近年來，國內(nèi)外糧食生產(chǎn)和消費正在發(fā)生重大變化，糧食供求關(guān)系偏緊，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，糧價總體持續(xù)上漲，引起人們的極大關(guān)注。面對國內(nèi)外糧食安全形勢發(fā)生的新變化，重新認識我國的糧食安全問題，對于貫徹落實中央有關(guān)精神和要求、保證經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展具有重要意義。
糧食的本質(zhì)和特點
隨著經(jīng)濟全球化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，對糧食本質(zhì)和特點的認識在不斷加深。
糧食是一種特殊商品。糧食供給的價格彈性大，需求的價格彈性小，因而導(dǎo)致生產(chǎn)多了就要出現(xiàn)“賣糧難”，谷賤傷農(nóng)；生產(chǎn)少了價格就要過分上漲，消費者難以承受。另外，糧食供求既受商品價值規(guī)律的支配，又受宏觀調(diào)控和政府干預(yù)的影響，往往后者起著穩(wěn)定價格的重要作用。
糧食是基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品。糧食是國民經(jīng)濟戰(zhàn)略物資，是全體社會成員的必需商品，涉及千家萬戶，具有“放大”效應(yīng)——每戶多買一點就會出現(xiàn)供應(yīng)緊張，如果不正確引導(dǎo)，就可能引發(fā)大的波動，帶來連鎖反應(yīng)。我國上世紀80年代末和90年代初兩次出現(xiàn)通貨膨脹，都與糧食供求出現(xiàn)問題有關(guān)。糧食是基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的屬性決定了國家應(yīng)扶持糧食生產(chǎn)，僅靠市場調(diào)節(jié)難以解決糧食供需矛盾。
糧食是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品。糧食是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)物，既受自然風(fēng)險影響，又受市場風(fēng)險影響。加之我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小、農(nóng)民素質(zhì)不高等因素，糧食生產(chǎn)比較效益低。近年來，在惠農(nóng)政策強有力的推動下，種糧效益穩(wěn)步提高，但與經(jīng)濟作物相比，效益差距仍然較大。目前，糧食與棉花效益比為1∶5，與蔬菜效益比為1∶4，農(nóng)民的種糧積極性仍然不高。因此，政府必須采取特殊政策對糧食生產(chǎn)進行長期扶持。這也是世界各國尤其是發(fā)達國家的普遍做法。
糧食是多功能產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)包括糧食具有食品保障、原料供給、生態(tài)保護、觀光休閑、文化傳承等功能。糧食與國家安全緊密相連，糧食生產(chǎn)與國土整治、動植物保護、環(huán)境工程等息息相關(guān)，具有保護自然、穩(wěn)定生態(tài)、促進人與自然和諧相處的功能。由于糧食具有經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多種功能，對糧食產(chǎn)業(yè)就不能簡單地用經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)來衡量。
糧食供需的新變化
隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和科學(xué)技術(shù)進步，糧食消費和加工業(yè)進入新的發(fā)展階段，我國糧食供需發(fā)生了新變化。
由供求平衡、豐年有余轉(zhuǎn)向供求緊平衡、適當(dāng)進口。從2000年起，國內(nèi)糧食形勢由產(chǎn)大于需迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)不足需。受人口增長、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)快速發(fā)展的影響，糧食需求總量一直呈穩(wěn)定增長態(tài)勢。我國糧食消費總量2005年為9954億斤，2006年為10160億斤，兩年缺口分別是275億斤和211億斤。糧食供求偏緊、適當(dāng)進口，將是相當(dāng)長時期的總體格局。
