新華社北京１月２７日電 搬遷，事關(guān)國(guó)家建設(shè)發(fā)展大局，事關(guān)百姓切身利益。兼顧公共利益和被征收人個(gè)人利益，保障被征收人合法權(quán)益，以公平公正的立場(chǎng)促進(jìn)和諧搬遷……經(jīng)過(guò)３年多時(shí)間的反復(fù)調(diào)研，４０多次座談會(huì)，２次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。２０１１年１月２１日，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。
從征收決定到征收補(bǔ)償，從公共利益界定到取消行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷……５章３５條４０００多字的條例以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的房屋征收行為，加大了被征收人合法權(quán)益的保護(hù)，彰顯了以人為本的立法精神，有利于推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)。
一字之變——折射法治理念進(jìn)步
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》制定修改過(guò)程中，黨中央、國(guó)務(wù)院給予高度重視。
新條例出臺(tái)以前，我國(guó)一直在沿用舊有的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。這部條例１９９１年出臺(tái)，２００１年修改。
房屋，人的安身之本；住宅，老百姓的棲身之所。公民合法的私有財(cái)產(chǎn)理應(yīng)受到保護(hù)。
２００７年１０月１日，物權(quán)法正式施行，明確界定了公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)有、集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等主體地位。舊有的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》因與物權(quán)法有關(guān)規(guī)定不符，面臨停止執(zhí)行。
２００７年１２月１４日，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)修改決定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門起草了《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例（草案）》，并首次提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。
會(huì)議認(rèn)為，條例直接關(guān)系人民群眾切身利益，要求有關(guān)部門廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)進(jìn)一步修改后，再次提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，然后公開(kāi)征求群眾意見(jiàn)，再由國(guó)務(wù)院決定公布施行。
是責(zé)任，更是動(dòng)力。國(guó)務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門展開(kāi)了對(duì)條例修改的深入調(diào)研。奔赴各地了解情況、多次召開(kāi)各種形式座談會(huì)，分別聽(tīng)取地方及有關(guān)部門、被拆遷人、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司和拆遷公司負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)……
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)展迅速，建設(shè)用地拆遷城市房屋、征收農(nóng)村土地房屋引起的矛盾，逐漸加劇、日趨緊張。
敢于擔(dān)當(dāng)?shù)恼掠谥泵妗安疬w”矛盾——
２０１０年１月２９日，國(guó)務(wù)院法制辦首次公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見(jiàn)稿）》，征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。
第一次征求意見(jiàn)稿一經(jīng)公布，立刻引起社會(huì)各界高度關(guān)注。
細(xì)心的人發(fā)現(xiàn)，征求意見(jiàn)稿中一項(xiàng)重要的表述發(fā)生了變化——從“拆遷”到“搬遷”，一字之差折射出法治理念的進(jìn)步。
對(duì)此，北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅曾給予積極評(píng)價(jià)：“過(guò)去城市房屋拆遷管理?xiàng)l例強(qiáng)調(diào)的是‘管理’，而新名稱體現(xiàn)了政府由單向的管理到對(duì)公民合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重和保護(hù)。”
群眾建言獻(xiàn)策的熱情空前高漲，多方意見(jiàn)建議也紛至沓來(lái)。
集中歸類、逐條整理、認(rèn)真分析……收集梳理工作細(xì)致入微。
