污染治理要開動(dòng)腦筋攻堅(jiān)克難
——“十一五”以來主要污染物減排綜述
春節(jié)臨近，喜訊傳來：經(jīng)初步核查核算，我國(guó)2012年4項(xiàng)主要污染物排放量比2011年減少2%以上，完成年度減排任務(wù)。
2013年是“十二五”承上啟下的重要一年，污染減排進(jìn)入攻堅(jiān)階段。但是，我國(guó)主要污染物排放量仍然巨大，減排任務(wù)非常艱巨。近日出現(xiàn)的長(zhǎng)時(shí)間、大范圍霧霾天氣，折射出進(jìn)一步推進(jìn)減排工作的必要性和迫切性。
面對(duì)更加復(fù)雜、嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，有效運(yùn)用“十一五”以及“十二五”前兩年的成功經(jīng)驗(yàn)，迎難而上，化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，大力推進(jìn)污染減排，成為當(dāng)務(wù)之急。
一年一大步，歷程不平凡
“十一五”污染減排任務(wù)超額完成，是環(huán)境保護(hù)的一大亮點(diǎn)。
我國(guó)在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃時(shí)，將污染減排列為約束性指標(biāo)，要求化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量在2005年基礎(chǔ)上分別減少10%。
2006年是起步之年。減排工作先從層層落實(shí)政府責(zé)任入手。經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，原國(guó)家環(huán)?？偩执韲?guó)務(wù)院分別與各省級(jí)人民政府和6家電力集團(tuán)公司簽訂了減排目標(biāo)責(zé)任書。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也將減排指標(biāo)分解落實(shí)到地市和重點(diǎn)排污單位。
盡管各方積極努力，但是由于增長(zhǎng)方式粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，對(duì)減排重要性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足等原因，2006年二氧化硫和化學(xué)需氧量排放量分別比2005年增長(zhǎng)1.8%和1.2%。
2007年，國(guó)務(wù)院對(duì)節(jié)能減排做出一系列重大部署，力度前所未有。4月，成立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，溫家寶總理親自任組長(zhǎng)；5月，印發(fā)《節(jié)能減排綜合性工作方案》，提出45條具體工作安排；7月，下發(fā)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核辦法。原國(guó)家環(huán)?？偩置鞔_了“橫縱兩條線”全方位管理路線圖，為推進(jìn)減排提供了體制、制度、技術(shù)和措施保障。
在各方共同努力下，2007年，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量首次“雙下降”，實(shí)現(xiàn)了重大突破。
2008年，國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，減排形勢(shì)復(fù)雜多變。關(guān)鍵時(shí)刻，國(guó)務(wù)院繼續(xù)明確節(jié)能減排工作安排。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布各地污染減排考核結(jié)果，對(duì)問題突出的部分地區(qū)和企業(yè)作出暫停建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、責(zé)令限期整改或經(jīng)濟(jì)處罰的決定。地方政府采取多種責(zé)任追究手段，有力推動(dòng)減排工作深入開展。
當(dāng)年，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量首次實(shí)現(xiàn)任務(wù)完成進(jìn)度趕上時(shí)間進(jìn)度。
2009年是沖刺之年。各地區(qū)、各部門緊緊抓住金融危機(jī)帶來的調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重要戰(zhàn)略機(jī)遇，堅(jiān)持減排工作目標(biāo)不變、標(biāo)準(zhǔn)不降、力度不減原則，完善政策機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任考核，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)，推行全過程控制。兩項(xiàng)指標(biāo)繼續(xù)保持持續(xù)下降勢(shì)頭，二氧化硫提前一年完成“十一五”任務(wù)。
2010年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入恢復(fù)性增長(zhǎng)期，資源型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量過快增長(zhǎng)，一些脫硫建設(shè)改造工程進(jìn)展緩慢，減排工作面臨新的壓力和困難。黨中央、國(guó)務(wù)院及時(shí)召開全國(guó)節(jié)能減排電視電話會(huì)議，印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大工作力度確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)的通知》，提出更嚴(yán)格和更有力的政策保障措施。
