加強和改進行政復議工作
提高住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)依法行政水平
——在全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政復議工作會議上的講話
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長陳大衛(wèi)
這次會議的任務(wù)是，學習貫徹黨的十八大精神和習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的重要講話，統(tǒng)一思想，提高認識，分析行政復議工作面臨的形勢，明確行政復議工作的要求，推進住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)依法行政。姜偉新部長十分重視行政復議工作，強調(diào)要“進一步加強行政復議工作，健全案件審理工作機制，提高案件辦理質(zhì)量”。下面，我講幾點意見。
一、務(wù)實推進，住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政復議工作取得新進展
近年來，各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門按照黨中央、國務(wù)院要求，扎實開展行政復議工作，在維護群眾合法權(quán)益、促進依法行政、提高行政管理水平等方面發(fā)揮了重要作用。
（一）化解行政爭議，維護群眾合法權(quán)益
各地在行政復議工作中堅持以人為本、復議為民，注重矛盾的實質(zhì)性化解。一是創(chuàng)新調(diào)解方式。一些省（區(qū)）住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門形成了審前、審中、審后三階段調(diào)解機制，有些部門領(lǐng)導對某些影響較大的案件親自主持調(diào)解會，不少案件通過調(diào)解和解得到妥善解決。二是堅持有錯必糾。實踐中一些部門存在依據(jù)規(guī)范性文件作出行政處罰等違法情況，復議機關(guān)經(jīng)審理后確認行為違法或依法予以撤銷，體現(xiàn)了有錯必糾的原則。三是兼顧案外關(guān)聯(lián)問題處理。一些部門對有些不屬于受理范圍的行政復議申請，不是簡單地不予受理或駁回，而是責成下級行政機關(guān)及時調(diào)查研究，使矛盾得到穩(wěn)妥處理。
（二）創(chuàng)新工作機制，提高復議工作水平
各地適應(yīng)行政復議辦案需要，探索完善行政復議機制。一是建立案件集體審議機制。不少部門建立了行政復議委員會，提高了行政復議工作水平。一些部門建立了部門領(lǐng)導主持、法制部門和業(yè)務(wù)部門共同參與的案件審理制度，必要時還請法律顧問參加，取得了較好效果。二是創(chuàng)新復議工作方式。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和不少省級部門實行“裁前告知”制度，對擬作出撤銷、變更及責令履行復議決定的，事先與被申請人溝通，指出其存在的問題。一些部門在辦案過程中加強與法制辦、監(jiān)察、信訪等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，爭取解決當事人反映的問題。三是引入外部專業(yè)人士參與審理。不少部門邀請專家學者或律師參與案件審理，有些地方探索實行聽證制度，提高了案件辦理質(zhì)量。
（三）發(fā)揮層級監(jiān)督作用，促進地方依法行政
各地注重發(fā)揮行政復議層級監(jiān)督作用，推動依法行政。一是堅決糾正違法行為。如實踐中一些部門對申請人提出的信息公開申請未給予任何答復，雖然該信息可能不屬于本機關(guān)公開，但根據(jù)《政府信息公開條例》也應(yīng)告知申請人。對這種不給予任何答復的行為，復議機關(guān)責令其履行答復職責。二是落實行政復議意見書制度。復議機關(guān)在案件審理中發(fā)現(xiàn)下級部門依法行政中存在的問題，通過下發(fā)行政復議意見書，引起下級部門特別是主要領(lǐng)導的重視，有針對性進行整改，起到了良好效果。三是以約談等方式提出改進意見。一些省級部門對復議案件較多的地方，約談相關(guān)領(lǐng)導，提出改進措施。一些部門堅持對行政復議案件進行梳理分析，總結(jié)規(guī)律性問題，提出依法行政的對策建議。
（四）推動制度完善，提升行政管理水平
行政復議機關(guān)在辦案同時，注意發(fā)現(xiàn)案件背后制度建設(shè)上的不足。一些地方對行政復議案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)的制度上的問題，及時在有關(guān)文件中予以明確。
