公共利益與被征收人利益如何統(tǒng)籌？
－－專家點(diǎn)評(píng)“新拆遷條例”第二次征求意見稿
新華社北京１２月１５日電（新華社“新華視點(diǎn)”記者楊維漢、陳菲、崔清新、周英峰）今年１月２９日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》向社會(huì)公開征求意見。十個(gè)多月之后，經(jīng)過(guò)廣泛征求意見和調(diào)研，國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)第一稿進(jìn)行了修改，１２月１５日，第二次面向社會(huì)征求意見。
圍繞《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開征求意見稿）》中征收補(bǔ)償、公共利益界定、征收程序以及強(qiáng)制搬遷等問題，記者第一時(shí)間采訪了北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋、國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家、中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)教授沈榮華、北京航空航天大學(xué)法學(xué)院兼職教授王才亮。
擬取消行政強(qiáng)制搬遷 司法成為穩(wěn)壓器
〔征求意見稿摘錄〕被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，又不履行補(bǔ)償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
〔專家點(diǎn)評(píng)〕按照現(xiàn)行條例規(guī)定，政府既可以責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制搬遷，也可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制搬遷。新的征求意見稿中取消了行政強(qiáng)制搬遷，規(guī)定只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制搬遷、野蠻搬遷頻繁發(fā)生的背后，是部分地方政府獲取土地“差價(jià)”收入的利益驅(qū)動(dòng)，反映出部分地方政府的政績(jī)觀出現(xiàn)偏差，還有房地產(chǎn)開發(fā)商為賺取豐厚地產(chǎn)利潤(rùn)的“魅影”。
在搬遷過(guò)程中引入司法程序，就是要依仗法院這個(gè)沒有利害關(guān)系的第三方，對(duì)事情進(jìn)行公正的判斷和裁決。司法程序的設(shè)置，可以約束行政權(quán)力的濫用，遏制行政行為的沖動(dòng)和盲動(dòng)，保障公民的合法權(quán)益，使搬遷更加文明規(guī)范。法院可以對(duì)政府作出的征收補(bǔ)償決定進(jìn)行審查，如果法院認(rèn)為政府的征收補(bǔ)償決定明顯違法，可以裁定不予執(zhí)行。
同時(shí)，新征求意見稿也保留了強(qiáng)制搬遷的手段，對(duì)于提出不合理要求的“釘子戶”，可以通過(guò)司法程序進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，遏制極個(gè)別“釘子戶”的膨脹欲望。
嚴(yán)禁暴力搬遷 造成損失依法追責(zé)
〔征求意見稿摘錄〕任何單位和個(gè)人不得采取暴力、脅迫以及違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。
〔專家點(diǎn)評(píng)〕第一次征求意見稿中已經(jīng)對(duì)禁止暴力搬遷作出了規(guī)定，當(dāng)時(shí)的規(guī)定是“房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實(shí)施搬遷。任何單位和個(gè)人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實(shí)施搬遷。”現(xiàn)在的規(guī)定限制更加嚴(yán)格，任何單位和個(gè)人都不能以非法方式強(qiáng)迫搬遷。目前的強(qiáng)制搬遷過(guò)程中，極端悲劇頻發(fā)，危及公民個(gè)人權(quán)利和生命安全。在新的征收條例中采用強(qiáng)制禁止性規(guī)定，也顯示了黨和政府杜絕暴力搬遷、野蠻搬遷的決心。
而且，新征求意見稿中還明確規(guī)定了采取暴力、脅迫以及違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰。非法強(qiáng)迫搬遷的單位和個(gè)人，不但要對(duì)造成的損失進(jìn)行賠償，還要對(duì)構(gòu)成犯罪的直接負(fù)責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法追究刑事責(zé)任。不構(gòu)成犯罪的，也要依法給予處分。構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。
確定征收范圍 界定“公共利益”
〔征求意見稿摘錄〕建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，并明確因政府組織實(shí)施的能源、交通、水利以及教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)以及國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)需要可以實(shí)行房屋征收。
〔專家點(diǎn)評(píng)〕征收范圍的確定即公共利益的界定，一直是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。按照憲法、物權(quán)法、土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋，應(yīng)當(dāng)基于“公共利益”需要，但對(duì)“公共利益”的范圍，沒有具體規(guī)定。公共利益，在不同國(guó)家和地區(qū)的不同發(fā)展階段，它的內(nèi)涵是不同的。新征求意見稿對(duì)公共利益的界定比較寬泛，這是出于對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)情的考慮。只要對(duì)被征收人按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格給予公平補(bǔ)償，公共利益和被征收人的利益就不會(huì)對(duì)立，而是可以統(tǒng)一的。