各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)，對(duì)減排工作再分解、再落實(shí)，對(duì)存在問題的地區(qū)和企業(yè)及時(shí)嚴(yán)肅處理，確保責(zé)任到位、措施到位、考核到位，最終實(shí)現(xiàn)了“十一五”減排任務(wù)超額完成。
經(jīng)驗(yàn)和啟示，借鑒與推廣
各級(jí)各部門在完成“十一五”減排任務(wù)的同時(shí)，積累了許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與成功模式。
考核問責(zé)推進(jìn)減排工作開展。國(guó)家發(fā)布“十一五”污染減排考核辦法，核心就是問責(zé)?！笆晃濉逼陂g，環(huán)境保護(hù)部先后對(duì)14個(gè)城市和企業(yè)集團(tuán)實(shí)施環(huán)評(píng)限批，公開通報(bào)、督辦、處罰企業(yè)100多家。
各省市紛紛出臺(tái)減排問責(zé)辦法。貴州省規(guī)定，對(duì)城市污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)度嚴(yán)重落后的市（州、縣）政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行誡勉談話。廣西壯族自治區(qū)對(duì)未按計(jì)劃完成城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)的47位市(縣)政府，向全區(qū)發(fā)出通報(bào)。
積極完善相關(guān)法規(guī)政策。新修訂的《水污染防治法》加大了對(duì)違法行為的處罰力度，超標(biāo)排放行為越嚴(yán)重，造成的損失越大，受罰就越多，上不封頂。各地紛紛通過健全法律制度來加強(qiáng)污染防治。
實(shí)施水體污染控制與治理等科技重大專項(xiàng)，為減排提供技術(shù)支撐。組織開展第一次全國(guó)污染源普查，基本查實(shí)了全國(guó)主要污染物排放量，摸清了污染源流域、區(qū)域和行業(yè)特征。
制度保障確保減排持續(xù)推進(jìn)。環(huán)境保護(hù)部制定了減排考核、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、核查、調(diào)度、直報(bào)、備案、信息公開、預(yù)警9項(xiàng)制度。相繼出臺(tái)《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法》、《主要污染物總量減排核算細(xì)則》等，規(guī)范減排核查核算工作。
同時(shí)，環(huán)保投入占GDP的比重由“十五”末的0.5%上升到“十一五”末的1%左右，環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察硬件能力大幅度提高。
2009年10月，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》實(shí)施。環(huán)境保護(hù)部實(shí)行規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)，將區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)作為受理審批區(qū)域內(nèi)高耗能、高污染項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的前提。通過規(guī)劃環(huán)評(píng)，各地優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，提升了發(fā)展質(zhì)量。
工程減排發(fā)揮了重要作用。各地加大投入，出臺(tái)支持政策，拓寬融資渠道，探索營(yíng)建模式，大力推進(jìn)工程減排。“十一五”期間，全國(guó)新增污水日處理能力4500萬(wàn)噸，形成化學(xué)需氧量削減能力300萬(wàn)噸；投運(yùn)燃煤電廠脫硫機(jī)組4.01億千瓦，形成削減二氧化硫能力590萬(wàn)噸。
大力推動(dòng)結(jié)構(gòu)減排。我國(guó)工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重化型，減排潛力很大。通過減排倒逼機(jī)制，各地紛紛采取“上大壓小”、減量置換、限期淘汰等措施，促使能耗大、排放高的企業(yè)退出市場(chǎng)。如河北省大力實(shí)施“雙30”示范工程，下大力氣淘汰落后產(chǎn)能。山西省全力推進(jìn)煤炭業(yè)整合重組，啟動(dòng)焦化、冶金等行業(yè)兼并重組，以結(jié)構(gòu)調(diào)整促減排。
提高環(huán)境監(jiān)管能力，鞏固減排成果。環(huán)保部門連續(xù)多年開展專項(xiàng)行動(dòng)，向環(huán)境違法行為發(fā)起凌厲攻勢(shì)，執(zhí)法力度與規(guī)模空前。各地對(duì)2008年7月以來開工建設(shè)或投運(yùn)的項(xiàng)目、造紙行業(yè)進(jìn)行了專項(xiàng)執(zhí)法檢查，對(duì)未批先建項(xiàng)目等依法責(zé)令其停止建設(shè)或生產(chǎn)，限期整改。
