全面深化改革的十大看點——
訪中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民
新華社北京11月15日電(記者韓潔)黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出了全面深化改革的總目標、總方向、時間表等,并對改革做出系統(tǒng)部署。
先行公開的三中全會公報勾勒了怎樣的改革路線圖?諸多新提法、新亮點、新舉措背后,釋放出哪些重要改革信號?新華社記者就此采訪了參與《決定》起草組工作的中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民。
“一個主題六條主線”鎖定改革大方向
楊偉民:十八屆三中全會確定的主題是全面深化改革,這與十一屆三中全會以來的6次三中全會都不同。盡管前幾次三中全會也都聚焦改革,但主題僅是某一方面的改革,而這次全會定位全面深化改革,包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明,以及國防和軍隊、黨的建設(shè)制度等多方面改革。確定這樣的主題,既與中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局相適應,也與當前改革形勢相適應,在改革攻堅期和深水區(qū),只有堅持全面改革,才能繼續(xù)深化改革。
全會指出,全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化,總方向是堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向。全會提出了6個“緊緊圍繞”,分別是經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、黨建6個領(lǐng)域的改革主線,反映著6個領(lǐng)域改革的基本理念。
以經(jīng)濟領(lǐng)域改革為例,全會提出“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”,意味著基本經(jīng)濟制度、市場體系、財稅金融、土地制度、宏觀調(diào)控等所有經(jīng)濟領(lǐng)域的改革,都要圍繞“使市場在資源配置中起決定性作用”這一主線來展開和推進。全會提出的每一個領(lǐng)域都有自己特定的主線和方向,不僅全面深化改革總的方向不會迷失,每個領(lǐng)域的改革也不會偏向。
發(fā)揮經(jīng)濟體制改革“火車頭”牽引作用
楊偉民:雖然全會主題是全面深化改革,但堅持問題導向原則,把經(jīng)濟體制改革作為全面深化改革的重點,強調(diào)發(fā)揮經(jīng)濟體制改革對其他領(lǐng)域改革的牽引作用。這也是《決定》起草過程中非常注意把握的重要原則?!稕Q定》確定的15個方面改革任務中,6個是經(jīng)濟,1個是與經(jīng)濟密切相關(guān)的生態(tài)文明體制,占了所有改革任務的近一半。
之所以強調(diào)經(jīng)濟體制改革是重點,是因為當前我國存在的最突出最根本問題還是發(fā)展問題。我國正處在跨越“中等收入陷阱”階段,下一步發(fā)展面臨諸多難題和風險,過去支撐快速增長的條件也在變化,只有加快經(jīng)濟領(lǐng)域改革才能釋放更多發(fā)展動力。
“全面深化改革領(lǐng)導小組”+“改革時間表” 改革力度前所未有
楊偉民:對于改革舉措,社會上總有人擔心難以落實到位。此次全會通過一些有力舉措向外界表明新一屆中央領(lǐng)導集體堅定改革的決心,狠抓落實確保改革“不放空炮”。
一是中央成立全面深化改革領(lǐng)導小組,負責改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、監(jiān)督落實。當前改革已到調(diào)整利益格局的攻堅期,僅靠一個部門推動全方位改革是很難的,需要一個高層次機構(gòu)來把握大局做決策,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面,凝聚改革共識,落實監(jiān)督檢查,防止改革“放空炮”。
二是鮮明提出“到2020年,在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”的時間表。這意味著剩下的7年時間必須完成《決定》提出的改革任務,這一時間表為各部門和地方設(shè)定了改革最后的邊界和底線,表明這些改革任務是可檢查、可評估、可落實的。
歷經(jīng)半年多時間起草,千錘百煉后的《決定》可謂句句是改革,字字有力度。大約2萬字篇幅、15個領(lǐng)域60項具體任務,每一句話都是改革,或者是一個改革方向、或者一個改革目標、或者一個改革舉措,落實下去都會對該領(lǐng)域發(fā)展和體制機制發(fā)生重大影響,有些甚至帶來根本性的變化。
參與《決定》的起草和修改,記憶深刻的是兩點重要原則:一是起草時只寫改革,特別是寫重大改革,發(fā)展的任務原則上不寫;二是修改時,但凡有可能削弱改革力度的,除非有特別充足理由,一般不修改。增加的改革任務只要有最大公約數(shù)的、有一定共識的都寫上。聽到很多參會人員說沒想到,很意外,改革力度前所未有,充分體現(xiàn)了黨中央敢于碰硬、勇于擔當?shù)母母餂Q心和勇氣。
市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”改為“決定性作用”