明確三方面補(bǔ)償 不讓為公共利益作貢獻(xiàn)的人吃虧
〔征求意見稿摘錄〕對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。
對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。
〔專家點(diǎn)評(píng)〕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低，是引發(fā)搬遷矛盾的一個(gè)主要因素。能否讓群眾分享城市化以及土地升值所帶來(lái)的收益，合理提高征地和搬遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是搬遷立法和實(shí)踐中應(yīng)該予以關(guān)注的問題。第一次征求意見稿對(duì)于補(bǔ)償，只是規(guī)定征收房屋參考評(píng)估由市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新的征求意見稿明確了三個(gè)方面：一是房屋本身價(jià)值；二是征收房屋造成搬遷和臨時(shí)安置，對(duì)這個(gè)費(fèi)用也給予補(bǔ)償；三是有些房屋不是用來(lái)居住的，是用來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，如果造成停產(chǎn)停業(yè)的損失也要給予補(bǔ)償。
這樣規(guī)定是個(gè)進(jìn)步，可以保證被征收人所得補(bǔ)償在市場(chǎng)上能買到區(qū)位、面積類似的住房，保障被征收人的生活水平不降低，不使為公共利益作出貢獻(xiàn)的被征收人，比自愿在市場(chǎng)上進(jìn)行房屋交易的人吃虧。
關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，新征求意見稿明確規(guī)定不得低于被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。市場(chǎng)價(jià)格成為了最底線。在市場(chǎng)價(jià)基礎(chǔ)上，只要考慮的因素是合理的，就可以高于市場(chǎng)價(jià)。
用征收程序規(guī)范政府征收行為 保證公開公正、補(bǔ)償?shù)轿?/font>
〔征求意見稿摘錄〕房屋征收部門擬定房屋征收范圍、征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府。市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，組織有關(guān)部門和專家論證，并將房屋征收范圍、征收補(bǔ)償方案予以公布征求意見。征求意見期限不少于３０日。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)被征收人意見，對(duì)房屋征收范圍、征收補(bǔ)償方案進(jìn)行修改，并報(bào)市、縣級(jí)人民政府。市、縣級(jí)人民政府作出涉及被征收人數(shù)量較多的房屋征收決定，須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。政府應(yīng)當(dāng)將房屋征收決定及時(shí)公告。
〔專家點(diǎn)評(píng)〕這是立法者通過(guò)程序性規(guī)定，在征收、補(bǔ)償活動(dòng)過(guò)程中統(tǒng)籌兼顧公共利益和被征收群眾利益的制度設(shè)計(jì)。這樣的制度設(shè)計(jì)也體現(xiàn)了征收環(huán)節(jié)的公開透明和民主性。如果房屋征收單位和相關(guān)政府部門不履行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公告等義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確規(guī)定被征收人的救濟(jì)和反映意見渠道以及相關(guān)部門和工作人員的責(zé)任處罰。
第一次征求意見稿中規(guī)定，有關(guān)危舊房改造需經(jīng)９０％被征收人同意和補(bǔ)償方案需征得三分之二以上被征收人的同意、補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到三分之二以上的方可生效。新征求意見稿中將其修改為，保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，經(jīng)市、縣級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。這就意味著涉及到大多數(shù)老百姓切身利益的安居工程建設(shè)和舊城改造，要由地方人民代表大會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)審議，充分發(fā)揮地方人大的監(jiān)督作用。
違建不補(bǔ)償 回遷應(yīng)就近
〔征求意見稿摘錄〕政府在作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依照法律、法規(guī)對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)依法登記的建筑予以認(rèn)定、處理。處理后確認(rèn)為違法建筑的，不予補(bǔ)償。因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。
〔專家點(diǎn)評(píng)〕違法建筑原則上不予補(bǔ)償。特別是公告征收范圍之后新建、擴(kuò)建、改建房屋，屬于被征收人投機(jī)取巧、侵占公共利益的非法行為，如果給予補(bǔ)償，于法于理不合，對(duì)其他守法的被征收人不公平。但有些由于歷史原因形成房屋手續(xù)不全的，應(yīng)當(dāng)先由有關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)定、處理。
涉及到舊城區(qū)改建的，被征收人有權(quán)回遷。這是在第一次征求意見稿中就予以了明確。新征求意見稿中對(duì)回遷又加以進(jìn)一步明確，回遷要在改建地段或者改建地段的就近地段來(lái)補(bǔ)償房屋。如果把被搬遷人遷到很遠(yuǎn)的地方去，這樣做顯失公平。
