“堅(jiān)決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為”，“牢牢把住科學(xué)補(bǔ)正貸款合同還本付息條款和補(bǔ)充合法有效抵質(zhì)押物兩個(gè)關(guān)鍵，用科學(xué)的機(jī)制讓風(fēng)險(xiǎn)早暴露、早發(fā)現(xiàn)、可度量和早干預(yù)”……財(cái)政部、中國銀監(jiān)會(huì)等部門正強(qiáng)化措施，從擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面規(guī)范地方政府融資平臺(tái)。
妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)。各地各部門積極貫徹落實(shí)國務(wù)院文件精神，采取有效措施，防范和化解多年積累形成的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
審計(jì)公告披露，截至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，約占62%。
地方債務(wù)問題關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全，也是國際輿論和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。10萬多億元地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)究竟有多大？如何有效化解潛在風(fēng)險(xiǎn)？人民日報(bào)記者分赴上海、重慶、安徽、山東、廣西等省區(qū)市進(jìn)行調(diào)研。
投向是否合理？
大多投入基礎(chǔ)設(shè)施，而非用于經(jīng)常性開支
舉債融資，風(fēng)險(xiǎn)幾何，關(guān)鍵是個(gè)“用”字。
與西方一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府債務(wù)有很大不同，中國地方舉債用途大多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而非主要用于經(jīng)常性開支。
1992年，上海成立全國第一家市政府授權(quán)專門籌集和管理城市建設(shè)資金的國有投資公司——上海城投。“這家地方融資平臺(tái)的誕生，是為了解決上海城市建設(shè)的歷史欠賬問題?！鄙虾３峭陡笨偨?jīng)理王志強(qiáng)說。
統(tǒng)計(jì)資料顯示，1950年到1992年的43年間，上海平均每年財(cái)政收入101億元，上繳中央79億元，自身財(cái)政可供支出僅為22億元。這22億元中，能夠投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金更少?！吧虾３峭冻闪⒌闹饕蝿?wù)，就是以城市規(guī)劃、建設(shè)費(fèi)用為杠桿，以政府信用為背景、以公司為法人來募集資金，用于公共設(shè)施建設(shè)?！蓖踔緩?qiáng)說。
在山東，政府最早的舉債行為可以追溯到1979年。當(dāng)年，乳山市和鄆城縣2個(gè)縣（市）舉借政府性債務(wù)70.3萬元，主要用于城市供水建設(shè)項(xiàng)目。此后，政府舉債用于城鄉(xiāng)建設(shè)成為常態(tài)。
“廣西是后發(fā)展地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，資金是最大瓶頸。近年來，廣西通過舉債融資在一定程度上緩解了‘資金之渴’。”廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳副廳長席鴻康說，廣西債券融資主要用于保障民生、重大項(xiàng)目等領(lǐng)域。
地方政府“債務(wù)累累”形象的背后，是產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
國家開發(fā)銀行安徽省分行負(fù)責(zé)人說，該行政府融資平臺(tái)貸款主要投向國家和地方急需發(fā)展的重大基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)民生領(lǐng)域。其中，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目約占平臺(tái)貸款的40%，高速公路項(xiàng)目建設(shè)占25%左右。
截至2010年底，安徽省各級政府已支出的政府性債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸領(lǐng)域的支出達(dá)353.07億元，投入教育、醫(yī)療、保障性住房等民生方面的支出達(dá)398.24億元。
而在重慶，70%以上的區(qū)縣債務(wù)資金用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、保障性住房等公益性項(xiàng)目；在山東，81%的已用債務(wù)資金則用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)裙嫘曰A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
財(cái)政部提供的資料顯示，近年來，地方政府的舉債融資行為，對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的支撐作用集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是為應(yīng)對兩次金融危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害提供資金支持。比如，汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級政府籌措政府性債務(wù)資金558億元用于災(zāi)后重建；
二是為推動(dòng)民生改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要支撐。截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫(yī)療、科學(xué)文化、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等民生方面的債務(wù)余額13753.12億元；
