加大審計(jì)監(jiān)督力度著力促反腐推改革保發(fā)展
——《2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》解讀
審計(jì)工作報(bào)告是審計(jì)工作結(jié)果的綜合反映，也是審計(jì)工作思路的集中體現(xiàn)。一年來(lái)，審計(jì)工作圍繞黨和政府工作中心，緊扣“反腐、改革、發(fā)展”目標(biāo)，依法履行職責(zé)，通過(guò)監(jiān)督檢查財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法效益性，揭露重大違法違規(guī)問(wèn)題，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)；揭示體制機(jī)制制度性問(wèn)題，推動(dòng)深化改革和制度創(chuàng)新；反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和服務(wù)科學(xué)發(fā)展。今年的審計(jì)工作報(bào)告體現(xiàn)了上述審計(jì)理念和工作思路以及最新審計(jì)成果，與往年相比，主要有以下特點(diǎn)：
一、關(guān)注政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，促進(jìn)深化財(cái)政體制改革
建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的分稅制財(cái)政體制，是理順完善政府間財(cái)政關(guān)系的第一要?jiǎng)?wù)。我們常說(shuō)一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)，權(quán)責(zé)要匹配。從近年審計(jì)情況看，當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行和地區(qū)發(fā)展中存在的許多問(wèn)題，很大程度上與政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不清，體制制度、運(yùn)行機(jī)制和管理方式不完善有關(guān)，只有用改革的辦法才能切實(shí)解決。審計(jì)一直關(guān)注這方面的工作，連續(xù)多年就深化財(cái)政體制改革提出建議。今年的審計(jì)工作報(bào)告在全面審視中央財(cái)政管理情況的基礎(chǔ)上，從政府與市場(chǎng)、不同層級(jí)政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系層面，深入揭示了18個(gè)省財(cái)政運(yùn)行狀況，指出政府職能范圍不清晰，一些地方政府越位與缺位并存等現(xiàn)象；政府間事權(quán)劃分不明確，各級(jí)政府支出交叉重疊；政府間財(cái)權(quán)劃分不合理，地方政府缺乏收入及預(yù)算自主權(quán)；轉(zhuǎn)移支付制度不完善，“兩個(gè)比重”過(guò)高，資金多頭分配、使用分散、層層結(jié)存等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，提出“合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)”、“按稅種的經(jīng)濟(jì)屬性劃分中央與地方收入，充實(shí)地方稅體系”、“制定科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付分類標(biāo)準(zhǔn)，清理撤銷不屬于中央事權(quán)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”等建議，著力推進(jìn)健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。
二、關(guān)注預(yù)算管理的完整性和規(guī)范性，推動(dòng)健全政府預(yù)算體系
統(tǒng)一完整的政府預(yù)算體系是強(qiáng)化財(cái)政管理的基礎(chǔ)。近年來(lái)，審計(jì)以推進(jìn)全口徑預(yù)算管理為目標(biāo)，注重揭示和反映預(yù)算管理完整性方面存在的問(wèn)題，推動(dòng)政府全部收支納入預(yù)算。今年的審計(jì)工作報(bào)告沿著預(yù)算編制、資金分配、政策實(shí)施、預(yù)算執(zhí)行與決算草案的鏈條，深入分析審計(jì)情況，力求使審計(jì)結(jié)論形成總體概念，并發(fā)揮導(dǎo)向作用，積極推進(jìn)政府預(yù)算體系的統(tǒng)一完整和預(yù)算管理的規(guī)范科學(xué)，促進(jìn)建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度。如在中央財(cái)政管理方面，報(bào)告指出：從預(yù)算編報(bào)范圍看，部分事項(xiàng)列報(bào)不規(guī)范，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍不完整，有34%的中央轉(zhuǎn)移支付未編入抽查的省本級(jí)年初預(yù)算等；從預(yù)算編制方式看，“打捆”預(yù)算、代編預(yù)算仍大量存在，部分投資安排給不符合條件的單位或項(xiàng)目，采取以收定支方式編制的基金預(yù)算與實(shí)際支出差異較大，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算未充分體現(xiàn)政策要求等；從預(yù)算編制機(jī)構(gòu)看，有的專項(xiàng)資金切塊后由不同部門(mén)多頭分配，有的項(xiàng)目由同一部門(mén)內(nèi)部不同司局重復(fù)安排投資等；從預(yù)算執(zhí)行情況看，未按程序下達(dá)計(jì)劃，預(yù)算級(jí)次上劃下劃變動(dòng)較多，有的事項(xiàng)未如實(shí)向全國(guó)人大報(bào)告；從決算草案編制看，內(nèi)容不夠完整、細(xì)化，未反映國(guó)有股權(quán)、固定資產(chǎn)等資產(chǎn)及負(fù)債情況，未分科目、分級(jí)次列報(bào)預(yù)算變更情況等；從財(cái)政基礎(chǔ)管理看，地方財(cái)政專戶開(kāi)設(shè)過(guò)多、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理不到位等。在預(yù)算體系內(nèi)各類預(yù)算間關(guān)系方面，報(bào)告首次從公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算三本預(yù)算的功能定位上分析，揭示出功能界定不清晰，彼此交差安排資金等突出問(wèn)題。