“簡政放權(quán)”系列解讀之二：如何變“管得過多”為“管得更好”？
“既要把該放的權(quán)力放開放到位，又要把該管的事務(wù)管住管好”，在13日召開的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會議上，李克強(qiáng)總理的講話凝聚起了廣泛的社會共識。究竟該放哪些權(quán)，管哪些事，具體到每一次政策決策和每一項(xiàng)社會事務(wù)中，“管住管好”考驗(yàn)著政府的執(zhí)政智慧。
多位專家接受新華網(wǎng)記者采訪時(shí)均表示，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)化“放”“管”兩個(gè)輪子同時(shí)驅(qū)動(dòng)，將行政機(jī)構(gòu)職能改革與創(chuàng)新行政方式和提升政府治理能力相結(jié)合，為行政機(jī)構(gòu)下一步流程再造提出了方向?！胺拧币行虻胤?，“管”要科學(xué)地管，在判斷哪些事該管，怎樣才能管好等問題上要力避逐利化傾向，解決以往“監(jiān)管不力”和“費(fèi)力不討好”等頑疾。
“放”“管”兩手抓，避免“摁下葫蘆起了瓢”
新華網(wǎng)記者：本次國務(wù)院會議部署政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)“放”和“管”兩個(gè)輪子同時(shí)驅(qū)動(dòng)。能否從近年我國推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革整體路徑來談?wù)劊敬螘h強(qiáng)化“放”和“管”的意義？
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾：政府機(jī)構(gòu)改革的要素是職能、機(jī)構(gòu)和編制,其中職能是核心，而機(jī)構(gòu)和編制是實(shí)現(xiàn)職能的載體。轉(zhuǎn)變職能始終是近年來中國政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。本次國務(wù)院會議強(qiáng)化“放”和“管”，“放”指的是把中央政府所控制掌握的一些權(quán)力下放給地方政府，放給市場，放給社會，以便充分發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，充分發(fā)揮社會力量在公共事務(wù)管理中的作用?！肮堋笔侵冈凇胺拧背鲞@些權(quán)力的過程中，要積極推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，強(qiáng)化間接管理和引導(dǎo)，強(qiáng)化事中事后的監(jiān)管，確保國家的政策法律得到嚴(yán)格的執(zhí)行。
這次強(qiáng)化“放”與“管”兩手抓的意義重大。首先這是政府運(yùn)行方式適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的一場改革。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，社會力量發(fā)育不斷成熟，很多本來就應(yīng)該由市場和社會做主的權(quán)力完全可以還給市場和社會，這樣政府就可以把精力集中在那些只能由政府來完成的職能，并且把這些職能完成好。同時(shí)，這次同時(shí)強(qiáng)化“放”與“管”也可以避免我們以前多次出現(xiàn)的“一放就亂，一抓就死”的現(xiàn)象，“放”是有序地放，“管”是有重點(diǎn)地管，二者有機(jī)地結(jié)合，確保釋放活力與加強(qiáng)監(jiān)管同步推進(jìn)。此外，在目前經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)時(shí)期推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與審批制度改革，還可以降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的成本，降低市場交易成本，減少腐敗的機(jī)會，進(jìn)一步釋放中國市場和社會發(fā)展的巨大潛力。
中國行政管理學(xué)會副秘書長、全國政府績效管理研究會副會長兼秘書長張定安： “放”和“管”兩個(gè)輪子來比喻政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面，很精煉、很形象、很生動(dòng)，有豐富的內(nèi)涵，具有很好的指導(dǎo)作用。
為啥“放”？增活力、激動(dòng)力、提能力?！胺拧笔裁?？放權(quán)力、放責(zé)任、放利益、放前置、放門檻。“放”給誰？放市場、放社會、放地方、放企業(yè)、放民眾。
為啥管？環(huán)境好、服務(wù)優(yōu)、社會正。“管”什么？管宏觀、管戰(zhàn)略、管標(biāo)準(zhǔn)、管政策、管監(jiān)管。怎么“管”？事中管、事后評、優(yōu)程序、創(chuàng)方式、抓問責(zé)。
“放”和“管”兩個(gè)字形象展示了本次改革簡政放權(quán)的理念和市場化取向，展示了轉(zhuǎn)變職能的具體路徑和方法：緊緊抓住行政審批這個(gè)關(guān)鍵，在投資項(xiàng)目審批、產(chǎn)經(jīng)營許可、資格資質(zhì)認(rèn)定、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等影響部門權(quán)財(cái)利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了明確“放”的要求；在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等領(lǐng)域明確提出了“管”的思路，在社會管理、公共服務(wù)領(lǐng)域有了新的理念和方式，這是新時(shí)期行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和日常管理管理方式的形象展示。
