并沒(méi)有吸收“行政首長(zhǎng)應(yīng)訴”制，對(duì)此全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰解釋，草案明確要求行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)訴，具體的應(yīng)訴方式可以是行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)應(yīng)訴，也可以請(qǐng)代理人應(yīng)訴。代理制度是一般推行的制度，其他國(guó)家也沒(méi)有要求行政首長(zhǎng)都必須應(yīng)訴，因此根據(jù)一般規(guī)則作了規(guī)定。
“現(xiàn)在往往把行政首長(zhǎng)出不出庭和行政機(jī)關(guān)是不是應(yīng)訴混淆，實(shí)際上律師或者是代理人出庭都叫應(yīng)訴?！眹?guó)家行政學(xué)院教授胡建淼不贊同把“行政首長(zhǎng)出庭”寫(xiě)入草案。
“一旦入法就成了訴訟中的一種法定義務(wù)，行政首長(zhǎng)就必須出庭，如果不出庭就要傳喚。但有的行政機(jī)關(guān)一年有很多案件，件件由行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴并不現(xiàn)實(shí)，所以不宜寫(xiě)進(jìn)去?！彼f(shuō)。
北京大學(xué)教授姜明安認(rèn)為，行政首長(zhǎng)不可能每個(gè)案件都出庭，但是對(duì)于重大案件，至少應(yīng)該一年出一次或者兩次庭，這對(duì)行政首長(zhǎng)也是很好的法制教育，也有利于矛盾的解決。
“紅頭文件”違法可否單獨(dú)被訴？
實(shí)踐中，有些具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，是地方政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件中越權(quán)錯(cuò)位等規(guī)定造成的。
為從根本上減少違法具體行政行為，修正案草案增加規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。
規(guī)章以外的規(guī)范性文件也就是俗稱的“紅頭文件”，對(duì)其可附帶審查是這次修改的一大亮點(diǎn)，專家予以普遍肯定，并做了進(jìn)一步解讀。首先，為什么只有“規(guī)章以外”的“紅頭文件”才能附帶審查，規(guī)章和行政法規(guī)是否可以附帶審查？
中國(guó)政法大學(xué)教授應(yīng)松年介紹，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，我國(guó)是另有一套審查辦法和審查機(jī)制的，這個(gè)機(jī)制已經(jīng)在立法法中建立了，國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)程序條例中也有規(guī)定，不需要到法院提起審查。
其次，如果認(rèn)為“紅頭文件”違法是否可以單獨(dú)向法院起訴？對(duì)此，專家持有不同觀點(diǎn)。
姜明安認(rèn)為，在行政訴訟中，百姓的合法權(quán)益只有受到實(shí)際侵犯才能提起訴訟，這就需要有具體行政行為的實(shí)施。如果實(shí)際權(quán)益并沒(méi)有受到侵犯，只是認(rèn)為“紅頭文件”違法了，可以去人大、監(jiān)察部門(mén)等監(jiān)督渠道反映，不能把所有的監(jiān)督都納入到法院中來(lái)。
胡建淼則贊同“紅頭文件”可單獨(dú)被訴?！白鳛橐粋€(gè)學(xué)者，我是贊同的，而且我希望某一天可以做到這一點(diǎn)?！焙嫡J(rèn)為，按照現(xiàn)在的條件可以逐步過(guò)渡到單獨(dú)起訴“紅頭文件”。
“政府不執(zhí)行判決可拘留官員”是否可行？
針對(duì)執(zhí)行難，修正案草案增加規(guī)定，拒不履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。將行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的情況予以公告。
專家認(rèn)為這一規(guī)定是這次修改的又一亮點(diǎn)，進(jìn)一步加大了執(zhí)行的力度。對(duì)“拘留”措施能否得到切實(shí)執(zhí)行有的專家持有懷疑態(tài)度。
“拘留是不可行的，草案的規(guī)定只是舉起鞭子嚇唬行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，促使其執(zhí)行法院判決?！苯靼舱f(shuō)。
胡建淼認(rèn)為，“公告”和“拘留”是兩個(gè)非常重要的措施。在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)社會(huì)環(huán)境下，如果行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行法院判決，法院可以公告，行政機(jī)關(guān)就會(huì)遭到老百姓指責(zé)，行政首長(zhǎng)也難以當(dāng)下去。但是，拘留措施則不是輕易可以進(jìn)行下去的。
“草案規(guī)定的‘拘留’實(shí)際上是一種司法拘留，是排除妨礙訴訟的一種行為，也是訴訟的最后一個(gè)環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在這個(gè)規(guī)定還在探討過(guò)程中，實(shí)踐中也沒(méi)有這方面的實(shí)例，在行政判決執(zhí)行方面究竟怎么做，還需要時(shí)間去摸索?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授薛剛凌強(qiáng)調(diào)。
