改革先行區(qū)為何踏上“回頭路”
——安徽兩個(gè)基層改革試驗(yàn)區(qū)探索啟示錄
新華社合肥１１月８日電（新華社記者）葉集、毛集曾是安徽名噪一時(shí)的改革試驗(yàn)區(qū)，這兩個(gè)曾率先在大部門制改革、公共事業(yè)市場(chǎng)化改革、干部制度改革等方面進(jìn)行了諸多探索的“基層改革小特區(qū)”，如今多項(xiàng)改革探索半途而廢，有的甚至踏上“回頭路”。
“探索之路，甚至受挫之路，是一面好鏡子?！辈糠謱W(xué)者和基層干部認(rèn)為，改革要鼓勵(lì)基層首創(chuàng)、大膽探索，但“孤島式改革”如果缺少制度設(shè)計(jì)的呼應(yīng)和配套政策跟進(jìn)，注定難以持久。
“改了十幾年，一朝回到改革前”
安徽淮南市毛集改革實(shí)驗(yàn)區(qū)位于素稱經(jīng)濟(jì)發(fā)展“塌陷區(qū)”的淮河沿岸行蓄洪區(qū)，相距２００余公里的安徽六安市的葉集試驗(yàn)區(qū)，則是豫皖交界地的商貿(mào)重鎮(zhèn)之一。早在１９９４年，毛集就被國(guó)家科委等２３個(gè)部門列為社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，后被批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)。１９９９年安徽省批準(zhǔn)成立毛集綜合發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。同樣被納入“國(guó)字號(hào)”改革試點(diǎn)的還有葉集改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，在上世紀(jì)９０年代被列為國(guó)家級(jí)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。
“在一個(gè)省專門辟出兩個(gè)縣域范圍的改革試驗(yàn)區(qū)，這在全國(guó)是獨(dú)一份的。也反映出上上下下對(duì)改革前景的熱烈期待?！泵瘜?shí)驗(yàn)區(qū)第一任書記朱咸來(lái)說(shuō)。
兩地的改革實(shí)踐都曾“一馬當(dāng)先”。大局制是當(dāng)年改革的突破口。曾牽頭設(shè)立試驗(yàn)區(qū)的安徽省原體改委主任周古廉說(shuō)，當(dāng)時(shí)改革機(jī)構(gòu)設(shè)置的思路是：從實(shí)際需要出發(fā)，不搞上下對(duì)口，不照搬縣級(jí)通行模式設(shè)置機(jī)構(gòu)?？茖W(xué)配置職能，優(yōu)才競(jìng)聘上崗，提高效率。葉集率先打破部門分割，將關(guān)聯(lián)部門合并成一個(gè)大的機(jī)構(gòu)。在當(dāng)初的一份“葉集試驗(yàn)區(qū)工作部門與地區(qū)部門對(duì)應(yīng)表”中可清晰看到，試驗(yàn)區(qū)僅內(nèi)設(shè)工（管）委辦公室、經(jīng)貿(mào)發(fā)展計(jì)劃局、農(nóng)村發(fā)展局、教育科技局等１７個(gè)大機(jī)構(gòu)，卻對(duì)應(yīng)上級(jí)７２個(gè)具體部門。
張成民曾任葉集農(nóng)村發(fā)展局局長(zhǎng)。該局當(dāng)時(shí)包含林業(yè)、水利、水產(chǎn)、農(nóng)經(jīng)、扶貧辦等１０個(gè)部門職能。他感慨地說(shuō)：“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)合并，有效避免了部門爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)利現(xiàn)象，正是農(nóng)、林沒(méi)分家，退耕還林等涉及多部門利益協(xié)調(diào)的工作，才做得又快又好?！敝芄帕f(shuō)，當(dāng)年大局制有效實(shí)現(xiàn)了減員增效，試驗(yàn)區(qū)工（管）委下轄職能部門人員編制長(zhǎng)期維持在７０名左右。葉集模式，稱得上是現(xiàn)在各地探索大部門制改革的先行先試。
但如今葉集的大部制改革被一些人認(rèn)為是“夭折”了。當(dāng)年合并的部門，如今又分撤重設(shè)。不僅新增統(tǒng)戰(zhàn)宣傳部等６個(gè)大的部門，而且原農(nóng)村發(fā)展局下轄的林業(yè)等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也紛紛重設(shè)為局級(jí)機(jī)構(gòu)。工作人員隨著機(jī)構(gòu)重新裂變而膨脹。區(qū)直機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位（不含醫(yī)生、教師）的在崗職工人數(shù)，從１９９９年的３５８名，快速擴(kuò)張至５７９名。