糧食供求關(guān)系開始受國際市場影響。我國加入世界貿(mào)易組織以后，糧食已成為國內(nèi)與國際互動性較強的產(chǎn)品，當(dāng)國內(nèi)糧食減產(chǎn)時，國際糧食價格就會上漲。同樣，國際糧食產(chǎn)量的變化也會波及國內(nèi)糧食市場價格。近年來，我國糧食呈凈進口格局，2004年—2006年3年累計凈進口1450億斤，平均每年凈進口500億斤，與這3年增產(chǎn)的糧食接近。我國糧食進口存在著明顯的“大國效應(yīng)”，糧食進口占國內(nèi)需求量的1%，就相當(dāng)于國際糧食貿(mào)易量的2%。因此，我國進口糧食應(yīng)控制在適度規(guī)模。據(jù)專家測算，如果我國進口糧食總量不超過世界總進口量的10%，對我國糧食安全就不會產(chǎn)生沖擊，對世界糧食市場價格也不會產(chǎn)生重大影響。
工業(yè)糧食需求快速增長。隨著人民生活水平的提高，我國口糧消費穩(wěn)中有降。隨著養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，飼料用量穩(wěn)步增長，年均增長3%左右。受糧食加工業(yè)能力快速增長拉動，工業(yè)用糧快速增長。“九五”期間工業(yè)用糧年均增長3.5%，“十五”期間年均增長5%。特別是2006年，工業(yè)用糧達到1240億斤，比2005年增加134億斤，增長11.1%。
影響糧食安全的因素
三大不可逆轉(zhuǎn)因素影響糧食發(fā)展。一是耕地和播種面積。我國耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量呈逐漸下降趨勢。1996年，我國耕地總面積為19.51億畝，2006年底降為18.27億畝，10年凈減少1.24億畝。從長遠看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，耕地減少的趨勢仍難以扭轉(zhuǎn)。與此同時，我國不少地區(qū)土壤有機質(zhì)含量下降。二是水資源。我國人均水資源僅為世界人均水平的1/4，而且分布不均，水土資源不匹配。三是消費快速增長。受人口增長、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和工業(yè)需求拉動，近10年我國糧食需求總量一直呈剛性增長，尤其是工業(yè)用糧增長較快，并且對糧食的質(zhì)量提出新的更高要求。
氣候條件不穩(wěn)定性增加。農(nóng)業(yè)是受氣候變化影響最大的產(chǎn)業(yè)。近10年我國年均受災(zāi)面積達7.27億畝，農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)的壓力比較大。據(jù)專家預(yù)測，未來氣候?qū)霈F(xiàn)大的變化，如果不采取適應(yīng)性措施，對農(nóng)作物產(chǎn)量、種植制度和作物品種都會產(chǎn)生重大影響。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化失修。2006年，全國耕地中有較完善灌溉設(shè)施的水澆地為8.25億畝，僅占耕地總面積的45%，有40%的耕地處于不斷退化的狀態(tài)。近幾年，農(nóng)業(yè)成災(zāi)率居高不下，2004年我國因自然災(zāi)害損失糧食610億斤，2005年達到690億斤，2006年增加到894億斤。目前，國內(nèi)重要病蟲害已有100多種，而現(xiàn)有條件只能監(jiān)測15—20種。
農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，勞動力素質(zhì)低。我國人均占有耕地不足1.4畝，人均經(jīng)營耕地只有2畝，種糧比較效益不高。以2005年為例，種糧畝收益為243元，按人均2畝計算，人均獲得的糧食收入只有486元。近年來，糧食主產(chǎn)區(qū)一半以上青壯年勞動力外出打工，老人和婦女成了主要勞動力。農(nóng)民受教育水平低、勞動力結(jié)構(gòu)不合理，直接影響了農(nóng)業(yè)科技接受能力，限制了新品種、新技術(shù)在糧食生產(chǎn)中的推廣應(yīng)用。
糧食政策激勵作用逐漸降低，農(nóng)民種糧積極性不高。近幾年，國家加大了農(nóng)業(yè)補貼力度，全面推進農(nóng)村稅費改革，種糧效益明顯提高，但由于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機等農(nóng)用生產(chǎn)資料價格不斷上漲，勞動成本不斷提高，糧食的比較效益仍然屬于最低的。2003年—2006年，糧食每畝實際收益（含補貼）分別為212元、382元、329元和320元。盡管扶持糧食生產(chǎn)的政策不斷加強，但總體上看，政策對種糧農(nóng)民的激勵作用在逐年下降。