楊偉民:公報將過去的市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”改為“決定性作用”,兩字之變,意義十分重大,是《決定》最大的亮點和重大理論創(chuàng)新,是對我國社會主義市場經(jīng)濟內(nèi)涵“質(zhì)”的提升,也是未來深化經(jīng)濟體制改革及其他領(lǐng)域改革的基本方針。其未來影響將不亞于十四屆三中全會提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革的目標。
為什么要改?一是抓住了社會主義市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)特征——用盡可能少的資源投入生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品。過去強調(diào)市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”,在國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場配置資源作用,但都不能最大限度提高市場效率。此次兩字之變,抓住了我國經(jīng)濟體制改革最深層次的問題,意味著在配置資源問題上,其他力量如政府,可以影響和引導資源配置,但決定者只能是市場。
二是明確經(jīng)濟體制改革的主線和路線圖。當下大家都在尋找改革的突破口,公報提出使市場在資源配置中起決定性作用,明確了下一步改革的突破口和路線圖。未來所有經(jīng)濟領(lǐng)域改革都要以是否發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為標尺。今年推動的一些改革,包括上半年經(jīng)濟增速下滑,外界都期待政府出手,但并沒有動,就體現(xiàn)了要依靠市場發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟的作用。
三是抓住了我國現(xiàn)實經(jīng)濟問題的根。雖然30多年改革,初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制,但目前經(jīng)濟體制在很多方面很不完善,核心問題還是政府對資源的直接配置過多、不合理干預太多。產(chǎn)能過剩、城市病嚴重、耕地占用過多、地方債風險、生態(tài)環(huán)境保護等,很大程度上都與政府干預多有關(guān)。堅持市場化改革方向,是解決現(xiàn)實經(jīng)濟問題的根本。
清楚界定了政府職能和作用
楊偉民:強調(diào)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,絕不是否定或弱化政府作用?,F(xiàn)代經(jīng)濟中,市場和政府的作用同樣重要,但作用的內(nèi)涵不同。就資源配置而言,政府作用是引導和影響資源配置,而不是直接配置資源。
同時,只有界定政府的職能和作用,政府不越位,才能使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,才能解決目前政府職責越位、缺位、不到位并存的問題。《決定》清晰界定了政府職能和作用,可概括為5項職能、20個字:即宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、保護環(huán)境。
此外,相對于黨的十六大,此次全會沒有提經(jīng)濟調(diào)節(jié),因為這一概念過于寬泛,給政府干預資源配置留下空間較大,也與市場決定資源配置相矛盾。
提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新目標
楊偉民:全會公報的一大亮點是提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新目標,這是一個嶄新的概念和提法。過去我們說建設(shè)現(xiàn)代化,是分別從經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)的角度提出的,而新目標是從制度層面提出的現(xiàn)代化,豐富了我國現(xiàn)代化的內(nèi)涵。
國家治理水平是檢驗一種社會制度是否比較完善、比較定型的重要標志,對中國特色社會主義制度建設(shè)提出了更高要求。
公報以“社會治理”取代“社會管理”,體現(xiàn)了主體的多元化。治理與管理的區(qū)別就在于治理是政府、市場、社會組織,黨、人大、政府、政協(xié)等多元主體一起進行國家的治理,而不是僅僅依靠一種力量,這是民主的一種表現(xiàn)。公報提出的“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”,就是推進國家治理體系和治理能力的重要一環(huán)。
一個成熟的社會制度必須依靠法律。公報在不同領(lǐng)域列舉了需要完善的制度,表明未來國家治理方式將是法治的,不再是簡單命令式或單純靠行政手段進行。
界定中央和地方事權(quán)成財稅體制改革重點
楊偉民:全會提出,財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,點明財稅體制作為國家體系重要組成部分將成為下一步改革的重點。歷經(jīng)近20年分稅制改革,財稅體制的一些深層次問題逐漸暴露,如稀缺資源缺乏稅制保護、稅制不能更好發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距作用、地方缺乏稅源只能靠賣地方式籌資……要破解這些問題,需要對財稅體制改革進行總體設(shè)計,建立科學的財稅體制。
