為旅游業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展保駕護(hù)航
——訪全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、《旅游法》起草組副組長(zhǎng)尹中卿
4月25日，全國人大常委會(huì)表決通過了《中華人民共和國旅游法》（以下簡(jiǎn)稱《旅游法》）?！堵糜畏ā饭?0章112條。
《旅游法》作為一部綜合性法律，社會(huì)關(guān)注度高、涉及面廣。本報(bào)記者就《旅游法》出臺(tái)的背景及對(duì)旅游業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的意義等問題，采訪了全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、《旅游法》起草組副組長(zhǎng)尹中卿。
《旅游法》特點(diǎn)很鮮明
記者：《旅游法》的內(nèi)容很豐富，您能不能抽絲剝繭概括一下要點(diǎn)？
尹中卿：《旅游法》既是保障法，又是規(guī)范法，也是促進(jìn)法，這是《旅游法》最突出的特點(diǎn)。
旅游涉及食、住、行、游、購、娛6大要素，涉及國務(wù)院的20多個(gè)部門，關(guān)聯(lián)110多個(gè)行業(yè)，很難針對(duì)不同類型的旅游活動(dòng)分別立法，只能采取綜合立法模式。在此之前，許多行業(yè)和領(lǐng)域已經(jīng)制定了法律或法規(guī)，《旅游法》屬于遲到立法。除總則、附則之外，只能對(duì)旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理、法律責(zé)任分別做出規(guī)定，涵蓋了行政法、經(jīng)濟(jì)法、民法的內(nèi)容，而對(duì)其他一些涉及旅游的內(nèi)容則只做原則規(guī)定，或者與現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行必要銜接。
《旅游法》的亮點(diǎn)很多，我認(rèn)為從宏觀上講，主要有3個(gè)。
一是突出《旅游法》的保障地位。讓旅游者滿意，是旅游業(yè)的立業(yè)之本。制定《旅游法》的目的，首先是保護(hù)旅游者?！堵糜畏ā穯卧O(shè)“旅游者”一章，在其他各章也對(duì)旅游者權(quán)益做了規(guī)定，以保障旅游者合法權(quán)益為主線，同時(shí)保護(hù)旅游經(jīng)營者及其從業(yè)人員的合法權(quán)益，平衡旅游者與旅游經(jīng)營者及其從業(yè)人員、政府機(jī)構(gòu)、旅游執(zhí)法人員之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。
二是強(qiáng)化《旅游法》的規(guī)范功能。針對(duì)社會(huì)上反映最為強(qiáng)烈的旅游市場(chǎng)秩序混亂問題，《旅游法》對(duì)旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游監(jiān)督管理進(jìn)行專門規(guī)定，根據(jù)旅游活動(dòng)的特點(diǎn)和需求，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，實(shí)行統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)準(zhǔn)則，明確旅游經(jīng)營者資質(zhì)、從業(yè)人員資格以及經(jīng)營規(guī)則，建立健全旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，著力解決我國旅游市場(chǎng)失范、條塊分割、服務(wù)設(shè)施不完善、旅游經(jīng)營和管理不規(guī)范等問題。《旅游法》不僅規(guī)范了旅游經(jīng)營者，也規(guī)范了旅游者；不僅規(guī)定了旅游者的權(quán)益，也規(guī)定了旅游者的義務(wù)。
三是發(fā)揮《旅游法》的促進(jìn)作用。根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范的要求，《旅游法》對(duì)旅游發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌旅游資源保護(hù)和開發(fā)、旅游協(xié)調(diào)機(jī)制、支持和促進(jìn)措施進(jìn)行了規(guī)定，進(jìn)一步明確了旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體、內(nèi)容，以及旅游規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，解決旅游資源無序開發(fā)問題，完善景區(qū)門票制度，促進(jìn)公益性游覽場(chǎng)所開放，引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體在有效保護(hù)的前提下依法合理利用旅游資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)旅游為公眾休閑服務(wù)、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的本色。
