新華社北京９月７日電
認真學(xué)習(xí)堅決貫徹《通知》精神 努力做好土地管理和調(diào)控工作
國土資源部部長 孫文盛
黨中央、國務(wù)院高度重視土地管理工作。最近專門印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，這是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局、加強和改善宏觀調(diào)控取得的重大成果，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院實行最嚴(yán)格的土地管理制度的堅定決心。我們國土資源管理系統(tǒng)一定認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會、堅決貫徹落實。
一、加強和改善宏觀調(diào)控的重大決策
在完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的宏觀調(diào)控體系過程中，中央根據(jù)我國特有的土地制度、特殊的國情和特定的發(fā)展階段，作出了運用土地政策參與宏觀調(diào)控的重大決策。這就要求土地管理不僅要嚴(yán)格保護耕地，而且要把好土地供應(yīng)“閘門”。為此，２００３年以來，國務(wù)院部署了土地市場治理整頓，２００４年下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。通過清理開發(fā)區(qū)，遏制了以擅自設(shè)立開發(fā)區(qū)圈占土地的勢頭；在全面完成征地補償款清欠的基礎(chǔ)上，控制征地規(guī)模、提高補償安置標(biāo)準(zhǔn)、落實聽證程序、推行補償安置爭議的協(xié)調(diào)裁決制度；推進節(jié)約集約用地和強化土地執(zhí)法，加強土地利用規(guī)劃計劃管理，土地市場秩序和土地利用情況有了明顯好轉(zhuǎn)。但是，建設(shè)用地過度擴張的動因依然存在，違法違規(guī)用地、濫占耕地的現(xiàn)象凸現(xiàn)。一些地方“以租代征”或以“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)”為名，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，在規(guī)劃計劃之外擴大建設(shè)用地規(guī)模，影響了調(diào)控的實際效果；不少地方競相壓低地價甚至以零地價出讓工業(yè)用地，造成工業(yè)用地過度擴張、重復(fù)建設(shè)，影響了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；國務(wù)院確定的保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則，在有些地方未能有效落實，加上土地出讓收支不夠透明，使用不盡合理，影響了社會穩(wěn)定。
土地管理和調(diào)控中出現(xiàn)的上述問題，與當(dāng)前經(jīng)濟運行中存在的突出問題，特別是固定投資增長過快密切相關(guān)。大量的固定資產(chǎn)投資是建立在土地、能源消耗過多，環(huán)境損害嚴(yán)重的基礎(chǔ)上的。土地的不合理消耗，是經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變滯后、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理的結(jié)果。經(jīng)濟運行中突出問題的根本解決，確實需要深化經(jīng)濟體制改革，但當(dāng)前來說，從土地上采取措施是最直接和最容易見效的，國務(wù)院審時度勢，要求迅即采取有力措施從根本上解決存在的問題。７月２４日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局會議研究當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，明確了加強土地調(diào)控的原則和措施。７月２５日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院第１４５次常務(wù)會議，審議并原則通過了《通知》?？梢哉f，《通知》規(guī)定的八條土地調(diào)控政策，是黨中央、國務(wù)院站在民族生存和國家長遠利益的高度，在充分發(fā)揚民主、集思廣益的基礎(chǔ)上采取的果斷措施，也是加強和改善宏觀調(diào)控的必然選擇，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。
二、經(jīng)濟、法律和行政手段的綜合運用
從國家宏觀調(diào)控的實際需要出發(fā)，針對當(dāng)前土地管理中存在的問題，《通知》綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，重點從三個方面進行了規(guī)定：