完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。對(duì)造紙、皮革、化工等重點(diǎn)行業(yè)實(shí)施更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)脫硫電價(jià)政策并嚴(yán)格執(zhí)行，二氧化硫排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)翻番，城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到0.8元/噸。
從2007年開始，環(huán)保部門聯(lián)合金融、保險(xiǎn)、證券等部門構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。2008年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布第一批“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品名錄，向財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局建議取消39種產(chǎn)品的出口退稅和加工貿(mào)易。目前，以綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券為核心的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系已基本成型。
無(wú)疑，這些行之有效的經(jīng)驗(yàn)與模式，值得我們?cè)谙乱徊降臏p排工作中借鑒與推廣。
切實(shí)推動(dòng)“十二五”減排
“十二五”期間，主要污染物減排再次被列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展約束性指標(biāo)。到2015年，全國(guó)化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量各減少8%，氨氮和氮氧化物排放量各減少10%。
“‘十二五’治污減排指標(biāo)由二氧化硫、化學(xué)需氧量?jī)身?xiàng)，增加氮氧化物、氨氮成為4項(xiàng)，在消化增量的同時(shí)，持續(xù)削減污染存量，任務(wù)越來越艱巨?！杯h(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢如是說。
在全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵時(shí)期，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級(jí)，資源環(huán)境約束日趨強(qiáng)化，減排形勢(shì)依然嚴(yán)峻。“十二五”頭兩年減排工作困難重重，充分說明了這一點(diǎn)。
2011年是“十二五”開局之年，目標(biāo)完成進(jìn)度滯后，結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢，氮氧化物排放量不降反升，沒有完成年初預(yù)定目標(biāo)。2012年，重壓之下，各地區(qū)、各部門按照中央部署和要求，采取了強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)施重點(diǎn)工程等一系列政策措施，最終完成了年度目標(biāo)任務(wù)，氮氧化物減排首次出現(xiàn)拐點(diǎn)。
雖然形勢(shì)有所好轉(zhuǎn)，但是下一步減排工作任務(wù)仍然艱巨。與2012年相比，2013年化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量要分別減少2％，氨氮排放量減少2.5％，氮氧化物排放量減少3％。污染減排正處于關(guān)鍵時(shí)期，如逆水行舟，不進(jìn)則退，容不得我們有一絲一毫的松懈和麻痹，必須開動(dòng)腦筋，攻堅(jiān)克難。
加強(qiáng)源頭控制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，加快淘汰落后產(chǎn)能。嚴(yán)格執(zhí)行污染物總量指標(biāo)前置管理規(guī)定，研究出臺(tái)《建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放總量指標(biāo)管理辦法》，分地區(qū)、分階段在全國(guó)推行總量指標(biāo)預(yù)算管理制度。
繼續(xù)推進(jìn)工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排。著力抓好電力、鋼鐵、造紙、印染等行業(yè)污染物排放總量控制，指導(dǎo)督促各地編制年度減排計(jì)劃，大力實(shí)施“六廠（場(chǎng)）一車”重點(diǎn)減排項(xiàng)目，加大減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)考核體系建設(shè)力度。
完善有利于減排的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。積極完善和落實(shí)好脫硫脫硝電價(jià)政策，抓緊出臺(tái)《推進(jìn)主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，推動(dòng)建立國(guó)家排污權(quán)交易中心。
提高減排保障水平。大力推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，著力提高污染源監(jiān)測(cè)、機(jī)動(dòng)車污染監(jiān)控、農(nóng)業(yè)源污染檢測(cè)和減排管理能力。實(shí)施國(guó)家第四階段機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化車用燃油環(huán)保指標(biāo)監(jiān)管。