三是為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。截至2010年底，地方各級政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲(chǔ)10208.83億元，占10.62%。
匯豐中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家屈宏斌說，中國地方債務(wù)逾70%的收益都用于基礎(chǔ)建設(shè)融資以及土地收儲(chǔ)，這增加了政府的資產(chǎn)額，“因此，盡管債務(wù)水平較高，但地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表仍非常強(qiáng)勁”。
風(fēng)險(xiǎn)是否可控？
隱患局部存在，總體上安全可控
城投債交易遇冷，地方債發(fā)行出現(xiàn)部分流標(biāo)……一些地區(qū)和行業(yè)存在的債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重等風(fēng)險(xiǎn)隱患，近段時(shí)間引來一些擔(dān)憂，但個(gè)別單位出現(xiàn)的償債困難或風(fēng)險(xiǎn)隱患，并不構(gòu)成系統(tǒng)性或全局性的風(fēng)險(xiǎn)。
7月28日，山東省審計(jì)廳公布的數(shù)據(jù)顯示，至2010年底，山東省市、縣兩級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為37.44%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為46.15%，低于國際普遍采用的100%的警戒線。
“從總量上來看，山東省地方債為4752.19億元(不含青島)，占全國地方債務(wù)總額的4.4%。這與山東經(jīng)濟(jì)大省的地位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度是匹配的。”山東省審計(jì)廳副廳長黃利明說。
而在中部地區(qū)的安徽，至2010年，政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為35.49%，加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率為48.05%。
從審計(jì)結(jié)果看，我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%。如果按負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化為政府償債責(zé)任計(jì)算，債務(wù)率為70.45%。
再從債務(wù)余額與政府可支配的公共資源對比來看，除財(cái)政收入外，我國地方政府擁有固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過變現(xiàn)資產(chǎn)增強(qiáng)償債能力。
事實(shí)上，30多年來，地方通過自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處于較低水平?！?/p>
在不少專家看來，地方債務(wù)真正讓人擔(dān)心的，是其運(yùn)行存在一些不規(guī)范問題。例如，大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多、管理不規(guī)范等。
值得注意的是，不少地方已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn)，并著手建立健全政府性債務(wù)管理機(jī)制：
健全嚴(yán)密、規(guī)范的政府新債控制機(jī)制。安徽合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、蚌埠等市成立了政府投資管理委員會(huì)，對政府債務(wù)統(tǒng)一歸口管理。重慶2010年首次將區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)班子的債務(wù)管控水平納入?yún)^(qū)縣實(shí)績考核，建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)預(yù)警機(jī)制等，區(qū)縣債務(wù)規(guī)模增長得到有效控制，2011年、2010年和2009年債務(wù)規(guī)?；境制剑瑐鶆?wù)率始終控制在100%以內(nèi)。
建立嚴(yán)格、有效的政府債務(wù)存量消化機(jī)制。2007年，安徽省全面開展化解縣鄉(xiāng)政府性債務(wù)，省級財(cái)政共安排近7億元資金予以獎(jiǎng)補(bǔ)。重慶市政府去年下發(fā)文件，明確了“消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、控制區(qū)縣債務(wù)、優(yōu)化市級債務(wù)”的分類管控政府性債務(wù)管理總體思路。
構(gòu)建穩(wěn)定、可靠的政府到期債務(wù)償還機(jī)制。截至2010年底，廣西壯族自治區(qū)本級及14個(gè)市政府建立了償債準(zhǔn)備金制度；山東有10個(gè)市本級和27個(gè)縣建立了償債準(zhǔn)備金制度，全省的償債準(zhǔn)備金已達(dá)到71.27億元；“十一五”期間，安徽省合肥市本級財(cái)力安排用于償債風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備的資金超過200億元。
從妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題，到研究建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，中央堅(jiān)持統(tǒng)籌近期和長遠(yuǎn)，兼顧治標(biāo)與治本，提出了對地方政府性債務(wù)的“一攬子”解決方案。
平臺(tái)如何解憂？
“降舊控新”從細(xì)從實(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步內(nèi)部化
地方債風(fēng)險(xiǎn)為人詬病，融資平臺(tái)往往被推到風(fēng)口浪尖。