（一）調(diào)整利益機制。土地問題涉及的利益關(guān)系既廣泛又復(fù)雜，當(dāng)前土地調(diào)控中存在問題的深層次原因，就是存在建設(shè)用地盲目擴張的經(jīng)濟利益驅(qū)動。為此，《通知》從五個方面對利益關(guān)系進行了調(diào)整：一是提高被征地農(nóng)民的社會保障水平，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障；二是國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，實行“收支兩條線”管理，完善土地出讓收入支出方向，規(guī)范土地出讓收支管理；三是提高新增建設(shè)用地土地有償使用費繳納標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整收繳依據(jù)，改進分配使用管理；四是建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度，積極推進工業(yè)用地市場化配置；五是加大建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。這些措施綜合運用并嚴(yán)格執(zhí)行，不僅有利于理順各級政府與用地者以及被征地農(nóng)民等多方面利益關(guān)系，而且可以從經(jīng)濟上抑制建設(shè)用地過度擴張，有利于促進各地招商引資質(zhì)量的提高，有利于以工補農(nóng)、以城促鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進社會和諧。
同時，這些措施的實施，將在一定程度上影響地價的構(gòu)成和水平。從當(dāng)前地價構(gòu)成看，取得成本（征地補償安置和拆遷費用）、開發(fā)成本（幾通一平費用）和政府收益（相關(guān)稅費和土地純收益），大體各占三分之一，其中的被征地農(nóng)民的補償安置費明顯偏低。從一些試點城市的測算看，政策調(diào)整后，被征地農(nóng)民的征地補償安置費用提高，地方政府獲取的土地出讓純收益在地價中的比重將有所下降。房地產(chǎn)用地出讓價格將基本持平，工業(yè)用地的出讓價格將恢復(fù)到基準(zhǔn)地價的水平。從試點城市的實際情況看，地價的變動幅度是可以承受的。
（二）健全法律機制。我國已經(jīng)建立了比較嚴(yán)格的土地管理法律制度，但從當(dāng)前土地調(diào)控與管理情況看，還存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等突出問題，法律懲處機制的作用尚未完全體現(xiàn)出來?！锻ㄖ窂娬{(diào)：要充分發(fā)揮國家土地督察機構(gòu)的監(jiān)督檢查作用；國土資源部門及其工作人員必須嚴(yán)格依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法；嚴(yán)肅懲處土地違法行為，對非法批地、非法低價出讓國有土地使用權(quán)，觸犯刑律的，要追究刑事責(zé)任；完善土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機制，近期集中開展一次以懲處非法批地、未批先用、批少用多、非法低價出讓國有土地使用權(quán)等行為為重點的專項行動。
（三）完善責(zé)任制度。農(nóng)業(yè)比較效益低的狀況，在相當(dāng)長的時間內(nèi)還難以改變，建立保護耕地的利益機制，需要一個長期的過程，必須正視我國人多地少、財力有限的事實。當(dāng)前，有效保護耕地和加強土地調(diào)控，正確運用行政手段十分必要。國務(wù)院２８號文件明確規(guī)定，保護和合理利用土地的責(zé)任在地方各級人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)負主要責(zé)任。《通知》在《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的基礎(chǔ)上，進一步明確了土地管理和耕地保護的責(zé)任：完善責(zé)任內(nèi)容，地方各級政府主要負責(zé)人要對本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護負總責(zé)，不僅要對審批的用地負責(zé)，而且要對所有實際發(fā)生的用地負責(zé)；嚴(yán)格實行問責(zé)制，對于轄區(qū)內(nèi)發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果等情形的，要追究有關(guān)地方政府負責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；明確考核依據(jù)，將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)（包括占用農(nóng)用地和未利用地）納入土地利用年度計劃。土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核，以實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積為依據(jù)；同時，在強化地方政府責(zé)任的同時，調(diào)整審批方式，簡化審批程序，賦予省級政府在省域范圍內(nèi)特定的調(diào)劑、統(tǒng)籌土地利用的權(quán)力。
通過認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，我們深感，《通知》提出的八條措施充分體現(xiàn)了以下特點：一是具有很強的操作性。《通知》從當(dāng)前宏觀調(diào)控的實際需要出發(fā)，既體現(xiàn)了未來改革的方向，更突出了措施的迅即有效。二是具有很強的針對性。針對土地調(diào)控中的突出問題，特別是針對建設(shè)用地過度擴張的經(jīng)濟動因、責(zé)任制度落實和懲處土地違法行為等，《通知》進一步明確了深化改革嚴(yán)格土地管理和調(diào)控的具體措施。