通過“放”來構(gòu)建有限政府、創(chuàng)新政府，通過“管”來構(gòu)建法治政府、廉潔政府，在“放”和“管”的辯證統(tǒng)一和改革進(jìn)程中提升了政府引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的能力，為構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府提供有力支撐。
國家行政學(xué)院宋世明教授：簡政放權(quán)不容易，管住管好更不容易。沒有行政管理方式的創(chuàng)新，就容易摁下葫蘆起了瓢。嚴(yán)格食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)等社會規(guī)制領(lǐng)域監(jiān)管，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，優(yōu)化行政審批程序，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控。簡言之，需要以順乎天道、發(fā)乎自然的治理之道，達(dá)到“四兩撥千斤”、“治大國若烹小鮮”的效果。
南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長胡小武：一放一管，是將行政機(jī)構(gòu)職能改革與創(chuàng)新行政方式和提升政府治理能力結(jié)合起來，為行政機(jī)構(gòu)下一步的流程再造提出了方向，這其實(shí)也是希望通過政府、社會、市場關(guān)系的再構(gòu)建，真正激活市場與社會的活力，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力。如果按照這次會議提出的各項(xiàng)改革要求來落實(shí)，將大大提升市場機(jī)制的作用，為中國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、健康發(fā)展有重大的節(jié)點(diǎn)性作用。
政府“管事”不能“唯利是圖”
新華網(wǎng)記者：放權(quán)之后，監(jiān)管是關(guān)鍵，這一點(diǎn)已經(jīng)形成普遍的社會共識。能否請您談?wù)勥@對當(dāng)前政府管理機(jī)制改革提出了哪些要求？從“管得過多”到“管得更好”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是什么？政府應(yīng)該將哪些“該管的”管好？
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾：首先是認(rèn)識問題。很多政府官員在多年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中形成了對監(jiān)管不重視的局面。一些地方把監(jiān)管工作看成是可有可無、費(fèi)力不討好的事。如果不從戰(zhàn)略層面認(rèn)識到加強(qiáng)市場監(jiān)管是中國實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵，當(dāng)前不重視監(jiān)管的局面很難改變。其次是要加強(qiáng)對政府監(jiān)管體系的能力建設(shè)。與很多行政部門的“精兵簡政”相比，我國的絕大多數(shù)監(jiān)管部門需要在人力和物力上大大加強(qiáng)，需要在科學(xué)分析能力上大大加強(qiáng)，以保證這些機(jī)構(gòu)的能力與對其工作的要求相適應(yīng)。此外，要把加強(qiáng)政府監(jiān)管能力與加強(qiáng)公眾參與監(jiān)管的過程結(jié)合起來。要給社會組織和公眾參與監(jiān)管提供信息，建立平臺，使得我們監(jiān)管的游擊隊(duì)與正規(guī)軍能夠協(xié)調(diào)配合，徹底改善市場監(jiān)管不力的局面。
中國行政管理學(xué)會副秘書長、全國政府績效管理研究會副會長兼秘書長張定安：從“管得過多”到“管得更好”轉(zhuǎn)變，首先，要樹立有限政府理念，有所為有所不為。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的全能政府模式，民眾和政府自身都認(rèn)為政府無所不包，無所不管，無所不能，事實(shí)證明政府管不過來也管不好，還需要另一支手，也就是市場機(jī)制，所以我們選擇了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，要充分發(fā)揮市場在配置資源、調(diào)配企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)和引導(dǎo)民眾理性選擇上的作用，中國的歷史和世界的歷史告訴我們，這個(gè)方向不能變，不能走回頭路。
其次，要選擇“不管什么”或者“少管什么”的問題。這次改革進(jìn)行了明確的規(guī)劃，那就是在項(xiàng)目投資、生產(chǎn)經(jīng)營、資質(zhì)資格認(rèn)定、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面取消那些不該管的或者應(yīng)該改變方法管的，下放那些管不好管不了的，各級政府以此類推，解決“管得過多”問題。
