在加強(qiáng)多邊貿(mào)易體制中維護(hù)好我農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境
——就多哈回合談判首次成果訪農(nóng)業(yè)部副部長牛盾
前不久，在印尼舉行的WTO第九屆部長級會議取得了多哈回合談判首次成果。這是多哈回合談判啟動12年以來首次取得的具體談判成果，具有里程碑意義。
WTO第九屆部長級會議于2013年12月3~7日在印度尼西亞巴厘島舉行，159個成員派團(tuán)參加。以商務(wù)部部長高虎城為團(tuán)長，農(nóng)業(yè)部副部長牛盾、中國常駐世貿(mào)組織代表團(tuán)俞建華大使、商務(wù)部部長助理王受文為副團(tuán)長的中國代表團(tuán)參加了會議。談判內(nèi)容涵蓋貿(mào)易便利化、農(nóng)業(yè)、發(fā)展三方面議題，涉及10項具體的談判協(xié)議。農(nóng)業(yè)方面的議題主要有關(guān)稅配額管理、糧食安全和出口競爭。此次會議通過了《巴厘部長宣言》，就多哈回合談判早期收獲達(dá)成了“巴厘一攬子協(xié)議”。會議同時明確，在未來12個月內(nèi)對所有多哈未決議題，尤其是農(nóng)業(yè)、發(fā)展和最不發(fā)達(dá)國家關(guān)心的議題制定巴厘后工作計劃。
這些談判成果是如何取得突破而產(chǎn)生的？對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展將會有哪些影響？在多邊貿(mào)易體制中如何更好地維護(hù)我國“三農(nóng)”發(fā)展的貿(mào)易環(huán)境？就這些問題，記者專訪了農(nóng)業(yè)部副部長牛盾。
早期收獲談判的成功對于增強(qiáng)對多哈回合談判的信心、強(qiáng)化多邊貿(mào)易體制、促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展具有十分重要的意義
記者：據(jù)我們了解，此次WTO部長會議是在世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、主要成員面臨不利的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，希望通過多邊貿(mào)易體制加強(qiáng)國際經(jīng)貿(mào)合作、促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的背景下召開的，會議取得的成果來之不易。談判過程是否也十分艱難？如何評價這次談判成果的意義？
牛盾：這次會議既是一次WTO的常規(guī)部長級會議，同時也是一次實(shí)質(zhì)性談判會議。由于早期收獲涉及的議題是從多哈回合一攬子議題中選出來的，內(nèi)容有限，客觀上增加了各成員實(shí)現(xiàn)利益平衡的難度。總的來說，早期收獲議題談判貫穿了兩大矛盾，一是固守既得利益的發(fā)達(dá)成員與要求合理發(fā)展空間的發(fā)展中成員之間的矛盾；二是具有出口利益的成員與進(jìn)口防守利益成員之間的矛盾。在具體談判中，發(fā)達(dá)成員與發(fā)展中成員、進(jìn)口成員與出口成員間利益矛盾相互交叉，錯綜復(fù)雜，達(dá)成利益平衡非常艱難。談判過程一波三折，曾一度因?yàn)閭€別成員在糧食安全議題上的分歧使談判陷入僵局；也曾因?yàn)橐恍┏蓡T不滿議題間缺乏整體平衡迫使談判中止并延期。159個成員最后能夠就早期收獲一攬子協(xié)議達(dá)成一致，確實(shí)來之不易。
巴厘島會議取得早期收獲成果，是WTO成立18年以來、多哈回合談判啟動12年以來，WTO在規(guī)則制定方面首次取得具體成果，是零的突破。雖然早期收獲議題數(shù)量非常有限而且都是以往談判中分歧相對較小、已基本形成共識的議題，但早期收獲談判的成功對于增強(qiáng)對多哈回合談判的信心、強(qiáng)化多邊貿(mào)易體制、促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展具有十分重要的意義。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）估算，早期收獲協(xié)議將每年為全球創(chuàng)造近1萬億美元的收益和2100萬個就業(yè)崗位，幫助發(fā)展中國家出口增長10%、發(fā)達(dá)國家出口增長5%。
農(nóng)業(yè)議題是早期收獲的核心和焦點(diǎn)，包括關(guān)稅配額（TRQ）管理、糧食安全和出口競爭3個議題。農(nóng)業(yè)議題都是發(fā)展中成員為平衡美歐等發(fā)達(dá)成員在貿(mào)易便利化議題上獲得收益而提出的
記者：我注意到，這次談判的十個議題中有三個是農(nóng)業(yè)議題。這些農(nóng)業(yè)議題的具體內(nèi)容是什么？談判中爭議的焦點(diǎn)是什么？