三、認真落實加強土地管理和調(diào)控的新要求 學(xué)習(xí)貫徹《通知》，首先必須深刻理解這些措施的精神實質(zhì)，特別要領(lǐng)會這些重大決策給土地管理職能、手段和方式等方面帶來的影響，認真學(xué)習(xí)貫徹黨中央、國務(wù)院的新要求，努力抓好各項措施的落實。
（一）土地管理要更加主動地參與宏觀調(diào)控。一是必須準(zhǔn)確把握宏觀經(jīng)濟形勢，依照土地利用規(guī)劃和計劃，切實控制建設(shè)用地供應(yīng)的總量、布局、結(jié)構(gòu)和時序，真正管住建設(shè)用地總量，落實國家宏觀調(diào)控要求。二是土地政策必須與區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策的協(xié)調(diào)配合。在調(diào)整土地出讓收益使用范圍、明確工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)等方面，不僅要考慮耕地保護，而且要考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是在具體的土地管理工作中，不僅要把握土地利用狀況，還要及時分析準(zhǔn)確判斷宏觀經(jīng)濟形勢；不僅要熟悉土地管理的法律法規(guī)，還要掌握國家產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展等宏觀經(jīng)濟政策。土地審批既要依法按程序辦事，又要符合國家的宏觀經(jīng)濟政策。
（二）土地管理和調(diào)控要更加注重運用經(jīng)濟和技術(shù)手段。要切實管住管好土地，行政手段包括審批是必要的，但僅靠審批是不夠的，還必須綜合運用經(jīng)濟、法律和技術(shù)手段。我們將認真落實好《通知》提出的措施，通過征地安置補償機制的完善、土地出讓收支管理的規(guī)范、土地稅費的調(diào)整和工業(yè)用地出讓的規(guī)范管理等手段，有效切斷建設(shè)用地低成本盲目擴張的利益驅(qū)動，把管理的重點更多地放在調(diào)整利益關(guān)系和完善土地市場建設(shè)等經(jīng)濟手段上。按照《通知》的要求，以各地實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用計劃考核、土地管理和耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核、新增建設(shè)用地使用費征繳的依據(jù)，充分采用遙感和信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)手段，加強土地調(diào)查統(tǒng)計和變更調(diào)查工作，及時準(zhǔn)確掌握土地利用變化情況，改變基礎(chǔ)工作與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)的狀況，發(fā)揮調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計等手段在管理中的作用。
（三）土地管理和調(diào)控要更加注重依法監(jiān)督管理?！锻ㄖ窂拿鞔_土地管理和耕地保護責(zé)任、完善土地審批制度、強化土地管理行為的監(jiān)管等方面，對土地管理方式的轉(zhuǎn)變進一步作出具體明確的規(guī)定。我們要切實按照國務(wù)院的要求，進一步轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變方式，特別是要從注重事前審批向強化事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在推進落實政府耕地保護和土地管理的責(zé)任目標(biāo)的同時，及時調(diào)整城市分批次用地的審批方式，擴大省級政府在省域范圍內(nèi)調(diào)劑、統(tǒng)籌土地利用的權(quán)力，簡化中央政府土地審批的環(huán)節(jié)，以進一步加強監(jiān)管，切實提高行政效率。要充分發(fā)揮國家土地督察機構(gòu)的作用，進一步強化土地管理的監(jiān)督檢查，從嚴(yán)懲處土地違法行為，更加嚴(yán)格地依法行政。
（四）土地管理和調(diào)控要更加注重部門協(xié)調(diào)配合。從我國宏觀調(diào)控的實踐看，土地政策必須與產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策、財政政策等綜合運用，才能真正取得實效。在新的形勢下，國土資源管理部門將更加注重與各有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，堅持探索并積極參與宏觀調(diào)控，及時完善相關(guān)的管理政策，綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段，全面落實國家出臺的各項宏觀調(diào)控措施。
加強土地管理和調(diào)控，事關(guān)全局，影響深遠。我們一定以貫徹落實國務(wù)院土地調(diào)控的政策措施為契機，與各級政府和各有關(guān)部門一道，深化土地管理改革，嚴(yán)把土地“閘門”，促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快協(xié)調(diào)發(fā)展，更好地為全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會服務(wù)。（完）