干部制度創(chuàng)新也遭遇棘手問(wèn)題。毛集試驗(yàn)區(qū)通過(guò)雙向選擇、競(jìng)聘上崗，層層聘任，引入了一批能力強(qiáng)、有熱情的局（科）級(jí)干部，同時(shí)推行黨政機(jī)關(guān)企業(yè)化目標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)人、權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合的崗位目標(biāo)責(zé)任制。這種“有進(jìn)有退”的人員管理方式，有效推動(dòng)基層工作風(fēng)氣之變。但后來(lái)因試驗(yàn)區(qū)人員管理改革與區(qū)外各地干部任用辦法不一致，試驗(yàn)區(qū)自聘的百余名干部因缺少國(guó)家編制，長(zhǎng)年無(wú)法向外流動(dòng)，內(nèi)部崗位有限也導(dǎo)致“人崗長(zhǎng)期固化”、無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分交流，于是形成多部門局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)十年不換的獨(dú)特“試驗(yàn)區(qū)行政生態(tài)”。朱咸來(lái)?yè)?dān)憂地說(shuō)，“干部格局已經(jīng)‘動(dòng)不得’，活力頓失?！?/p>
缺乏配套跟進(jìn)保障，改革者成了“孤獨(dú)的長(zhǎng)跑者”
周古廉等人認(rèn)為，基層改革之所以“觸礁”，是因?yàn)槿狈攲釉O(shè)計(jì)與制度保障。雖然身為國(guó)家改革試點(diǎn)，但并未真正享受到相應(yīng)的改革配套與跟進(jìn)保障政策。
比如大局制，雖然實(shí)現(xiàn)了減員增效，但相應(yīng)的財(cái)稅體制沒(méi)有配套改革，特別是近年來(lái)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付力度加大，各部門項(xiàng)目投入增多，而兩個(gè)試驗(yàn)區(qū)由于實(shí)行大局制，在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)一再遭拒，被要求單設(shè)機(jī)構(gòu)才能獲得項(xiàng)目資金。迫于發(fā)展壓力，只能重新拆解、分設(shè)小局。但是由于前期人員精簡(jiǎn)，目前許多局單設(shè)后，嚴(yán)重缺乏工作人員，“１人局”、“２人局”現(xiàn)象普遍。葉集一位局長(zhǎng)打趣稱自己是“光桿司令”，頂一個(gè)“帽子”，只是為了申請(qǐng)政策資金的方便。
再比如，兩個(gè)試驗(yàn)區(qū)探索了公務(wù)人員能進(jìn)能出的聘用機(jī)制，但是上級(jí)相應(yīng)的人事配套措施沒(méi)到位，導(dǎo)致兩地干部身份不明、工資收入不定、人員沒(méi)活力，外地干部也不愿來(lái)任職或者交換鍛煉。
缺乏上層對(duì)改革試點(diǎn)的持續(xù)關(guān)注和跟進(jìn)保障政策，頭頂多項(xiàng)“國(guó)字號(hào)”改革招牌的試驗(yàn)區(qū)日益陷入發(fā)展規(guī)劃和扶持政策的“真空地帶”，甚至慢慢被淡忘。葉集試驗(yàn)區(qū)工委負(fù)責(zé)人直言，如今，省里許多廳局領(lǐng)導(dǎo)甚至不知道試驗(yàn)區(qū)，片面理解為一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，許多省里會(huì)議不再通知“兩區(qū)”參加。無(wú)奈之下，干部們只能背著厚厚的材料，跑省進(jìn)部，磨破嘴皮，從試驗(yàn)區(qū)歷史開(kāi)始四處解釋。
葉集試驗(yàn)區(qū)政研室的負(fù)責(zé)人算了筆賬，以一般縣區(qū)都有的省級(jí)政策性資金分配算，葉集每年少得各類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金約５０００萬(wàn)元。
采訪中，記者強(qiáng)烈感受到，昔日頭頂諸多“光環(huán)”的兩個(gè)試驗(yàn)區(qū)，如今不僅面臨著改革重走“回頭路”的尷尬，兩區(qū)干部談改革時(shí)，顯得謹(jǐn)慎，甚至是刻意避談。
體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段 保障機(jī)制亟待建立
不少專家認(rèn)為，基層改革探索彌足珍貴，在中央當(dāng)前明確提出深化改革的背景下，葉集、毛集的“改革答卷”，為中國(guó)進(jìn)一步探索和推行基層行政體制改革提供了有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。
尊重群眾首創(chuàng)精神與各地首創(chuàng)實(shí)踐。“頭頂試驗(yàn)區(qū)光環(huán)，可既沒(méi)有特殊優(yōu)惠政策，連基本財(cái)稅等體制都難以理順，沒(méi)有適合、鼓勵(lì)改革的土壤，談何銳意創(chuàng)新呢?！敝芄帕J(rèn)為，對(duì)于基層改革先行區(qū)，上層應(yīng)從基層實(shí)踐中汲取智慧，并上升至理論層面，用于指導(dǎo)和推進(jìn)更大范圍內(nèi)的改革。
高度重視“過(guò)程價(jià)值”，配套政策及時(shí)跟進(jìn)，形成改革合力。在過(guò)去３５年的改革開(kāi)放歲月里，中國(guó)已經(jīng)歷了６輪行政體制改革。對(duì)比改革之初，目前國(guó)務(wù)院組成部門數(shù)量減少了約一半，行政運(yùn)行機(jī)制科學(xué)化、透明化步伐加速推進(jìn)。
一些基層干部和專家談到，改革無(wú)論成敗，都是可貴經(jīng)驗(yàn)。因此，建立“容錯(cuò)機(jī)制”、形成“開(kāi)門改革”的氛圍也十分重要。當(dāng)前改革需要最大限度地集納民意與民智。對(duì)改革創(chuàng)新主體給予激勵(lì)，賦予他們敢創(chuàng)敢試的勇氣，唯有如此，才能真正為全面深化改革匯聚一切正面力量。