在中央部門(mén)預(yù)算管理方面，相關(guān)預(yù)算制度與實(shí)際不適應(yīng)，有的支出范圍不清、標(biāo)準(zhǔn)不完善，預(yù)算約束作用不強(qiáng)，對(duì)中央預(yù)算單位是否實(shí)行部門(mén)預(yù)算管理也缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)等。以上問(wèn)題都影響了國(guó)家預(yù)算體系的統(tǒng)一完整，也制約了政府的預(yù)算管理權(quán)和人大的監(jiān)督權(quán)，為此報(bào)告提出了“加快健全統(tǒng)一規(guī)范的政府預(yù)算體系”、“逐步建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度”、“健全基本支出定員定額和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)”等建議。
三、關(guān)注財(cái)政資金使用績(jī)效，促進(jìn)提高政府行政效能
績(jī)效管理是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，是建設(shè)效能政府和儉樸政府的重要保障。在財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭放緩，民生等剛性支出不斷增長(zhǎng)，財(cái)政收支矛盾凸顯的情況下，將有限的資金用到“刀刃”上就更顯必要。今年的審計(jì)工作報(bào)告將績(jī)效理念貫穿始終。從財(cái)政資金的使用效率看，報(bào)告指出“中央本級(jí)財(cái)政資金閑置較多”，未形成有效需求。如公共財(cái)政預(yù)算中，近5%的收入不能統(tǒng)籌使用，僅車輛購(gòu)置稅就結(jié)余37.7億元，還有104個(gè)部門(mén)本級(jí)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)396.4億元；基金預(yù)算中，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等3項(xiàng)基金連年結(jié)轉(zhuǎn)余額累計(jì)339.24億元，電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金當(dāng)年收入7.69億元、年底結(jié)余7.28億元；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，82%的資金10月份以后才下?lián)苡绊懏?dāng)年執(zhí)行等。地方財(cái)政資金閑置也較多，抽查的18個(gè)省本級(jí)財(cái)政專戶存款余額相當(dāng)于其國(guó)庫(kù)存款的44%。從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度看，重分配輕管理，重投入輕效果，部分項(xiàng)目未達(dá)預(yù)期效果，預(yù)算績(jī)效不高。如審計(jì)首次從財(cái)政科目入手，把能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個(gè)款級(jí)科目中央轉(zhuǎn)移支付，從預(yù)算編制到執(zhí)行再到執(zhí)行結(jié)果，由上而下跟蹤檢查，分析績(jī)效，評(píng)價(jià)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，最終發(fā)現(xiàn)抽查的18個(gè)省中，這些專款有42%結(jié)存在各級(jí)財(cái)政或主管部門(mén)，撥付到項(xiàng)目單位的有近2%被虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用，抽查的項(xiàng)目中有23%實(shí)施進(jìn)度慢或建成后未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。從行政成本的制度效果看，報(bào)告反映會(huì)議費(fèi)和因公出國(guó)（境）費(fèi)預(yù)算管理不很嚴(yán)格，存在一定鋪張浪費(fèi)。如一些部門(mén)未經(jīng)批準(zhǔn)或計(jì)劃外召開(kāi)會(huì)議，擴(kuò)大支出范圍，提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，有的還轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用或擠占其他支出；部分出國(guó)（境）團(tuán)組行程及經(jīng)費(fèi)使用不合規(guī)，無(wú)預(yù)算、超預(yù)算或超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍列支費(fèi)用。從績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展情況看，報(bào)告指出績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面較低，“2012年中央部門(mén)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目資金僅占部門(mén)項(xiàng)目預(yù)算的1.5%”，這充分說(shuō)明當(dāng)前預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果導(dǎo)向和激勵(lì)約束力偏弱。針對(duì)這些問(wèn)題，報(bào)告從“優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)”、“提高財(cái)政資金使用績(jī)效”等方面提出了具體建議。
四、關(guān)注保障和改善民生，促進(jìn)公平正義和社會(huì)事業(yè)發(fā)展