總的看，住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政復議工作取得了積極成效，為提升住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)依法行政水平作出了貢獻。這些成績的取得，既是國務(wù)院法制辦和各級政府法制機構(gòu)關(guān)心支持的結(jié)果，也凝聚著住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)各級領(lǐng)導和廣大行政復議工作人員的汗水。
二、認清形勢，切實增強做好行政復議工作的責任感
（一）城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展，對行政復議工作提出新的挑戰(zhàn)
當前我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，2011年年末，我國城鎮(zhèn)化率達到51.3%。經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率在50%～60%階段，是社會矛盾集中多發(fā)期。特別是與城鎮(zhèn)化高度相關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，表現(xiàn)更加明顯。隨著城鎮(zhèn)化快速推進，城鄉(xiāng)建設(shè)日新月異，工程建設(shè)規(guī)模不斷擴大，房地產(chǎn)資產(chǎn)屬性顯現(xiàn)，各種利益矛盾日益顯化。在此背景下，住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政復議案件近年來保持高發(fā)態(tài)勢。2010年以來，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦案數(shù)量在國務(wù)院部委中均排名靠前，特別是2012年辦案數(shù)量大幅上升。從地方來看，4個直轄市住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門的辦案數(shù)量連續(xù)多年居高不下，其中北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委，上海、重慶房管部門辦案數(shù)量連續(xù)3年超過200件；江蘇、浙江、廣東等經(jīng)濟發(fā)達省份住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門辦案總數(shù)較多，其中江蘇省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳辦案數(shù)量連續(xù)3年在200件以上。雖然目前行政復議案件主要集中在經(jīng)濟發(fā)達省份，但隨著城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展，其他地區(qū)辦案數(shù)量也在增多?？傮w看，住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政復議案件數(shù)量在一段時期內(nèi)將呈數(shù)量大、上升快的態(tài)勢，對此要有清醒認識。各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要切實增強責任感和使命感，樹立依法解決行政爭議的理念，充分發(fā)揮行政復議化解矛盾、保護權(quán)利、糾正違法和教育引導的功能，把行政復議工作做實做好。
（二）群眾維權(quán)意識不斷增強，對行政復議工作提出新的期待
隨著我國經(jīng)濟社會全面發(fā)展和民主法治進程的加快，人民群眾依法維權(quán)意識不斷提高，行政復議已成為人民群眾維護自身合法權(quán)益和監(jiān)督政府的重要制度。越來越多的群眾了解到行政復議具有效率高、周期短、不收費、能有效解決問題的優(yōu)勢，更多地選擇行政復議作為解決行政爭議的渠道。從住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)復議案件類型來看，主要集中在信息公開、房屋征收、城鄉(xiāng)規(guī)劃等領(lǐng)域，從行政復議案件中可以看到申請人維權(quán)意識和能力都在不斷增強。我們對此要有正確認識?！笆舜蟆眻蟾鎸ⅰ叭藱?quán)得到切實尊重和保障”作為全面建成小康社會的重要內(nèi)容。行政復議制度的最高價值目標是尊重和維護人權(quán)。群眾路線是我黨的基本路線，為人民服務(wù)是政府工作的宗旨。行政復議工作，歸根到底是群眾工作。各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要按照“十八大”要求，適應(yīng)新形勢下群眾工作新特點和新要求，積極回應(yīng)群眾訴求，堅決糾正損害群眾利益的行為，爭取群眾對行政復議工作的理解和信任。