４０多個(gè)典型城市調(diào)查統(tǒng)計(jì)，同政府和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人多次研討座談，請(qǐng)經(jīng)濟(jì)、法律、規(guī)劃、土地、評(píng)估等方面的專家論證……修改工作科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。各類座談會(huì)、論證會(huì)召開(kāi)４５次，１１５０多人次參加討論。
第一次公開(kāi)征求意見(jiàn)１０個(gè)多月后，２０１０年１２月１５日，國(guó)務(wù)院法制辦公布第二次征求意見(jiàn)稿。這一“破例”之舉，開(kāi)中國(guó)行政立法之先河。
開(kāi)門立法——集思廣益問(wèn)政于民
一部條例的修訂，如此牽動(dòng)著億萬(wàn)國(guó)人的心——
看報(bào)紙、上網(wǎng)絡(luò)、街頭巷尾議論，人民群眾熱情空前；
打電話、傳信函、電子郵件留言、發(fā)博客微博評(píng)點(diǎn)，政府機(jī)關(guān)匯總民意。
僅在兩次征求意見(jiàn)期間，國(guó)務(wù)院法制辦分別征集意見(jiàn)６５６０１條和３７８９８條。
１０萬(wàn)條意見(jiàn)建議承載的，不但是“開(kāi)門立法”的誠(chéng)意，更是對(duì)制度進(jìn)步的渴求。
公民私產(chǎn)怎樣獲得保護(hù)、暴力拆遷如何解決、補(bǔ)償公正公平如何實(shí)現(xiàn)……現(xiàn)實(shí)中的一系列重大課題擺到了政府面前，在條例修改征求意見(jiàn)階段也充分顯現(xiàn)出來(lái)。對(duì)于這些難點(diǎn)重點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院法制辦等有關(guān)部門開(kāi)始逐項(xiàng)破解。
出臺(tái)一部涉及人民群眾重大利益的條例，當(dāng)然需要公眾的參與、需要各界意見(jiàn)的表達(dá)——兩次征求意見(jiàn)過(guò)程中，公眾最為關(guān)注的就是補(bǔ)償問(wèn)題。
第一次征求意見(jiàn)，公眾就提出相關(guān)意見(jiàn)１３３３２條：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，能夠保證被征收人可以在市場(chǎng)上購(gòu)買到區(qū)位、面積、環(huán)境等條件相似的住房，而且要求評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由被征收人選擇確定……
第二次征求意見(jiàn)，公眾又提出，要增加政府補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容；評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由征收方和被征收方協(xié)商一致確定……
征求意見(jiàn)——一個(gè)政府和百姓溝通協(xié)商、相互理解的重要過(guò)程。國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“這些意見(jiàn)，我們都予以積極吸納?！?/p>
新條例的規(guī)定也讓人們看到對(duì)公眾意見(jiàn)的尊重：
——對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過(guò)多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。
“公共利益”的界定也是學(xué)界討論最熱烈、最難界定的問(wèn)題之一。征求意見(jiàn)時(shí)，有的主張界定不宜過(guò)寬；有的認(rèn)為公共利益應(yīng)當(dāng)是所有公眾都能共享的權(quán)益，應(yīng)該完全由國(guó)家財(cái)政投資建設(shè)；還有的認(rèn)為征求意見(jiàn)稿中的列舉性規(guī)定不夠全面……
“公共利益的內(nèi)涵和外延，在不同國(guó)家和地區(qū)的不同發(fā)展階段是不同的。它的界定，必須考慮我國(guó)的國(guó)情?！眹?guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
在大量調(diào)查研究并充分聽(tīng)取有關(guān)建議基礎(chǔ)上，新條例以列舉性和概括性的規(guī)定，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了明確和嚴(yán)格限定。
“城市房屋搬遷制度設(shè)計(jì)本身非常復(fù)雜，個(gè)體的房產(chǎn)利益如何得到保障，如何使它和公共利益之間形成有機(jī)和諧的平衡，是新條例制定過(guò)程中的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授沈巋說(shuō)。
民主立法、開(kāi)門立法，發(fā)動(dòng)群眾廣納民意。正是基于這一立法指導(dǎo)思想，新條例在一步步推進(jìn)過(guò)程中得到不斷完善和改進(jìn)。
新條例出臺(tái)后，專家普遍給予積極評(píng)價(jià)。“房屋征收制度和過(guò)去相比有了很大改進(jìn)和完善。”中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)薛剛凌認(rèn)為，新條例體現(xiàn)了憲法和物權(quán)法的精神，修正了搬遷制度上的一些滯后規(guī)定，彌補(bǔ)了相關(guān)制度空白，對(duì)當(dāng)前房屋征收過(guò)程中的行政行為起到了規(guī)范作用。
考驗(yàn)智慧——尋求發(fā)展與保護(hù)的“平衡點(diǎn)”
事物總是在矛盾中發(fā)展，社會(huì)總是在解決矛盾中前進(jìn)。
城市建設(shè)必須推進(jìn)，公眾利益必須保護(hù)——搬遷，就是要在矛盾沖突的焦點(diǎn)上，找到那個(gè)“平衡的支點(diǎn)”。