牛盾：巴厘早期收獲一攬子協(xié)議包括貿(mào)易便利化、農(nóng)業(yè)和發(fā)展三個方面。貿(mào)易便利化方面涉及海關(guān)通關(guān)手續(xù)簡化、規(guī)范和透明度以及海關(guān)合作等內(nèi)容，發(fā)展議題涉及最不發(fā)達(dá)成員原產(chǎn)地優(yōu)惠、服務(wù)貿(mào)易優(yōu)惠、特殊差別待遇執(zhí)行情況監(jiān)督以及減少棉花貿(mào)易扭曲等。農(nóng)業(yè)議題是早期收獲的核心和焦點(diǎn)，包括關(guān)稅配額管理、糧食安全和出口競爭3個議題。農(nóng)業(yè)議題都是發(fā)展中成員為平衡美歐等發(fā)達(dá)成員在貿(mào)易便利化議題上獲得收益而提出的。
1.關(guān)稅配額管理議題。TRQ管理提案是由G20（發(fā)展中成員組成的農(nóng)業(yè)談判二十成員協(xié)調(diào)組）根據(jù)2008年模式案文提出，主要內(nèi)容有三個方面：一是嚴(yán)格TRQ管理透明度紀(jì)律，明確配額申領(lǐng)和配額期限等相關(guān)信息公布和通報義務(wù)；二是建立TRQ未完成機(jī)制，如連續(xù)3年未達(dá)到設(shè)定的配額完成率（65%），成員必須改變原有的配額管理方式，采用完全放開，或先來先領(lǐng)等更自由的管理方式；三是明確發(fā)展中成員在配額完成率未達(dá)到65%的情況下，可以享受維持現(xiàn)有管理方式的特殊差別待遇。
TRQ談判貫穿兩大矛盾，一是巴西、阿根廷為代表的發(fā)展中出口成員與日本等發(fā)達(dá)成員的矛盾，巴西等要求發(fā)達(dá)成員必須接受未完成機(jī)制的約束，提高關(guān)稅配額的完成率。二是美國對發(fā)展中成員特殊差別待遇進(jìn)行挑戰(zhàn)，要求發(fā)展中成員必須接受未完成機(jī)制約束，在完成率不高的情況下強(qiáng)制改變現(xiàn)有關(guān)稅配額管理方法，遭到了發(fā)展中成員強(qiáng)烈反對。經(jīng)各方反復(fù)磋商，談判最后形成了折衷方案，即通過含有特殊差別待遇的G20提案，4~6年后再次提交成員審議并決定成員是否繼續(xù)執(zhí)行未完成機(jī)制。美國已明確表示審議后將不再履行未完成機(jī)制義務(wù)。
2.糧食安全議題。糧食安全提案由G33（發(fā)展中成員組成的農(nóng)業(yè)特殊產(chǎn)品和特殊保障機(jī)制談判三十三成員協(xié)調(diào)組）根據(jù)2008年模式案文內(nèi)容對《烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)定》綠箱條款進(jìn)行修訂：一是在綠箱“政府一般服務(wù)”條款下增列發(fā)展中成員用于農(nóng)民安置、土地改革、鄉(xiāng)村發(fā)展和生計安全方面的支持內(nèi)容；二是部分發(fā)展中成員用于糧食安全收儲補(bǔ)貼不計入黃箱。
對于綠箱條款增加的內(nèi)容，各方表示認(rèn)可。但關(guān)于糧食安全儲備收購補(bǔ)貼支持不納入黃箱的要求遭到了發(fā)達(dá)成員的反對。經(jīng)反復(fù)談判，各方?jīng)Q定通過“和平條款”臨時解決G33部分關(guān)注，在發(fā)展中成員因糧食安全儲備補(bǔ)貼而超出微量允許上限的情況下，其他成員應(yīng)保持適當(dāng)克制。印度、印尼、中國、菲律賓等G33成員要求“和平條款”臨時方案具有實(shí)效性和可操作性，并在永久方案出臺前始終有效，特別是印度在會中一再重申糧食安全問題不容談判的強(qiáng)硬立場。美國、歐盟、澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)成員則對“和平條款”在使用期限、產(chǎn)品范圍和透明度機(jī)制等方面提出多重限制條件。經(jīng)多方斡旋，美國基于貿(mào)易便利化獲益的考慮，向印度妥協(xié)，同意在達(dá)成永久方案之前，“和平條款”始終有效，傳統(tǒng)主糧品種的儲備收購補(bǔ)貼不計入“黃箱”，但不能扭曲貿(mào)易或?qū)ζ渌蓡T的糧食安全造成負(fù)面影響。
3.出口競爭。出口競爭議題由G20根據(jù)2008年模式案文相關(guān)內(nèi)容提出，主要是重申2005年香港部長會議宣言內(nèi)容，重點(diǎn)集中在削減出口補(bǔ)貼和加嚴(yán)出口信貸紀(jì)律兩個方面。
出口競爭問題的主要矛盾方是出口發(fā)展中成員與發(fā)達(dá)成員。巴西、阿根廷等堅持要求發(fā)達(dá)成員在出口競爭方面做出具有法律約束力的削減承諾。而美國、歐盟則強(qiáng)調(diào)多哈農(nóng)業(yè)談判包括三大議題，出口競爭只能在與其他兩大議題取得平衡的情況下解決，不可能做出具有法律約束力的承諾。經(jīng)過激烈較量，最后各方同意在早期收獲中以政治聲明形式重申以往有關(guān)取消所有形式出口補(bǔ)貼的承諾，呼吁發(fā)達(dá)成員采取切實(shí)具體的行動。