（三）案件辦理難度大，對行政復議工作提出新的要求
行政復議是公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向有復議權(quán)的行政機關(guān)申請進行審查的制度。從制度設(shè)計看，解決的是對具體行政行為的爭議，申請人一般是具體行政行為的相對人。從住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政復議案件的特點看，實際情況較為復雜。一是個體案件和群體案件交織。住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)有些案件屬于“一事多案”，帶有群體性特點，當事人利益訴求不同，復議動機不同，處理難度較大。二是行政和民事爭議交織。一些案件雖為行政爭議，但其中交織合同、繼承、婚姻等民事糾紛，法律關(guān)系復雜。三是行政復議和信訪、訴訟交織。有些案件屬于歷史遺留問題，或由信訪轉(zhuǎn)化而來，利益訴求多元，爭議難以協(xié)調(diào)。案件辦理難度加大，對進一步提高行政復議辦案水平提出了更高要求?！笆舜蟆眻蟾嬉筇岣哳I(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，習近平總書記要求各級黨組織和黨員領(lǐng)導干部帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化，在法治軌道上推進各項工作。各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要按照“十八大”報告和習近平總書記的要求，善于學習、勤于思考、勇于實踐，熟練掌握法律知識，增強業(yè)務(wù)能力，依法、公正、高效、穩(wěn)妥地解決行政爭議。
（四）依法行政仍存在薄弱環(huán)節(jié)，對行政復議工作提出新的任務(wù)
在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府擁有公共權(quán)力，掌握和控制著較多的公共資源，在經(jīng)濟社會發(fā)展中承擔著重要職能。同時，也意味著承擔著重要的行政責任，違法或不當行政行為會造成資源配置和利益分配失衡，激化社會矛盾。必須看到，當前各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門依法行政還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。如信息公開基礎(chǔ)工作尚顯薄弱；一些工作人員依法行政意識淡薄；有些部門長期沒有專門的法制機構(gòu)或人員，對基本法律和住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域重要法律不熟悉；個別部門程序意識有待加強。這些薄弱環(huán)節(jié)，正是行政復議需要發(fā)揮調(diào)整作用的地方。行政復議，就是要通過對具體行政行為的審查，及時糾正違法或不當行政行為；就是要通過強化內(nèi)部監(jiān)督，督促行政機關(guān)依法履職；就是要及時發(fā)現(xiàn)問題，推動完善制度和提高管理水平。各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要把行政復議作為提升全系統(tǒng)工作人員依法行政意識和能力的重要方式，促進廣大干部學法、尊法、守法、用法，切實提高運用法治思維和法律手段解決問題的能力。
三、明確要求，努力推動行政復議工作再上新臺階
黨的十八大報告將“堅持促進社會和諧”作為奪取中國特色社會主義新勝利的一項基本要求，作出了“全面推進依法治國”的重大決策和戰(zhàn)略部署，提出了建設(shè)“法治政府”和“人民滿意的服務(wù)型政府”的目標。黨中央、國務(wù)院高度重視行政復議工作。黨的十六屆六中全會作出《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出“完善行政復議制度”。各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要深刻認識行政復議工作的重要意義，進一步加強和改進行政復議工作。
（一）把公平公正作為行政復議工作的靈魂