新條例的出臺(tái)要解決什么樣的問(wèn)題？要緩和哪些矛盾？制定修改條例之初，有關(guān)立法部門一直在思考這樣的問(wèn)題。
理越辯越明。吸收意見(jiàn)、探討座談、調(diào)查研究……總體思路變得清晰明了：
——統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個(gè)人利益統(tǒng)一起來(lái)。
——通過(guò)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)措施，保護(hù)被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低。
——通過(guò)完善征收程序，加大公眾參與，規(guī)定禁止建設(shè)單位參與搬遷，取消行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制拆遷的規(guī)定，加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作，把強(qiáng)制減到最少。
“一方面，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，基于公共利益的征收與搬遷活動(dòng)仍然是必要的。另一方面，因?yàn)檎魇张c搬遷活動(dòng)必然涉及公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，且體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)私權(quán)的適度干預(yù)。因此，在承認(rèn)征收活動(dòng)必要性的同時(shí)，必須通過(guò)規(guī)范搬遷活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)被征收人權(quán)益的保護(hù)?！敝袊?guó)人民大學(xué)副校長(zhǎng)王利明解釋新條例制定思路時(shí)表示。
引入地方人民代表大會(huì)決策程序，明確先補(bǔ)償后搬遷的原則……在“統(tǒng)籌兼顧、保護(hù)群眾利益、減少?gòu)?qiáng)拆”核心思想指導(dǎo)下，最終出臺(tái)的新條例在制度設(shè)計(jì)上亮點(diǎn)層出。
“取消行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)拆”被普遍認(rèn)為是最大的亮點(diǎn)?！皬?qiáng)制拆遷過(guò)程中出現(xiàn)一些惡性事件，雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實(shí)采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生?！眹?guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
對(duì)于這一規(guī)定，薛剛凌也表示：“制度設(shè)計(jì)者希望通過(guò)司法程序的設(shè)置來(lái)保障群眾合法權(quán)益，把風(fēng)險(xiǎn)降到最低?！?/p>
新條例規(guī)定“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷”，還明確了：任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。
“通過(guò)禁止性規(guī)定規(guī)范搬遷活動(dòng)，將強(qiáng)化對(duì)被征收人權(quán)益的保護(hù)。有助于化解長(zhǎng)期以來(lái)因建設(shè)單位作為搬遷主體所引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定?！蓖趵髡f(shuō)。
受到立法權(quán)限、實(shí)際情況等一些方面的制約，新條例對(duì)社會(huì)各界普遍關(guān)注的集體土地征收問(wèn)題沒(méi)有予以規(guī)定，但國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人表示，將會(huì)同有關(guān)部門抓緊對(duì)土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定作出修改，由國(guó)務(wù)院盡早向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案。
“雖然有些問(wèn)題沒(méi)有涉及，但并不影響條例施行對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的深遠(yuǎn)意義?！庇嘘P(guān)專家說(shuō)。
王利明確定地說(shuō)：“條例的頒布和施行，將有助于規(guī)范搬遷活動(dòng)，保障合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展?！?/p>
沈巋也表示，如果新條例能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行，暴力強(qiáng)拆等搬遷過(guò)程中的違法違規(guī)行為將可以得到遏制。他同時(shí)建議，條例施行后政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)財(cái)稅體制方面進(jìn)行改革，使其更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)可持續(xù)、又好又快發(fā)展。
新條例帶給中國(guó)社會(huì)的不僅僅是一部條例的修改，而是讓人看到了政府與民意的良性互動(dòng)，更深切地體味到法治政府的希望所在……（記者 陳菲、楊維漢、崔清新、隋笑飛、鄒偉）