再次，要實(shí)現(xiàn)“管得更好”要有兩方面的轉(zhuǎn)變，一是要明確管理職責(zé)，從根上做到“管少”，在減少和下放管理權(quán)力給市場、社會、地方過程中進(jìn)一步細(xì)化“三定”中的“職能”，抓主要的，抓全局的，抓宏觀的；二是要?jiǎng)?chuàng)新管理方式。充分利用社會力量、充分調(diào)動(dòng)地方積極性、充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，定政策、制標(biāo)準(zhǔn)、抓督查、嚴(yán)監(jiān)管，比如購買公共服務(wù)創(chuàng)新，既可提高標(biāo)準(zhǔn)和工作效率，還不養(yǎng)機(jī)構(gòu)和人員。
湖南大學(xué)廉政研究中心首席專家袁柏順：社會的內(nèi)部秩序與外部安全，國家利益的維護(hù)，優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，是政府應(yīng)該管的；社會公平與正義以及最終的公共利益的維護(hù)，是廣義上的政府應(yīng)盡之責(zé)，也是狹義上的政府即行政機(jī)構(gòu)份內(nèi)之事。該管的沒有管好，既有經(jīng)驗(yàn)不足、執(zhí)法資源不足等能力方面的問題，但更有意愿方面的問題。有些事未必合乎公共利益，但管了有利可圖；有些事雖合乎公共利益并屬政府當(dāng)管，如食品安全、環(huán)境污染等，但卻似乎費(fèi)力不得利，很容易受到忽視。管了不該管的事，不僅不利于市場與社會的自主發(fā)育，而且會出現(xiàn)與民爭利、政府機(jī)構(gòu)之間相互爭利等逐利化現(xiàn)象的出現(xiàn)以及腐敗的滋生；因?yàn)檎畧?zhí)法資源等方面的內(nèi)在限制，不該管的事管多了，也會導(dǎo)致對該管的事管不好。
讓社會組織與公眾成為政府監(jiān)管體系無時(shí)無處不在的“眼睛”
新華網(wǎng)記者：本次國務(wù)院會議指出，當(dāng)前，一定要把監(jiān)管的重點(diǎn)放到人民群眾反映強(qiáng)烈、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展可能造成大的危害的領(lǐng)域上來。比如食品安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。以往這些領(lǐng)域問題頻出和監(jiān)管缺位、監(jiān)管無序、監(jiān)管越位等多有關(guān)聯(lián)。能否以這兩個(gè)領(lǐng)域?yàn)槔?，談?wù)務(wù)绾巍肮茏」芎谩?，讓百姓放心吃飯、放心呼吸?/strong>
清華大學(xué)公共管理學(xué)院薛瀾：如何改善對市場的監(jiān)管已經(jīng)成為中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)核心癥結(jié)。以食品安全和環(huán)境保護(hù)為例，如何管住管好，有以下幾個(gè)方面需要做：
首先是要根據(jù)中國食品安全和環(huán)境污染面臨的嚴(yán)峻局面，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，改變目前我們法律法規(guī)太寬太松的局面，加大懲處力度，改變污染成本低、守法成本高的局面。在修改相關(guān)法律條文中，要給社會組織和公眾監(jiān)督企業(yè)污染排放以更大的空間，使得全社會各個(gè)方面都能夠動(dòng)員起來，監(jiān)督食品安全和環(huán)境污染問題。同時(shí)，要加大執(zhí)法力度，確保相關(guān)法律法規(guī)的切實(shí)落實(shí)。這里很重要的就是要實(shí)事求是，根據(jù)相關(guān)工作的需要，增強(qiáng)政府相關(guān)部門的監(jiān)管能力。目前，中國的食品安全和環(huán)境污染的行政資源和行政能力與國外同行相比差距非常大。如果這些瓶頸不解決，改善監(jiān)管就會成為空話。要提升政府相關(guān)部門科學(xué)監(jiān)管的水平，理順監(jiān)管體系里中央與地方的關(guān)系，在可能的情況下，建立省以下垂直管理的監(jiān)管體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析及研究，確保有限的監(jiān)管資源發(fā)揮最大的效用。此外，要建立政府監(jiān)管體系與社會組織的聯(lián)系，使得社會組織與公眾成為政府監(jiān)管體系無時(shí)無處不在的眼睛，讓那些違法違規(guī)的行為沒有藏身之地。
中國行政管理學(xué)會副秘書長、全國政府績效管理研究會副會長兼秘書長張定安：要做到“管住管好”就是讓不法分子不敢為、不愿為、不想為、不能為。一是要嚴(yán)管制，要讓犯罪分子不敢為。嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)厲打擊，出重拳，用重典，決不能再出現(xiàn)問題奶粉那樣的信任危機(jī)；二是優(yōu)方式。創(chuàng)新監(jiān)管手段，要善于運(yùn)用法制法規(guī)手段，對相關(guān)行業(yè)不僅要加強(qiáng)事前審批，還要做好事中監(jiān)管事后評估問責(zé)，要?jiǎng)?chuàng)新基層政府部門監(jiān)管手段，充分利用互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)和科技手段；三是強(qiáng)基礎(chǔ)。加快建立公民誠信體系和企業(yè)經(jīng)營誠信體系建設(shè)，讓民眾和企業(yè)經(jīng)營者從一開始就不敢有違法念頭，還要整合相關(guān)檢測檢疫、鑒定認(rèn)證機(jī)構(gòu)，形成合力，提高效率；四是善借力。行政機(jī)關(guān)在日常監(jiān)管中要充分發(fā)動(dòng)人民群眾，善于借助社會力量，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，善于運(yùn)用輿論監(jiān)督，把不法企業(yè)和犯罪分子置于人民群眾監(jiān)督的汪洋大海中。