中國代表團(tuán)高度重視農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判，在談判中發(fā)揮了重要的建設(shè)性作用
記者：這次農(nóng)業(yè)議題談判的成果，對我國農(nóng)業(yè)短期乃至長遠(yuǎn)發(fā)展會有怎樣的影響？
牛盾：農(nóng)業(yè)議題談判是本屆WTO部長會議和多哈早期收獲談判的重要內(nèi)容，關(guān)系到我重要農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理、糧食安全收儲政策支持空間以及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易外部環(huán)境，對我農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展具有很大影響。我們代表團(tuán)開展了大量工作，為推動早期收獲談判取得成果發(fā)揮了積極作用。在這個過程中，確保了我關(guān)稅配額管理方式不改變，在糧食安全議題上我國作為發(fā)展中成員的權(quán)利不削弱，切實(shí)保護(hù)我國農(nóng)業(yè)的根本利益。
1.確保我重要農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理體制維持不變，保留重要的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口調(diào)控手段。關(guān)稅配額管理涉及我國大米、玉米、小麥、棉花、食糖等重要農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口調(diào)控，是我們在入世中爭取到的非常有限的進(jìn)口調(diào)控手段之一。在當(dāng)前國際糧食市場高度壟斷，糧食市場大幅波動的情況下，保留我現(xiàn)有配額管理體制對有效調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易至關(guān)重要。但美國在關(guān)稅配額管理議題上挑戰(zhàn)發(fā)展中成員特殊差別待遇，試圖通過未完成機(jī)制義務(wù)來強(qiáng)制改變我關(guān)稅配額管理和國營貿(mào)易制度。面對巨大壓力，我國與G20和G33其他發(fā)展中成員團(tuán)結(jié)一致，有理有節(jié)與相關(guān)方開展磋商，最后在WTO總干事協(xié)調(diào)下形成了折衷方案，確?！鞍屠鍏f(xié)議”保留了于我有利的特殊差別待遇條款。
2.確保我國使用糧食安全“和平條款”的權(quán)利，為農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持爭取更大的政策空間。在加入世貿(mào)組織時，我國在農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策方面也做出了重大承諾，“黃箱”中微量允許支持水平上限為產(chǎn)值的8.5%，低于其他發(fā)展中成員10%的上限。在本輪談判中，我一方面與G33成員始終保持密切合作，牢牢把握道義制高點(diǎn)，另一方面與美國等發(fā)達(dá)成員巧妙周旋，嚴(yán)防其附加苛刻條件，盡最大努力爭取到了于我有利的條款。我國在綠箱“政府一般服務(wù)”項下，可以增加農(nóng)民安置、土地改革、鄉(xiāng)村發(fā)展和生計安全方面的支持內(nèi)容；同時享有使用糧食安全“和平條款”的權(quán)利。
自2002年我部牽頭負(fù)責(zé)多哈農(nóng)業(yè)談判以來，我們始終重視加強(qiáng)談判基礎(chǔ)研究和技術(shù)支撐，對具體談判議題及相關(guān)成員的利益關(guān)注進(jìn)行周密嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治鲅芯?，為參與談判奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)；我們始終以維護(hù)中國“三農(nóng)”利益為基本出發(fā)點(diǎn)，以推動建立公平、合理、透明的、市場為導(dǎo)向的多邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制為目標(biāo)，積極參與農(nóng)業(yè)談判并長期堅持既定的立場原則和多哈發(fā)展授權(quán)，為達(dá)成2004年7月“框架協(xié)議”、《香港部長宣言》、2008年7月主席案文發(fā)揮了重要作用，使我國的利益關(guān)切得到了不同程度的確認(rèn)和體現(xiàn)。