“十八大”報告將自由、平等、公正、法治納入中國特色社會主義核心價值觀的范疇。公正是行政復議工作的靈魂。行政復議機關(guān)要堅持公平公正，讓行政復議成為群眾樂選的行政爭議解決渠道。一是堅持復議公平。復議機關(guān)要保障申請人的行政復議權(quán)，決不官官相護、暗箱操作、偏聽偏信，要讓每個復議決定經(jīng)得起司法檢驗、實踐檢驗和歷史檢驗。二是堅持復議公開。復議機關(guān)要向群眾公開聯(lián)系方式、申請程序、司法救濟途徑等內(nèi)容，有條件的可以實行公開審理。三是堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩。要在明晰事實的基礎(chǔ)上，依據(jù)法律規(guī)定作出復議決定，疑難復雜案件要實地調(diào)研，違法或不當行政行為要堅決糾正。四是服務(wù)大局。既要保護當事人合法權(quán)益，更要維護社會公共利益，處理好個體與群體、局部與全局、當前與長遠的關(guān)系。
（二）把復議為民作為行政復議工作的宗旨
行政復議機關(guān)要恪守為人民服務(wù)的宗旨，牢記我們是人民政府，是服務(wù)型政府和法治政府，把人民利益至上的價值理念“內(nèi)化于心，外化于行”。一是堅持服務(wù)群眾。要耐心聽取申請人訴求，努力爭取案外和解；對不屬受理范圍的，應(yīng)指出爭議解決渠道；對無法判斷是否符合受理條件的，原則上應(yīng)當受理。有條件的地方要設(shè)置專門接待場所，方便群眾提起申請。二是緊密聯(lián)系群眾。要把行政復議工作過程作為傾聽群眾意見的過程、做群眾工作的過程和法制宣傳教育的過程。不能因為工作方式簡單，未能解決爭議反而產(chǎn)生新的爭議，未能消解矛盾反而激化矛盾。三是促進行政調(diào)解與行政復議有機結(jié)合。對因行政裁量權(quán)產(chǎn)生爭議的案件，要積極尋找利益平衡點，協(xié)調(diào)雙方和解；對行政不作為案件，在指出問題、督促被申請人主動履責的同時，也要積極促進和解；對雖不違法但有瑕疵的行為，力爭被申請人主動糾正達成和解。行政復議機關(guān)既要堅持嚴格依法辦案，又要爭取調(diào)解可能，促進政府機關(guān)和相對人的諒解與和諧，增進相互信任。
行政復議工作的核心是化解矛盾沖突，協(xié)調(diào)利益訴求。這要堅持利益法定、公私分明、程序正當、結(jié)果公正等原則。利益法定，就是要善于運用法治思維，在法治軌道上解決問題。2011年，我國初步形成了中國特色社會主義法律體系。堅持利益法定，就是要維護群眾合法利益，使復議工作始終堅持執(zhí)法為民的根本宗旨；堅持利益法定，就是要堅持原則，對于無理取鬧牟取非法利益的行為，不但不能和稀泥，還要敢于運用復議手段，維護法治權(quán)威和尊嚴。
公私分明，就是要平衡公共利益與私人利益。我們是發(fā)展中國家，發(fā)展是硬道理。沒有發(fā)展，不能給人民群眾帶來幸福美滿的生活，也不可能實現(xiàn)長治久安。即使在發(fā)達國家，為了公共利益的需要，也會對個人權(quán)利進行限制，對私有財產(chǎn)進行征收。從事行政復議工作的同志要有大局意識、長遠意識，要勇于維護公共利益，促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧。同時切實加強群眾合法利益的保護，不得以公共利益為名侵害個人利益。需要強調(diào)的是，負責執(zhí)法的任何政府部門和工作人員都沒有也不應(yīng)該有獨立的利益，更不能將這些不當利益以公共利益的面目加以包裝。公私分明只能是公共利益與私人利益的平衡，不能有任何其他不相關(guān)的考慮。從事復議工作的同志要加強辨別能力，堅持原則。
程序正當，就是在為了公共利益依法對個人利益進行限制時，必須履行相關(guān)的法律程序要求。要給當事人表達意見的機會，并保證其申請行政復議或者提起行政訴訟的權(quán)利，不要設(shè)置障礙，更不能打擊報復。行政管理和執(zhí)法不但要公正，還要讓公正看得見。從事復議工作的同志要提高程序意識，把程序正義與實質(zhì)正義放在同樣的位置，提高執(zhí)法公信力。
結(jié)果公正，就是說能否有效化解各種矛盾糾紛，關(guān)鍵是看結(jié)果是否公正。住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的矛盾糾紛，尤其是國有土地上房屋征收補償?shù)母鞣N問題，歸根結(jié)底還是補償標準問題。公正不公正，群眾心里有桿秤。為了公共利益對私人利益進行限制，一定要給予公平的補償，大家共享發(fā)展成果，做到結(jié)果公正。
（三）把健全工作機制作為做好行政復議工作的保障