截至2010年底，全國省、市、縣三級政府融資平臺(tái)公司總數(shù)達(dá)6576家，相應(yīng)的政府性債務(wù)余額占債務(wù)總額的近一半。
法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低，盈利能力較弱……融資平臺(tái)已成為銀行業(yè)當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。
未雨綢繆，方能有備無患。去年6月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》應(yīng)時(shí)而生。清理規(guī)范融資平臺(tái)開始了。
從“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針，到“分解數(shù)據(jù)、四方對賬、分析定性、匯總報(bào)表、統(tǒng)一會(huì)談、補(bǔ)正檢查”的六個(gè)步驟，銀監(jiān)會(huì)多年來在地方政府融資平臺(tái)貸款問題上態(tài)度鮮明，堅(jiān)持不懈地做好風(fēng)險(xiǎn)提示和督促整改工作。
國開行安徽分行嚴(yán)把項(xiàng)目入口關(guān)，融資平臺(tái)貸款要嚴(yán)格對應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目；根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定相應(yīng)的資本金比例、償債覆蓋率、抵質(zhì)押率、貸款期限等風(fēng)險(xiǎn)控制邊界，匹配對應(yīng)的還款計(jì)劃。堅(jiān)持審慎的信貸原則，截至7月末該行融資平臺(tái)貸款不良率為0.12%，低于其同期表內(nèi)貸款不良率的0.27%。
“降舊控新”！各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)著力推進(jìn)平臺(tái)貸款的退出管理、合同補(bǔ)正、追加抵質(zhì)押物、增提撥備和提高資本占用成本等工作，從細(xì)從實(shí)化解既有風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)控新增風(fēng)險(xiǎn)。
據(jù)中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)專職副會(huì)長楊再平介紹，截至今年6月末，確認(rèn)現(xiàn)金流達(dá)到全覆蓋、擬退出平臺(tái)貸款管理作為一般公司類貸款運(yùn)營的平臺(tái)貸款2.8萬億元，涉及平臺(tái)2900家。
融資平臺(tái)基本上由地方政府主導(dǎo)，防范和化解融資平臺(tái)可能出現(xiàn)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵還看地方政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)強(qiáng)不強(qiáng)、采取的措施是否給力?！?/p>
在政府融資平臺(tái)建立最早、發(fā)展最快的上海，幾大融資平臺(tái)負(fù)債率均較低。資料顯示，2009年和2010年，上海城投的負(fù)債率均控制在60%以下。上海久事2010年的負(fù)債率為45.3%?！斑@主要得益于上海市政府對投融資平臺(tái)獨(dú)特的制度設(shè)計(jì)，對我們的資產(chǎn)負(fù)債比例管理很嚴(yán)格，不會(huì)讓一個(gè)企業(yè)超規(guī)模負(fù)債。”上海城投副總經(jīng)理王志強(qiáng)說。
上海市政府每年都會(huì)召開一個(gè)內(nèi)部聯(lián)席會(huì)，明確政府投融資公司當(dāng)年的目標(biāo)和責(zé)任，調(diào)配不同公司承擔(dān)公益項(xiàng)目的比重。
對融資平臺(tái)債務(wù)管控，重慶市也不含糊，為重慶城投等8個(gè)大型投融資集團(tuán)明確了“三個(gè)不”原則：一是財(cái)政不直接為“八大投”融資擔(dān)保。二是“八大投”互相之間不能擔(dān)保，防范“骨牌”效應(yīng)。三是財(cái)政不為“八大投”提供借款，實(shí)行物理隔離，嚴(yán)控財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。
重慶市財(cái)政局局長劉偉說：“通過優(yōu)化，重慶‘八大投’能夠保持良好的資金流動(dòng)性，也有優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)用于償還債務(wù)?！薄?/p>
目前，融資平臺(tái)清理規(guī)范取得了階段性成效：融資規(guī)模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制；保留的平臺(tái)公司正在按照市場化原則規(guī)范運(yùn)行，逐步實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等對平臺(tái)公司的信貸管理更加規(guī)范，政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為基本得到制止。
而徹底化解平臺(tái)蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，需有“堵”有“疏”。
安徽黃山市通過嘗試資產(chǎn)證券化、引導(dǎo)國有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市等方式，積極推進(jìn)政府性投資項(xiàng)目融資方式實(shí)現(xiàn)多樣化，妥善處理在建項(xiàng)目后續(xù)資金。
市政債券和貸款互換，成為不少專家眼中實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)債務(wù)“軟著陸”的一個(gè)可行辦法。屈宏斌就提出，發(fā)行市政債券并以其收益償還銀行貸款。這為地方政府發(fā)行新債（長期債券）以償還舊債（短期債券）的展期打開了大門，從而緩解了對銀行的違約風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，為地方政府開辟了融資渠道，以透明和市場化的方式滿足未來基礎(chǔ)設(shè)施投資之需。