記者：許多人認(rèn)為《旅游法》的第三章和第二章應(yīng)該換一下順序，把“旅游規(guī)劃和促進(jìn)”放在“旅游者”之前，或者取消“旅游者”一章。
尹中卿：制定《旅游法》的目的是什么？首先就是為了保護(hù)旅游者的權(quán)利，這符合老百姓的利益，因?yàn)槊總€(gè)人都可能是旅游者。我國《憲法》把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”放在第二章、也就是“總綱”之后，有鑒于此，我們決定把“旅游者”放在《旅游法》第二章、也就是“總則”之后，明確表明《旅游法》首先是保障旅游者權(quán)益的，體現(xiàn)了以人為本原則，這是核心、基礎(chǔ)和靈魂，是貫穿《旅游法》的一條紅線。
雖然《旅游法》第二章單設(shè)了“旅游者”一章，但其實(shí)其他各章都涉及對(duì)旅游者合法權(quán)益的保護(hù)。這種做法得到了各界的認(rèn)可，聯(lián)合國世界旅游組織把我國《旅游法》的這種做法當(dāng)成了一大亮點(diǎn)，認(rèn)為是一種創(chuàng)新。
早在《旅游法》草案調(diào)研起草之初，就存在著到底是制定旅游法還是旅游業(yè)法、旅游管理法的爭(zhēng)論，但全國人大財(cái)經(jīng)委堅(jiān)持要立一個(gè)《旅游法》，而且確定了綜合立法的路徑。這樣一來，這個(gè)法就不只是規(guī)定旅游業(yè)，而是要規(guī)定旅游業(yè)涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)和相關(guān)行業(yè)；也不只是管理，現(xiàn)在整個(gè)旅游業(yè)還沒有得到完全的發(fā)展，除了要管理，還要促進(jìn)，在規(guī)劃協(xié)調(diào)、資金保障、人員培訓(xùn)、推介宣傳等方面，都要強(qiáng)化立法扶持措施。名稱的爭(zhēng)論，實(shí)質(zhì)上就是這部法律的調(diào)整范圍到底多大。
《旅游法》是一部大的旅游法，不只規(guī)定了旅行社和導(dǎo)游。有人說這部法是個(gè)“大雜燴”，但我們認(rèn)為這恰恰是一種好的模式。
記者：的確，各界一直在強(qiáng)調(diào)這一次是國家層面綜合性立法。
尹中卿：所謂綜合立法模式，就是這部法律不受限制，該規(guī)定行政法的內(nèi)容就規(guī)定行政法的內(nèi)容，該規(guī)定經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容就規(guī)定經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容，該規(guī)定民法的內(nèi)容就規(guī)定民法的內(nèi)容，所以旅游服務(wù)合同的內(nèi)容就寫進(jìn)來了。
立法過程中，許多學(xué)者認(rèn)為，旅游服務(wù)合同也是合同的一種。合同是兩個(gè)當(dāng)事人基本意思的表達(dá)，應(yīng)該是民法規(guī)定的內(nèi)容。我國的《合同法》里已經(jīng)規(guī)定了各種合同，如承攬合同、租賃合同，現(xiàn)行所有其他法律也都沒有寫進(jìn)“合同”。所以很多人不同意將“旅游服務(wù)合同”寫進(jìn)《旅游法》，建議修改《合同法》，增加“旅游服務(wù)合同”有關(guān)規(guī)定即可。
經(jīng)過充分調(diào)研論證，我們認(rèn)為，旅游服務(wù)合同是一種比較特殊的合同，與現(xiàn)行《合同法》里規(guī)定的各種合同相比有其特殊性，是組團(tuán)旅游或者包價(jià)旅游主要的合同依據(jù)。
在國外，旅游業(yè)涉及行政的、民事的方面，往往有多部法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，一些國家甚至對(duì)國家公園、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)都有專門的法律法規(guī)。我們這次選擇的立法路徑是綜合性立法，凡是涉及旅游的，都要在這部法律里進(jìn)行規(guī)定。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展催生《旅游法》