近年來(lái)，各級(jí)政府民生投入不斷加大，對(duì)民生項(xiàng)目和民生資金的監(jiān)督也在不斷強(qiáng)化。今年的審計(jì)工作報(bào)告突出了兩個(gè)方面：一是著力揭示惠民富民強(qiáng)民政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。在全國(guó)保障性安居工程跟蹤審計(jì)中，反映“有1.83萬(wàn)套住房被代建企業(yè)等違規(guī)出售，還有5333套被用于周轉(zhuǎn)或出租等。抽查的保障對(duì)象中，11.97萬(wàn)戶的收入財(cái)產(chǎn)等超標(biāo)或重復(fù)享受保障”等；在農(nóng)村中小學(xué)校布局調(diào)整審計(jì)調(diào)查中，揭示出部分學(xué)校撤并后，“270個(gè)西部縣小學(xué)平均服務(wù)半徑增至6.09公里、增加59%”，“抽查的學(xué)校僅7%配備了校車，寄宿需求僅能滿足84%”。二是著力揭示交通等社會(huì)事業(yè)建設(shè)推進(jìn)情況。在高速公路建設(shè)審計(jì)中，突出反映“由于缺乏充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一些高速公路省際銜接路段建設(shè)滯后，影響路網(wǎng)干線如期貫通；部分項(xiàng)目規(guī)劃未考慮土地約束”等問(wèn)題；在區(qū)域綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)調(diào)查中，主要指出“有12個(gè)地方交通項(xiàng)目與國(guó)家規(guī)劃銜接不到位，個(gè)別區(qū)域跨界道路10車道與4車道對(duì)接，城鄉(xiāng)間路網(wǎng)密度相差也較大”等問(wèn)題。通過(guò)以上揭示和分析，為有關(guān)部門(mén)決策和管理提供重要參考。
五、關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患，推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全
面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，審計(jì)中更加關(guān)注財(cái)政、金融運(yùn)行情況以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策措施的落實(shí)情況。今年的審計(jì)工作報(bào)告從三個(gè)方面對(duì)這些問(wèn)題作了揭示：一是跟蹤監(jiān)督地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)變化情況，防范潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告從新型融資手段、償債資金來(lái)源、融資平臺(tái)公司清理等層面深入揭示當(dāng)前債務(wù)管理的新情況新問(wèn)題，提出“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理”的建議。二是監(jiān)督檢查宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況，促進(jìn)政令暢通。如在金融審計(jì)中，突出反映差別化信貸政策落實(shí)不到位問(wèn)題；在國(guó)有企業(yè)審計(jì)中，深入揭示出一些中央骨干企業(yè)投資管理不規(guī)范，尤其是盲目跟風(fēng)投資多晶硅、風(fēng)電、煤化工等項(xiàng)目，有悖國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；在節(jié)能減排政策執(zhí)行審計(jì)中，重點(diǎn)指出一些地區(qū)節(jié)能減排措施執(zhí)行不到位，不利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。三是密切關(guān)注發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。報(bào)告指出通過(guò)金融審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全，有的分支機(jī)構(gòu)通過(guò)借新還舊、第三方置換等方式掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量，部分信貸資金被轉(zhuǎn)入民間金融市場(chǎng)用于高利轉(zhuǎn)貸等，干擾正常的金融市場(chǎng)秩序；通過(guò)調(diào)查53戶中央骨干企業(yè)發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全，不當(dāng)及違規(guī)決策時(shí)有發(fā)生，科技創(chuàng)新機(jī)制也不完善，科技投入增長(zhǎng)總體滯后于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模發(fā)展等問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的揭示和反映，有利于推動(dòng)及時(shí)堵塞漏洞、化解隱患。
六、關(guān)注重大違法犯罪問(wèn)題的新情況新特點(diǎn)，深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)
打擊經(jīng)濟(jì)犯罪和懲治腐敗是法律賦予審計(jì)監(jiān)督的重要職責(zé)。這些年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞中央反腐倡廉的部署與要求，始終把查處重大違法違規(guī)問(wèn)題和犯罪案件線索作為一項(xiàng)重要任務(wù)。今年的審計(jì)工作報(bào)告對(duì)175起案件線索的特征和規(guī)律進(jìn)行深入分析，得出以下四個(gè)新特點(diǎn)：一是有的利用權(quán)力設(shè)租尋租，向特定關(guān)系企業(yè)或親友輸送利益；二是有的借助內(nèi)幕或關(guān)聯(lián)交易侵權(quán)牟利，利用自身專業(yè)知識(shí)背景和掌握的內(nèi)幕信息，以表面上正常的市場(chǎng)交易為掩護(hù)，倒買(mǎi)倒賣(mài)從中牟利或向關(guān)聯(lián)方輸送利益，專業(yè)性和隱蔽性較強(qiáng)；三是有的實(shí)施方式網(wǎng)絡(luò)化，涉眾性強(qiáng)、利益鏈條長(zhǎng)，且呈高科技化、高智能化態(tài)勢(shì)，查處難度較大；四是有的侵害公眾利益，社會(huì)影響和危害巨大。從根本上講，很多腐敗問(wèn)題也是制度機(jī)制不完善造成的。通過(guò)揭示分析既有利于推動(dòng)這些多發(fā)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的深化改革，又有利于警示相關(guān)監(jiān)管部門(mén)及時(shí)堵塞漏洞強(qiáng)化監(jiān)管，促進(jìn)標(biāo)本兼治和源頭反腐。