外界關(guān)注中央和地方的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系問題,中央是收事權(quán)還是放財權(quán),全會提出建立事權(quán)和支出責任相適應的制度,意味著中央和地方的事權(quán)將會更加明確界定,并根據(jù)事權(quán)確定大體支出責任,實現(xiàn)財力和事權(quán)關(guān)系的總體平衡,在這一過程中今后應減少任意設(shè)置專項轉(zhuǎn)移支付。
“不分老大、老二” 更加公平地對待各種所有制經(jīng)濟
楊偉民:目前民營經(jīng)濟發(fā)展中的一些障礙、“玻璃門”,根子在于我們從思想上沒有把非公有制經(jīng)濟放在與公有制經(jīng)濟同等的地位。全會在完善基本經(jīng)濟制度方面的一大突破和創(chuàng)新,就是更加公平地對待和認識各種所有制經(jīng)濟。
一是全會提出公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分,都是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)。過去我們將個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟作為補充,后來承認是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分,但加了“在法律規(guī)定范圍內(nèi)”的前提。十五大把非公有制經(jīng)濟作為社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分,但沒有與公有制經(jīng)濟放在一起講。這次放在一起講都是重要組成部分,十分鮮明,表明二者沒有老大、老二之分。
二是在保護產(chǎn)權(quán)、使用生產(chǎn)要素、參與市場競爭、法律保護、市場準入、依法監(jiān)管等各方面,都強調(diào)各種所有制經(jīng)濟平等、公平、公正、統(tǒng)一等關(guān)鍵詞。
三是提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。這不是新概念,但有新的內(nèi)涵和定位。今后既要發(fā)展國有資本控股的混合所有制經(jīng)濟,也要鼓勵發(fā)展非公有制資本控股的混合所有制經(jīng)濟。
此外,《決定》在深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)改革方面也有很多新思路、新任務,下一步必將掀起國有企業(yè)改革的第二波高潮。
首次系統(tǒng)闡釋生態(tài)文明制度體系
楊偉民:當前我國資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化,形勢依然十分嚴峻,這背后有改革不到位、體制不完善、機制不健全的深層面制度原因。在這一問題上,政府不是干預太多了,而是干預太少了,不是政府越位而是遠沒有到位。
全會提出要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革,首次確立了生態(tài)文明制度體系,從源頭、過程、后果的全過程,按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路,闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點任務。
源頭嚴防的制度,就是在源頭上防止損害生態(tài)環(huán)境的行為,包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制等若干制度;
過程嚴管的制度,就是在發(fā)展和開發(fā)過程中,建立一套制度約束地方和企業(yè)行為,包括劃定生態(tài)紅線、實行資源有償使用和生態(tài)補償制度等,充分發(fā)揮稅收和價格的杠桿作用;
后果嚴懲的制度,就是要建立嚴格損害責任賠償制度。對違反法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定的行為,過去的處罰很多是象征性的,無法彌補對生態(tài)環(huán)境和人民健康帶來的長期損害。今后對造成生態(tài)環(huán)境損害的地方領(lǐng)導要終身追究責任,對企業(yè)要嚴厲懲罰,讓地方大員付出丟“烏紗帽”的代價,讓企業(yè)付出真金白銀,使之今后不敢再破壞生態(tài)環(huán)境。
全面深化改革最終要讓全體人民受益
楊偉民:全會明確提出,改革要“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”。這一指導思想表明,全面深化改革,最終必須讓全體人民受益。
目前《決定》關(guān)于深化教育、醫(yī)療等社會事業(yè)的改革舉措并沒有全文公布,很多人都在期盼。我國現(xiàn)行體制中確實有一些不公平、不平等的制度,如自然壟斷行業(yè),需要調(diào)整利益關(guān)系,放寬市場準入,允許其他領(lǐng)域的資本進入。對于如何分好發(fā)展的蛋糕,公報已經(jīng)明確了“更多更公平惠及全體人民”的改革思路。
十八屆三中全會通過的《決定》是新一屆黨中央動員全黨全國各族人民全面深化改革的行動綱領(lǐng)和進軍號角。當前形勢下,只有全面深化改革,才能引領(lǐng)國家發(fā)展跨越“中等收入陷阱”階段,克服各種社會矛盾和風險,全面推進小康社會建設(shè),推動實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。