記者：據(jù)我們了解，早在1982年，國家旅游局就開始著手旅游立法工作。1988年，旅游法曾經(jīng)列入七屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國務(wù)院立法計(jì)劃，但旅游法一直沒有制定出來。這一次主要是什么原因或者機(jī)會(huì)，促成了《旅游法》出臺(tái)？
尹中卿：有人說旅游立法是“三十年磨一劍”，這個(gè)比喻很形象，主要是因?yàn)橹贫ā堵糜畏ā芳葟?fù)雜又有難度。
從2008年下半年開始，在來勢(shì)兇猛的國際金融危機(jī)面前，我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的脆弱和局限明顯暴露了出來。我國長(zhǎng)期依靠投資拉動(dòng)和出口帶動(dòng)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式難以為繼，必須做出調(diào)整。發(fā)展旅游業(yè)成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必由之路。
當(dāng)時(shí)，旅游法立法并沒有列入十一屆全國人大的立法計(jì)劃。為此我們做了一個(gè)調(diào)研，認(rèn)為旅游發(fā)展已經(jīng)超越旅游行業(yè)，從國家宏觀經(jīng)濟(jì)布局上來考慮，可以更清楚地看到旅游業(yè)的重要性。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)有三駕馬車，當(dāng)時(shí)需要消費(fèi)這駕馬車更強(qiáng)一些。旅游消費(fèi)具有潛力大和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，是發(fā)展質(zhì)量很高的綠色經(jīng)濟(jì)。此外，進(jìn)入小康社會(huì)后，需要向人民群眾提供較高質(zhì)量的旅游服務(wù)，要向前看，要提前規(guī)范市場(chǎng)，立法要與人民群眾對(duì)較高旅游品質(zhì)的需求同步。而且，旅游業(yè)本身也有立法要求。我國旅游業(yè)立法在世界上比較滯后，法國、意大利等國都已進(jìn)入旅游法典化過程，俄羅斯、巴西、越南等國都制定了綜合性的旅游法，我國旅游業(yè)又有許多方面需要法律進(jìn)行規(guī)范。這些年我國旅游業(yè)發(fā)展迅猛，法制建設(shè)也在加強(qiáng)，全國31個(gè)省、區(qū)、市的人大都制定了《旅游條例》或《旅游管理?xiàng)l例》，為《旅游法》的出臺(tái)提供了支持。
在沒有列入立法計(jì)劃的情況下，我們?cè)趶V泛調(diào)研、深入論證的基礎(chǔ)上起草出請(qǐng)示報(bào)告，得到全國人大常委會(huì)和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)，得到各有關(guān)部門的大力支持?？梢赃@樣說，適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要，我們及時(shí)啟動(dòng)了這一立法項(xiàng)目。
立法模式可資借鑒
記者：您能否介紹一下《旅游法》的體系結(jié)構(gòu)？除了總則和附則之外，《旅游法》的其他各章為什么要這樣設(shè)立？
尹中卿：從第二章“旅游者”開始，《旅游法》是按照邏輯和重要性來展開章節(jié)的。
從宏觀上看，保障和促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，政府處于主導(dǎo)地位，首先要發(fā)揮好規(guī)劃和促進(jìn)的作用，這是順理成章的。
接下來，對(duì)旅游市場(chǎng)來說，首先要規(guī)范旅游經(jīng)營者；然后是旅游服務(wù)合同，涉及與民事的《合同法》相銜接；接下來是旅游中會(huì)涉及的問題，包括旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理等。
許多行政法里沒有“法律責(zé)任”一章。我們認(rèn)為，既然前幾章規(guī)定了旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理等，就應(yīng)該規(guī)定法律責(zé)任。立法過程中，大家認(rèn)為旅游執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)不宜過大，所以最終“法律責(zé)任”一章里罰款的起點(diǎn)到終點(diǎn)都是10倍，幅度統(tǒng)一了。在最后一次討論中，還增加了對(duì)旅游管理部門和其他有關(guān)部門的限制，比如旅游主管部門不得指定住宿、餐飲、購物場(chǎng)所，不得向旅游者收取費(fèi)用，監(jiān)督執(zhí)法必須兩人以上并出示證件，只有涉嫌違法時(shí)才能對(duì)有關(guān)資料進(jìn)行查閱、復(fù)制等。