同時，在關(guān)鍵時刻顯示出維護(hù)我農(nóng)業(yè)利益、推動多哈發(fā)展回合的堅定決心，為早期收獲談判取得較好的、平衡的結(jié)果提供了有力的保障；我們堅持與各相關(guān)部門保持協(xié)調(diào)溝通，統(tǒng)一思想，凝聚共識，形成統(tǒng)一的對外談判立場，為在談判中維護(hù)我農(nóng)業(yè)利益創(chuàng)造了積極的內(nèi)部環(huán)境。此次代表團(tuán)堅持立場，團(tuán)結(jié)協(xié)作，積極參與是我發(fā)揮建設(shè)性作用并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)談判目標(biāo)的重要因素。
我國農(nóng)業(yè)在入世過程中作了重大承諾，已成為世界上農(nóng)產(chǎn)品市場最開放的國家之一，農(nóng)業(yè)政策調(diào)控空間非常有限。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和農(nóng)產(chǎn)品價格不斷上漲，內(nèi)外價差擴(kuò)大，大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口快速增長、進(jìn)口價格的“天花板”效應(yīng)越來越顯著，國際市場波動對國內(nèi)的傳導(dǎo)越來越直接。保持糧棉油糖等重要農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)有的、十分有限的關(guān)稅和國內(nèi)支持政策空間，對應(yīng)對國際市場波動、確保開放條件下我國糧食和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。早期收獲議題，僅僅是多哈回合農(nóng)業(yè)議題的很小一部分，后巴厘農(nóng)業(yè)談判將更加艱難。在未決議題談判中，應(yīng)繼續(xù)堅持多哈回合發(fā)展目標(biāo)和談判授權(quán)，重視并確保發(fā)展中成員特殊和差別待遇條款不受削弱，使小規(guī)模生產(chǎn)為主體的發(fā)展中成員享有更為公平合理的競爭環(huán)境，參與農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化進(jìn)程。
WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》明確提出貿(mào)易自由化改革“要考慮非貿(mào)易關(guān)注，包括糧食安全和保護(hù)環(huán)境的需要”
記者：我們了解到，在談判中由于擔(dān)憂方案不足以保證糧食安全，印度反復(fù)強(qiáng)調(diào)關(guān)乎其作為發(fā)展中國家命脈的糧食安全問題“沒有談判空間”，立場強(qiáng)硬，一度致使談判出現(xiàn)僵局。這種傾向于對本國農(nóng)業(yè)多加保護(hù)措施的做法是不是普遍的？
牛盾：在推進(jìn)貿(mào)易自由化進(jìn)程中必須充分考慮糧食安全、不能因商業(yè)利益犧牲小農(nóng)生計安全以及農(nóng)村發(fā)展需要，必須給予發(fā)展中成員充分的特殊差別待遇，這是WTO和多哈回合談判中明確的基本原則。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》明確提出貿(mào)易自由化改革“要考慮非貿(mào)易關(guān)注，包括糧食安全和保護(hù)環(huán)境的需要”。
印度在部長會上堅持要求G33糧食安全提案的臨時方案必須與永久方案相聯(lián)系，在面臨談判破裂的壓力下，印度態(tài)度依然強(qiáng)硬，表示不能因商業(yè)利益而犧牲小農(nóng)生計。在印度的堅持下，美國最終顯示了靈活性，全部同意了印度的要求。印度堅持不能因商業(yè)利益損害小農(nóng)生計的原則，最終實(shí)現(xiàn)了其談判目標(biāo)，不失其負(fù)責(zé)任大國的國際形象。當(dāng)然，印度談判目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也與G33發(fā)展中成員集團(tuán)的影響力密不可分。糧食安全提案是G33提出的，本次部長會議上，G33發(fā)表了部長聯(lián)合聲明，重申了糧食安全提案的重要性和最終目標(biāo)。
