“簡政放權(quán)”系列解讀之三：政府如何轉(zhuǎn)變職能，才能讓“人民滿意”？
“機構(gòu)改革之后，部長、省長、市長們的權(quán)力會縮小嗎？”互聯(lián)網(wǎng)上，一位網(wǎng)友的發(fā)問引來眾多討論。
衡量“簡政放權(quán)”的實效，不能僅看“誰的權(quán)力在擴大、誰的權(quán)力在縮小”，還要看政府的職能角色是否轉(zhuǎn)變。
李克強總理在13日召開的國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上指出，“新一輪國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的大幕已經(jīng)拉開。我們要進一步提高對這項工作重要性緊迫性的認識，大幅減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，營造公平競爭的市場環(huán)境，提供必需的公共服務(wù)，切實加強宏觀管理，以更大的勇氣和智慧、更加堅定的決心和意志，堅決打好這場攻堅戰(zhàn)?！?/p>
管理方式的轉(zhuǎn)變對各部門、各級政府是新的考驗和挑戰(zhàn)?！昂喺艡?quán)”后政府如何更好地服務(wù)？各級政府和公務(wù)員群體怎樣順應(yīng)這種轉(zhuǎn)變？新華網(wǎng)與多位專家展開了對話。
職能轉(zhuǎn)變，政府要守信、守憲、守限
新華網(wǎng)記者：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施〈國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》提出，要用３至５年時間完成各項任務(wù)，加快建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。李克強指出，加強社會管理和公共服務(wù)，是政府的重要職責(zé)。在經(jīng)濟領(lǐng)域簡政放權(quán)的同時，我們?yōu)槿嗣袢罕娞峁﹥?yōu)質(zhì)公共服務(wù)的職責(zé)必須加強。
那么，什么樣的政府才是讓人民滿意的政府呢？從民生視角看，這一輪機構(gòu)改革與老百姓有哪些直接關(guān)聯(lián)？
中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱：政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，最重要的是讓人民滿意，這也是我們改革的最終目標。服務(wù)型政府的本質(zhì)是建設(shè)一個以民眾為中心的政府，而不是以政府自身為中心的政府。換句話說，“政府要圍繞民眾轉(zhuǎn)，而不能讓民眾圍著政府轉(zhuǎn)?！?/p>
另外，實行“大部制”治理結(jié)構(gòu)，也絕不是部門越大越好，更不是政府機構(gòu)設(shè)置越少越好，而是要相對集中，盡量減少政出多門、多頭管理。
就中國的實際狀況來看，政府部門設(shè)置要避免計劃經(jīng)濟體制下的部門林立、機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，但同樣不是機構(gòu)越少越好、部門越大越好。從國際社會的經(jīng)驗看，一個國家的政府規(guī)模與其承擔的公共事務(wù)職責(zé)相適應(yīng)，并能夠?qū)崿F(xiàn)公共治理的高效、民眾滿意，就是一個好政府。從這個意義上說，黨的十八大提出“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”的服務(wù)型政府建設(shè)的理念和內(nèi)涵，是與國際社會公共治理基本價值取向相一致的。
東南大學(xué)法學(xué)院副教授顧大松：李克強在會議上指出，政府履行職能必須依靠法治。市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變政府職能本身就是建設(shè)法治政府的要求。