記者：我們也發(fā)現(xiàn)，《旅游法》草案在3次審議中都有改動(dòng)，有些改動(dòng)還比較大。是不是爭(zhēng)論在立法過程中一直存在？
尹中卿：《旅游法》的立法難度很大，主要因?yàn)樯婕昂芏嗖块T的職能協(xié)調(diào)和工作協(xié)調(diào)，涉及與許多現(xiàn)行法律的協(xié)調(diào)，比如風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、交通、文物保護(hù)等領(lǐng)域，已存在多部法律法規(guī)。再比如“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”問題，盡管《旅行社條例》曾經(jīng)做過相當(dāng)全面而且嚴(yán)厲的規(guī)定，但一直沒有得到有效解決，在這種情況下，《旅游法》怎樣規(guī)定相應(yīng)的條款，這本身就是一個(gè)非常困難的問題。再比如“旅游服務(wù)合同”一章里，涉及《合同法》規(guī)定的基本民事法律關(guān)系與旅游特殊情況的把握。這些問題都難以通過簡(jiǎn)單的方式來解決和處理。
在這種情況下，這部法律還是出臺(tái)了，而且整個(gè)起草時(shí)間也不是很長(zhǎng)，只有兩年多，主要原因就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要，各方面都希望能夠盡快出臺(tái)《旅游法》。起草過程中，我們打破了其他法律草案由國務(wù)院一個(gè)部門單獨(dú)或者幾個(gè)部門協(xié)調(diào)起草的情況，而是把國務(wù)院與旅游行業(yè)有關(guān)的所有部門都吸收進(jìn)起草領(lǐng)導(dǎo)小組。此外，我們還選擇了可行的立法路徑，也就是綜合性立法，已有法律的，《旅游法》都做好銜接，涉及旅游業(yè)的特別要求在《旅游法》中提出，避開了那些長(zhǎng)期協(xié)調(diào)不下來的問題。
實(shí)際上，涉及多個(gè)部門、多個(gè)行業(yè)的立法項(xiàng)目，由全國人大有關(guān)專門委員會(huì)牽頭起草有優(yōu)勢(shì)。這些年來，我們?cè)诓块T起草法律草案還是人大牽頭起草法律草案上一直有爭(zhēng)論。人大牽頭比較宏觀、超脫、中立、公允。2009年12月，全國人大財(cái)經(jīng)委牽頭組織國家發(fā)改委、國務(wù)院法制辦、國家旅游局等23個(gè)部門和有關(guān)專家組成旅游法起草組，兩年多的時(shí)間里，起草組成員單位先后召開5次全體會(huì)議，主要就是協(xié)調(diào)各部門的分歧和爭(zhēng)論。這次由全國人大財(cái)經(jīng)委牽頭起草《旅游法》的立法模式，很值得總結(jié)和借鑒。
搭建起基礎(chǔ)性法律平臺(tái)
記者：原來我們以為《旅游法》是國家層面的綜合性立法，會(huì)較多關(guān)注宏觀問題，可《旅游法》里許多規(guī)定很細(xì)致，跟我們?cè)瓉硐氲牟惶粯印?/p>
尹中卿：法律實(shí)施要想有好的效果，就應(yīng)該便于實(shí)施、便于規(guī)范，能夠細(xì)的就應(yīng)該細(xì)、能夠清楚的就應(yīng)該清楚，原則性規(guī)定是為執(zhí)行中由于存在不同情況而預(yù)留的空間。近年來，全國人大已經(jīng)進(jìn)一步明確了立法方向和指導(dǎo)思想，就是要提高法律的可操作性，基本上讓大家看到法律就知道該怎么做，而不是法律中只有原則性規(guī)定，實(shí)施時(shí)還靠細(xì)則、靠司法解釋，結(jié)果法律本身倒被丟在一邊。要盡量避免這種情況發(fā)生。
記者：可不可以這樣說，《旅游法》里已經(jīng)規(guī)定了旅游業(yè)的所有方面和所有重要問題？
尹中卿：已經(jīng)出臺(tái)的《旅游法》還有一些矛盾沒有解決，比如旅游的管理體制，《旅游法》里規(guī)定“國務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制”，以前我們寫的是“機(jī)構(gòu)”，但有些部門堅(jiān)決不同意。還有像鳳凰、平遙、周莊、黃山、華山這樣成建制的城鎮(zhèn)、名山大川等，集中圈起來收門票是否合法？有些地方在旅游開發(fā)后成為“死城”了，這是聯(lián)合國世界旅游組織反對(duì)的，旅游發(fā)展應(yīng)該保護(hù)原住民的利益，原住民的生活本身就是旅游觀光的一部分。諸如此類，許多問題還需要再經(jīng)過一段時(shí)間，待條件成熟后通過修改《旅游法》再進(jìn)行規(guī)定。