工作機制的健全和完善，直接決定著行政復議案件辦理的質(zhì)量。一是健全集體審議機制。對復雜疑難案件、群體性案件、可能作出確認違法或撤銷等決定的案件，要經(jīng)集體審議，有領(lǐng)導同志主持，法制部門和業(yè)務(wù)部門共同參加。二是業(yè)務(wù)部門要深度參與。在案件審理中，法制部門應(yīng)當征求業(yè)務(wù)部門意見，業(yè)務(wù)部門應(yīng)從業(yè)務(wù)工作角度提出處理意見；對可以調(diào)解和解的案件，業(yè)務(wù)部門應(yīng)當主動協(xié)調(diào)各方力量，推動案件調(diào)解和解；對復議中發(fā)現(xiàn)被申請人依法行政方面的問題，業(yè)務(wù)部門應(yīng)當履行監(jiān)督指導職責；對復議中發(fā)現(xiàn)的政策問題，業(yè)務(wù)部門應(yīng)當積極修改完善。三是探索實施行政復議聽證制度。對復雜疑難案件，探索在辦理過程中引入聽證環(huán)節(jié)，充分聽取各方意見，提高行政復議社會公信力。當前，有關(guān)方面正在推進《行政復議法》修訂工作，各地各部門的行政復議制度改革試點也一直在推進。要高度重視并積極參與法律修改和各項改革，通過法律修改和推進體制機制創(chuàng)新，為完善行政復議制度奠定基礎(chǔ)。
（四）把加強層級監(jiān)督作為行政復議工作的重要方面
層級監(jiān)督是行政復議制度的重要功能。對下級行政機關(guān)的工作，如果只聽匯報，往往是“形勢一片大好”。行政復議案件能直接真實反映出工作中的問題，上級機關(guān)要重視通過行政復議加強對下級機關(guān)的監(jiān)督。一是堅決糾正違法行為。在復議案件審理中，對事實不清、證據(jù)不足或違反法定程序作出的具體行政行為，要堅決確認違法或撤銷。二是積極運用行政復議意見書制度。對行政復議中發(fā)現(xiàn)制度不健全、管理不到位的問題，要通過行政復議意見書指出問題，督促其完善制度、規(guī)范管理。三是多種方式開展層級監(jiān)督。對發(fā)生重大違法或影響較大案件的地方，可以約談有關(guān)負責同志，督促規(guī)范行政行為；對行政復議中發(fā)現(xiàn)依法行政問題較多的地方，可以給予通報，促進地方重視并敦促解決問題。
（五）把從源頭上預防和減少行政爭議作為被復議機關(guān)工作的重要內(nèi)容
不少住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門既是復議機關(guān)，又是被復議機關(guān)。從被復議機關(guān)角度，也有不少工作要做。一是重視做好行政復議答復和化解矛盾工作。要在法定時限內(nèi)提出答復意見，答復意見做到事實清楚、觀點鮮明、于法有據(jù)、形式規(guī)范；要主動加強與申請人的溝通解釋，努力化解矛盾，爭取申請人主動撤回申請，做到案結(jié)事了。二是重視通過個案發(fā)現(xiàn)普遍性問題，不斷加強制度建設(shè)，規(guī)范行政行為。對行政許可、行政處罰等涉及相對人切身利益的行為，要嚴格按照法定依據(jù)、條件和程序作出，同時要規(guī)范各類行政行為的行政裁量權(quán)。要不斷提高規(guī)范性文件質(zhì)量，制訂規(guī)范性文件不能背離法律精神，不能增設(shè)行政許可條件，不能設(shè)立行政處罰。三是提高熱點領(lǐng)域工作規(guī)范程度。信息公開，一方面要做好本部門的政府信息梳理和健全檔案，明確主動公開和依申請公開事項，另一方面要加強溝通解釋和主動服務(wù)，減少信息公開申請轉(zhuǎn)化為復議或訴訟的可能。房屋征收，要嚴格依照《國有土地上房屋征收與補償條例》，規(guī)范房屋征收與補償活動，積極做好與被征收人的溝通協(xié)商，努力做到既維護公共利益，又保障被征收人合法權(quán)益。
還要強調(diào)的是，做好行政復議工作，離不開領(lǐng)導干部特別是“一把手”的重視。住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)各部門負責同志要關(guān)心重視行政復議工作，進一步健全行政復議機構(gòu)，增強人員配置，保障辦案經(jīng)費，加強業(yè)務(wù)培訓，關(guān)心復議工作人員成長。上級機關(guān)要將下級機關(guān)的行政復議工作納入依法行政考核內(nèi)容，作為評價依法行政水平的重要指標。
做好行政復議工作，責任重大，使命光榮。讓我們緊密團結(jié)在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，開拓創(chuàng)新，扎實工作，努力開創(chuàng)住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政復議工作新局面，為促進住房城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)的平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定作出新的貢獻！