首先，政府要守信。市場經(jīng)濟是一種信用經(jīng)濟，政府失信是對市場經(jīng)濟最大的傷害，政府守信就是按照已制定好的法律來進行管理和服務(wù)，這是避免政府失信的基本要求。其次，政府要守憲。市場經(jīng)濟以統(tǒng)一的市場為基礎(chǔ)，國務(wù)院及各部門和地方各級人民政府帶頭維護憲法法律權(quán)威，實際上是遵守以憲法為最高權(quán)威的統(tǒng)一法律體系，有利于維護市場經(jīng)濟的統(tǒng)一市場基礎(chǔ)。再次，政府要守限。行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行，既指政府活動有法律依據(jù)，又指政府活動受到法律的限制。市場經(jīng)濟以市場機制為主導(dǎo)，政府在法律和制度的框架內(nèi)運行，就要有自限意識，隨時克服干涉市場的沖動，發(fā)揮市場機制的主導(dǎo)作用，這是法治的內(nèi)在要求，也可以說是對政府“有所不為”的要求?，F(xiàn)代政府、服務(wù)型政府的建設(shè)目標，又要求政府在與社會的關(guān)系上“有所為”，但是這并不意味著政府要包辦社會事務(wù)，而是把政府工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義上來。
西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院院長陳光：從民生的角度看，這輪機構(gòu)改革可以期待之處是：第一，減少行政審批，釋放改革紅利，激活市場主體，促進經(jīng)濟增長，增強改善民生的基礎(chǔ)；第二，簡政放權(quán)，增強市場主體和社會主體的主動性和創(chuàng)造性，減少其經(jīng)營活動的社會成本，發(fā)展中小微企業(yè)和服務(wù)業(yè)，提供更多民眾就業(yè)機會；第三，加強市場監(jiān)管，營造公平競爭的市場環(huán)境，在食品、環(huán)境、安全生產(chǎn)等方面提高民眾生活的滿意度；第四，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，政府工作重點放在“基本公共服務(wù)”上，在非基本的公共服務(wù)領(lǐng)域，更多發(fā)揮市場和社會組織作用，使民眾可以更好得到優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，進而更好體現(xiàn)服務(wù)型政府的改革要求。
另一方面，也不能僅從政府一個角度來討論改革問題，沒有社會組織的成長，沒有市場體制的完善，不可能完成政府職能的轉(zhuǎn)變。放和管齊頭并進，才是政府機構(gòu)的改革，更是創(chuàng)新社會管理的過程。
職能轉(zhuǎn)變不是“外科手術(shù)”，傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化
新華網(wǎng)記者：“良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必需品。沒有一個有效的政府，沒有一個法治的政府，經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的?！边@是世界銀行在《1997年度世界發(fā)展報告》中提出的一個觀點，此后經(jīng)常被各國研究者引用。對于機構(gòu)改革，不應(yīng)是簡單關(guān)注究竟減了多少部門和人，政府職能轉(zhuǎn)變才是深化行政體制改革的核心。
政府在完成職能轉(zhuǎn)變過程中，應(yīng)該注意哪些問題？
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院副教授王暉：我們應(yīng)注意到，政府管理是公共事業(yè)管理的主角，但還需要若干配角。在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關(guān)系上，傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化，政府應(yīng)把更多職能以多種形式下放給那些非政府和非營利性組織承擔。這些組織不僅要提供公共服務(wù)，而且要承擔對社會公共事務(wù)的管理職能。
中南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授孟川瑾：政府在職能轉(zhuǎn)變過程中應(yīng)注意一個問題：職能轉(zhuǎn)變不是“外科手術(shù)”，不是把政府不需要的職能或權(quán)力直接下放。政府部門還需要考慮，職能和權(quán)力下放的同時，社會或者其他第三方組織是否有能力承接？
此外，政府部門所保留的職能也要改變過去那種以“政府部門為核心”的工作方式和機制，而要圍繞我們這次政府職能改革的核心“以社會管理和公共服務(wù)為核心”，建立新的工作方式和工作機制。