任何一部法律都是達(dá)成共識(shí)和利益協(xié)調(diào)的結(jié)果，《旅游法》也不例外?！堵糜畏ā穼?duì)于當(dāng)前一些地方存在的旅游資源盲目開發(fā)、低水平開發(fā)等問題，各部門旅游工作協(xié)調(diào)的問題，基層單位或政府任意圈地、設(shè)景區(qū)收費(fèi)的問題，公共資源及景區(qū)門票價(jià)格規(guī)范的問題，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的治理問題等，都做了規(guī)定。我們也不否認(rèn)，有些規(guī)定要通過執(zhí)行一段時(shí)間后看看效果，再進(jìn)行修改和完善，但即使這樣，《旅游法》也為今后較好、全面地解決這些問題，搭建了一個(gè)法律平臺(tái)。
總的來講，《旅游法》的內(nèi)容涉及我國旅游業(yè)發(fā)展的所有方面和所有重要問題，為實(shí)現(xiàn)“十二五”旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)提供了全面的、有力的支撐。
有效貫徹落實(shí)最重要
記者：《旅游法》出臺(tái)后，您認(rèn)為包括旅游行業(yè)在內(nèi)的各相關(guān)方，最重要的工作是什么？
尹中卿：我們一直說“有法可依”是前提，“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”是關(guān)鍵。《旅游法》頒布僅僅是“依法治旅”、“依法興旅”的第一步，最重要的是要有效地落實(shí)施行。法律實(shí)施不了，就是廢紙一張，或者還不如沒有法律。因?yàn)橛蟹ú灰?、?zhí)法不嚴(yán)、違法不究，就會(huì)破壞法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。
在《旅游法》審議過程中，就有許多委員提出，這部法律涉及面很廣，發(fā)布后要督促有關(guān)方面抓緊制定或者修改完善配套規(guī)定，搞好解讀和宣傳，確保得到有效實(shí)施。具體而言，我認(rèn)為現(xiàn)在就要著手做的工作有這樣幾個(gè)：
加快修改《旅游法》配套法規(guī)?，F(xiàn)在全國各省區(qū)市的人大都制定了《旅游條例》或《旅游管理?xiàng)l例》，《旅游法》有很多創(chuàng)新性規(guī)定，各地人大要根據(jù)《旅游法》對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修改。同時(shí)，《旅游法》已經(jīng)與現(xiàn)行法律進(jìn)行了銜接，但與現(xiàn)有的行政法規(guī)并不一致。對(duì)于現(xiàn)有的《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中國公民出國旅游管理辦法》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等，國務(wù)院有關(guān)部門要抓緊修改，有關(guān)行業(yè)也要對(duì)原有的各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行清理。
搞好《旅游法》的解讀、宣傳和培訓(xùn)。要廣泛進(jìn)行宣傳，讓老百姓了解作為旅游者有什么權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。旅行社、景區(qū)以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購物、娛樂等服務(wù)的旅游經(jīng)營者，要加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)，對(duì)旅游經(jīng)營中的流程、慣例、規(guī)章、合同等進(jìn)行清理。政府有關(guān)部門也要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，使旅游經(jīng)營者、旅游從業(yè)人員、旅游市場(chǎng)執(zhí)法人員熟悉《旅游法》的規(guī)定，為《旅游法》的貫徹實(shí)施營造一個(gè)比較好的社會(huì)環(huán)境、輿論環(huán)境和執(zhí)法環(huán)境。
依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。各級(jí)政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，旅游主管部門和其他所有涉及旅游行業(yè)的部門要依法行政。《旅游法》施行后，旅游執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要適時(shí)開展幾次專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，對(duì)不符合《旅游法》規(guī)定的行為進(jìn)行集中整頓，造出聲勢(shì)，嚴(yán)肅查處一批典型違法案件。在《旅游法》施行一段時(shí)間后，各級(jí)人大及其常委會(huì)也要開展執(zhí)法檢查，促進(jìn)和保障《旅游法》得到切實(shí)有效實(shí)施。（中國旅游報(bào)）