國際糧食庫存減少，玉米資源產(chǎn)業(yè)鏈快速向工業(yè)延伸。近幾年，世界谷物生產(chǎn)年均增長幅度僅為0.4%，而消費年均增長率在1%左右，世界糧食庫存持續(xù)減少，造成糧食出口國出口減少，供求緊張，價格上漲。隨著石油日益緊缺、人們對生態(tài)環(huán)境的要求越來越高以及科技的發(fā)展，從世界發(fā)展趨勢來看，玉米利用已主要不是作為養(yǎng)殖業(yè)的飼料，而是工業(yè)生產(chǎn)原料。如2006年美國用于生產(chǎn)燃料乙醇的玉米占玉米消費總量的22%，預(yù)計到2010年將達到60%，這對糧食安全和養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展將會產(chǎn)生重大影響。
保證糧食安全應(yīng)遵循的原則
堅持自給為主、進口為輔。根據(jù)我國國情和國際糧源情況，依靠大量進口解決我國糧食問題是不現(xiàn)實的。研究表明，我國糧食自給率應(yīng)保持在95%左右，年產(chǎn)量遞增不低于1%，糧食播種面積不低于15.9億畝，凈進口率5%左右。按照國際慣例，儲備糧安全系數(shù)為17%—18%。我國由于市場體系不健全，地域差別較大，人多地少，自然災(zāi)害頻繁，儲備糧安全系數(shù)以20%—25%為宜。
堅持宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合。一方面，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，尊重農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)糧食購銷市場化和市場主體多元化。另一方面，進一步加強政府對糧食市場和糧食價格的宏觀調(diào)控，通過有效的儲備糧調(diào)節(jié)機制，調(diào)控“賣糧難”和糧源緊缺的矛盾；通過完善糧食保護價政策以及糧食直接補貼和間接補貼相結(jié)合政策，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性；通過加強宏觀管理，維護糧食市場秩序。
堅持依靠科技進步轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)發(fā)展方式。隨著可耕地等自然資源的減少，提高糧食產(chǎn)量的主要途徑是科技進步。在2004年—2007連續(xù)4年的糧食增產(chǎn)中，播種面積擴大的貢獻率為40%，單產(chǎn)提高的貢獻率為60%。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織預(yù)測，未來世界糧食增產(chǎn)總量約20%來自播種面積的增加，約80%來自單產(chǎn)的提高。所以，我們應(yīng)把工作重點放到大力推進農(nóng)業(yè)科技進步上，提高單產(chǎn)，提高復(fù)種，提高品質(zhì)。
堅持面向國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展和我國加入世界貿(mào)易組織，我國的糧食安全問題與國際糧食市場聯(lián)系更加緊密，國際市場糧食數(shù)量、價格變化對我國糧食市場都有較大影響。應(yīng)該明確，我國糧食安全主要靠國內(nèi)生產(chǎn)和儲備來保證；同時也應(yīng)明確，在現(xiàn)有條件下，還要充分利用國際市場和資源?？梢赃m當(dāng)進口一些我國短缺的或生產(chǎn)成本高的糧食品種，也可以利用國外資源增加糧食生產(chǎn)。
堅持保證糧食安全與增加農(nóng)民收入的一致性。各級政府應(yīng)把糧食作為基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品來對待，采取多種惠農(nóng)政策，不斷增加農(nóng)民收入，特別是增加糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，從而保證糧食安全。
堅持不斷完善惠農(nóng)政策。加強和完善對種糧農(nóng)民的直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼政策，繼續(xù)實行糧食最低收購價政策，進一步加大對財政困難縣鄉(xiāng)和產(chǎn)糧大縣的支持力度。適當(dāng)拉開品質(zhì)差價，促進優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)，合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，提高糧食生產(chǎn)的規(guī)模效益。對糧食主產(chǎn)區(qū)采取特殊政策，調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性。（萬寶瑞）