早期收獲的成功還在于成員堅持另外兩個原則。一是堅持發(fā)展優(yōu)先的原則。多哈回合是發(fā)展回合，發(fā)展中成員的發(fā)展關(guān)注應(yīng)該置于首位。這次會上，最不發(fā)達(dá)成員在發(fā)展議題上的關(guān)注得到了較好地解決，增加了這些成員推動談判成功的動力。二是堅持發(fā)達(dá)和發(fā)展中成員承擔(dān)共同而有區(qū)別責(zé)任的基本原則。特殊差別待遇是多哈談判各個要素中不可分割的有機(jī)組成部分。這次在TRQ管理談判中，經(jīng)過艱苦努力，我爭取到了實(shí)質(zhì)性的特殊差別待遇，維護(hù)我作為發(fā)展中成員應(yīng)該享有的權(quán)利。早期收獲取得成功正是緣于充分考慮了發(fā)展中成員的發(fā)展關(guān)注，貫徹了發(fā)展優(yōu)先和特殊差別待遇原則。
WTO作為唯一的全球性多邊貿(mào)易組織，在規(guī)范和管理世界貿(mào)易中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)和權(quán)威作用，具有不可替代的地位。巴厘部長會議成功表明了多數(shù)成員推進(jìn)多邊貿(mào)易談判意愿的增強(qiáng)以及對多邊貿(mào)易體制重視的回歸
記者：多哈回合談判經(jīng)過12年間若干輪的談判才終于有了初步成果，這對WTO作為唯一的全球性多邊貿(mào)易組織的地位有何影響？
牛盾：WTO作為唯一的全球性多邊貿(mào)易組織，在規(guī)范和管理世界貿(mào)易中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)和權(quán)威作用，具有不可替代的地位。2008年多哈回合談判受挫后，WTO受到的關(guān)注一度大幅下降，有的成員甚至懷疑WTO和多邊貿(mào)易體制是否繼續(xù)具有活力。但事實(shí)上，WTO及其前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）前8輪談判形成的規(guī)則、爭端解決機(jī)制以及各成員所作的承諾，始終是規(guī)范和管理國際貿(mào)易的基礎(chǔ)。當(dāng)前開展的所有諸雙邊貿(mào)易談判，包括各種形式的自貿(mào)區(qū)談判，都是在WTO現(xiàn)有規(guī)則基礎(chǔ)上磋商進(jìn)一步優(yōu)惠的問題，其影響限于這些進(jìn)一步優(yōu)惠帶來的影響，是相當(dāng)有限的。巴厘部長會議的成功表明了多數(shù)成員推進(jìn)多邊貿(mào)易談判意愿的增強(qiáng)，以及對多邊貿(mào)易體制重視的回歸。美國前幾年因?qū)_(dá)成的既有共識和基礎(chǔ)不滿，對多哈發(fā)展回合持消極態(tài)度。此次部長會議上，美國在糧食安全問題上顯示了出人意料的靈活性，既有其在貿(mào)易便利化上獲益的考慮，也一定程度表明美國對多邊貿(mào)易體制重視程度的提高。中國、巴西、印度尼西亞等主要成員更是從維護(hù)和加強(qiáng)WTO多邊貿(mào)易體制出發(fā)，顯示了建設(shè)性參與談判的誠意和最大的靈活性。會議同意吸納也門加入世貿(mào)組織。WTO從其前身GATT最初的23個成員，發(fā)展到目前的160個成員，其間只有成員加入沒有成員退出，本身證明了WTO和多邊貿(mào)易體制的吸引力和凝聚力。
早期收獲協(xié)議的達(dá)成，是世貿(mào)組織成立以來在規(guī)則制定上的首次成功，對增強(qiáng)WTO活力、強(qiáng)化多邊貿(mào)易體制具有積極意義。但早期收獲只是在三個有限議題上收獲了成果，距實(shí)質(zhì)性取消扭曲貿(mào)易的國內(nèi)支持、提高市場準(zhǔn)入、實(shí)現(xiàn)發(fā)展中成員發(fā)展關(guān)注的目標(biāo)尚有很大距離。絕大多數(shù)成員在會議上，特別是G20和G33在其各自的部長聲明中，都強(qiáng)調(diào)要在早期收獲基礎(chǔ)上推進(jìn)多哈回合談判，確保整個多哈發(fā)展回合的成功。巴厘部長會議聲明提出，對于多哈回合未決議題，特別是農(nóng)業(yè)議題，將在未來12個月內(nèi)制定詳細(xì)的工作計劃。因此，應(yīng)把握這一有利時機(jī)，積極推動其他未決議題在現(xiàn)有基礎(chǔ)和共識上取得進(jìn)展，確保多哈回合發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一個真正公平、合理、透明、以市場為導(dǎo)向、以促進(jìn)發(fā)展中成員發(fā)展為目標(biāo)的多邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制，有利于世界農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全，也有利于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全。