國家行政學(xué)院副教授宋世明：政府職能轉(zhuǎn)變是一件大事。涉及面廣，難度大，需要協(xié)同各方努力，確保各項改革任務(wù)落地生根，開花結(jié)果。
我也關(guān)注這樣幾個問題：第一，加強監(jiān)管與宏觀調(diào)控。取消與下放行政審批事項后，如何切實加強監(jiān)管與宏觀調(diào)控？第二，簡政放權(quán)的直接目的是滿足當前與較長一段時間的經(jīng)濟與社會需求。簡政放權(quán)本身必然引起權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，預(yù)防與懲治腐敗的制度措施與對策措施若不及時跟上，集中的腐敗會演變?yōu)榉稚⒌母瘮?。隨著事權(quán)、財權(quán)向地方政府的下放，地方政府的腐敗是否會激增？第三，過去法律層面規(guī)定的備案制大多演變?yōu)閷嵺`中的審批制，本次發(fā)改委取消和下放25項投資審批項目至關(guān)重要。其中，有的改為備案制，如何防止備案制演變?yōu)閷嶋H的審批制？第四，有的部門職能“明放暗不放”怎么辦？
讓民間資本有保障地進入和退出非基本公共服務(wù)領(lǐng)域
新華網(wǎng)記者：李克強指出，總體上看，現(xiàn)在我們的產(chǎn)品供應(yīng)是充足甚至有些方面是過剩的，而服務(wù)則存在短缺問題，質(zhì)量也需要提高。增加服務(wù)供給，滿足社會需求，必須把政府的作用與市場和社會的力量結(jié)合起來。要把政府的工作重點放到“保基本”上來，加快織就織好一張覆蓋全民的社會保障“安全網(wǎng)”，特別是要“補短板”、“兜底線”，為人民基本生活提供保障。同時，在非基本的公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好發(fā)揮市場和社會的作用。
政府應(yīng)該如何增加服務(wù)供給、滿足社會需求？在非基本的公共服務(wù)領(lǐng)域，又該如何發(fā)揮市場和社會的作用？
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授劉昕：總理這句話主要強調(diào)了我國公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)的供給不足及質(zhì)量不高的問題，其中基本公共服務(wù)主要包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等居民最關(guān)心的服務(wù)內(nèi)容，這些公共服務(wù)是我國為建立社會安全網(wǎng)、保障全體社會成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而必須提供的。
總理指出，非基本公共服務(wù)的供給及其質(zhì)量提升要更多更好地發(fā)揮市場和社會的作用，這里提到了社會資本和事業(yè)單位在提供非基本公共服務(wù)方面能夠發(fā)揮的作用。同時，總理也提到，即使基本公共服務(wù)應(yīng)由政府提供的，也未必一定要由政府自己來生產(chǎn)，相反，在可能的情況下，基本公共服務(wù)也同樣可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織去生產(chǎn)公共服務(wù)，政府只需要付費就可以了，這樣不僅能夠提高公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量，還能通過引入競標等競爭機制在一定程度上節(jié)約成本。
而所謂“短板”是指我們社會保障體系中的薄弱環(huán)節(jié)。
目前，大部分學(xué)者認為，中國社會保障體系中的短板主要涉及到以下幾個方面的問題：社會保障覆蓋面還不夠?qū)?，統(tǒng)籌層次和保障水平不高；農(nóng)村及流動人口的參保受限，社會保障賬戶的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和對接存在一定困難；老齡化等原因?qū)е律鐣Ｕ腺Y金缺口增大；社會保障管理和服務(wù)水平亟待提高；社會保障資金的監(jiān)管機制存在漏洞；社會保障資金保值增值渠道不通暢等。