推動(dòng)社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)防止“二政府”出現(xiàn)
新華網(wǎng)記者：新一輪政府機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)之一就是理順政府與社會的關(guān)系，放權(quán)給社會，放權(quán)給社會組織。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，放權(quán)之后，有些社會組織會一哄而上，有些則會變成“二政府”，對于社會組織的監(jiān)管，您有何看法？
清華大學(xué)公共管理學(xué)院薛瀾：這種情況完全有可能出現(xiàn)，但并不能因此就不放權(quán)，正像發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)難免出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象一樣，關(guān)鍵是如何加強(qiáng)監(jiān)管。加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管，首先是要給不同的社會組織以寬松平等的發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)這些社會組織的良性競爭，盡最大可能去除各種不公平的偏向和限制，尤其是歷史遺留下來的各種行政壟斷。
其次是要建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，對于在社會管理中表現(xiàn)突出，績效良好的社會組織，政府就可以更多地通過政府采購等方式來購買這些組織的公共服務(wù)，這些組織也可以更多地從社會各方籌資，從而形成良性循環(huán)。
同時(shí)，要建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，對于那些“掛羊頭賣狗肉”的不良組織和機(jī)構(gòu)，要及時(shí)予以嚴(yán)厲的警告和處罰，問題嚴(yán)重的要予以取締。
此外，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公眾和媒體的監(jiān)督作用，確保這些社會組織在陽光下運(yùn)行。只有公開運(yùn)行，公平競爭，賞罰分明，才能夠建立起一個(gè)社會組織發(fā)展的良好環(huán)境。
中國行政管理學(xué)會副秘書長、全國政府績效管理研究會副會長兼秘書長 張定安：本次改革一個(gè)重大命題要把一些管理權(quán)力交給社會，交給社會中介組織，目的是激發(fā)社會組織民眾自我管理、自我服務(wù)的動(dòng)力和能力，讓社會和市場充滿活力。一個(gè)很實(shí)際的問題擺上臺面，這些權(quán)力會交給怎樣的社會組織，這些組織是否具備管理能力，如果不能改革創(chuàng)新，是否會出一些“二政府”；如果不能擔(dān)當(dāng)，是否會出現(xiàn)一放即亂的狀況。這兩種情況我認(rèn)為時(shí)都有可能出現(xiàn)的。
“二政府”情況的出現(xiàn)，最大可能的是政府部門把有關(guān)管理權(quán)力或者事項(xiàng)交給了自己所管的事業(yè)單位，而這些單位是在民政部注冊的社會組織，名義上是交給了社會組織，實(shí)際上還是在自己控制中，是下屬機(jī)構(gòu)，造成了社會組織行政化、壟斷化，在某種程度上成為了“二政府”。
在這里有一個(gè)政事分開的問題，如果搞得好，有可能避免“二政府”。要逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。一是盡量割斷這些組織與政府部門的聯(lián)系，主要是人事管理方面，部委不再任命和管理這些組織的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，退居二線的領(lǐng)導(dǎo)盡量也不要到這些機(jī)構(gòu)任職；二是逐步讓部委退出這些事業(yè)單位行政經(jīng)費(fèi)管理，減少依附性；三是探索一業(yè)多會，引入競爭機(jī)制，政事脫勾，公平競爭，提供支撐為政府向社會提供有償服務(wù)，購買服務(wù)。比如整合檢測檢疫認(rèn)證機(jī)構(gòu)。四是改革社會組織管理制度，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。
要防止“一放就亂”，就要加大社會組織的培育。就餓社會組織對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率而言，在世界22個(gè)國家中它占GDP的比重達(dá)4.6％，而在我國只占0.5％。所以發(fā)展空間很大。一方面要重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門要依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理，切實(shí)履行責(zé)任。另一方面，暫時(shí)的混亂也不要怕，要制定標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)引導(dǎo)，嚴(yán)格監(jiān)管，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，健全社會組織內(nèi)部管理制度，推動(dòng)社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。（記者 陳元 姜春媛）