在總理提到的“兜底線”中，所謂“底線”應(yīng)是指社會保障制度和項目中最起碼的、必不可缺少的那部分內(nèi)容，這是一個國家的政府和社會必須承擔的對公民的社會保障義務(wù)。關(guān)于底線的具體內(nèi)涵及其標準，目前尚未有明確的規(guī)定，但大部分學(xué)者認為，最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障制度應(yīng)當是底線，因為它們是直接關(guān)系到公民的基本生存權(quán)和健康權(quán)的公共服務(wù)內(nèi)容。此外，也有學(xué)者指出，義務(wù)教育制度是另外一個“底線”。
中南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授孟川瑾：產(chǎn)品領(lǐng)域的需求是屬于低層次的需求，而非公共服務(wù)則是可以深度挖掘、有潛力的市場，做好了可以拉動內(nèi)需。比如：社會化養(yǎng)老領(lǐng)域。基本養(yǎng)老是由國家所提供，但老年人的各種相關(guān)服務(wù)屬于非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，如老年人的文化生活等；再比如義務(wù)教育是基本公共服務(wù)，而義務(wù)教育之外的各種技能、知識的培訓(xùn)就屬于非基本公共服務(wù)。
非基本公共服務(wù)的興起源于社會生活的多元化，一般說來需要政府在相關(guān)領(lǐng)域減少審批權(quán)限，降低準入門檻，同時又不與民爭利。政府只管做好基本的公共服務(wù)，制定好非基本公共服務(wù)領(lǐng)域的規(guī)則以及做好相應(yīng)的監(jiān)督即可。讓民間資本可以有保障地進入和退出，打通服務(wù)市場和資本市場間的渠道，才能產(chǎn)生經(jīng)濟的內(nèi)驅(qū)力。
公務(wù)員群體要提高服務(wù)水平，創(chuàng)造“敢于懲惡”執(zhí)法環(huán)境
新華網(wǎng)記者：實干興邦，打造人民滿意的服務(wù)型政府，勢必對政府管理者本身提出更高的要求。政府的角色，要從“管理者”變成“服務(wù)者”，政府機關(guān)工作人員要回歸“公仆”和“人民勤務(wù)員”的本位。李克強說，我們作為人民的政府和國家的公務(wù)員，要對人民負責(zé)、對國家負責(zé)，就要擔這個責(zé)任，不斷提高自身水平，這是無法回避的。
新一輪政府職能轉(zhuǎn)變大幕開啟，各級公務(wù)員應(yīng)怎樣順應(yīng)這種轉(zhuǎn)變？
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾：經(jīng)過改革開放的30多年的發(fā)展，中國公務(wù)員群體在年輕化和知識化方面取得了歷史性的飛越，但在公共管理專業(yè)化方面仍然有較大的差距。我們有很多公務(wù)員在很多專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域有很高的學(xué)識，但對市場經(jīng)濟條件下政府的功能和運行方式了解不多，很多需要在“干中學(xué)”。這就不免存在著各種認識上的誤區(qū)和盲點。
因此，要適應(yīng)當前提高政府管理水平的要求，就必須系統(tǒng)地提高公共管理的理論水平，從根本上理解并把握現(xiàn)代政府的權(quán)力界限，運行方式，政策過程等。目前全國147所高校和研究機構(gòu)所提供的MPA教育就是系統(tǒng)提高公共管理理論水平的最好途徑。
中國行政管理學(xué)會副秘書長、全國政府績效管理研究會副會長兼秘書長張定安 ：作為公務(wù)員，應(yīng)順應(yīng)這種變革，積極進行調(diào)整。首先是提高認識，把思想統(tǒng)一到中央和國務(wù)院的決策部署上。這決不是空話和套話，因為本次改革是政府機構(gòu)“割自己的肉”，涉及到部門權(quán)力利益調(diào)整和影響力弱化淡化，涉及到管理方式和工作習(xí)慣的轉(zhuǎn)變，這對各部門、各級政府都是新的考驗和挑戰(zhàn)，責(zé)任更重了，要求更高了，絕非易事，必須以對黨、多國家、對人民負責(zé)任的態(tài)度對待這次改革；其次，公務(wù)員必須提升個人工作能力，正如總理所說，我們一些政府機關(guān)和干部在行政審批方面通常是輕車熟路,但在市場監(jiān)管方面辦法還不多、經(jīng)驗也不足；再次，公務(wù)員群體還必須齊心協(xié)力，共同研究新形勢下政府管理的體制和機制，創(chuàng)新制度和方式，創(chuàng)造敢于懲惡的執(zhí)法環(huán)境。（記者 姜春媛 陳元）
