國家土地督察制度實施六年來的探索創(chuàng)新之路
國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察 徐紹史
2006年7月，黨中央、國務(wù)院決定建立國家土地督察制度，設(shè)立國家土地總督察，向地方派駐國家土地督察局，對各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查。六年來，國家土地督察制度從無到有，國家土地督察機構(gòu)從小到大，國家土地督察事業(yè)不斷發(fā)展，在土地利用和管理中發(fā)揮了不可替代的作用。
一、國家土地督察制度在全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要時刻應(yīng)運而生
建立國家土地督察制度，是黨中央、國務(wù)院基于我國基本國情和發(fā)展階段特點，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，實行最嚴格的土地管理制度作出的一項重大決策。
建立國家土地督察制度是落實最嚴格的耕地保護制度的重要舉措。我國人均耕地面積僅相當(dāng)于世界平均水平的40%，而且優(yōu)質(zhì)耕地少，后備耕地資源少。改革開放以來，特別是進入21世紀(jì)以來，隨著人口增長和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾越來越突出?！笆濉逼陂g，盡管通過土地開發(fā)整理復(fù)墾等補充耕地3156萬畝，但因退耕還林、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用、災(zāi)毀等原因，我國耕地保護始終面臨著十分艱巨的任務(wù)。對于我們這個有著13億人口的發(fā)展中大國來說，糧食安全和耕地保護始終是第一位的大問題。黨中央、國務(wù)院在深刻分析我國人口、資源、環(huán)境等基本國情和長遠發(fā)展目標(biāo)后，作出了確保18億畝耕地的重大決策，并將堅持最嚴格的耕地保護制度作為一項基本國策。另一方面，長期以投資拉動經(jīng)濟增長，土地利用粗放，更增大了耕地保護的壓力。國家土地督察制度的建立，有利于及時發(fā)現(xiàn)和總結(jié)各地的經(jīng)驗，監(jiān)督、幫助和支持地方政府更好地履行耕地保護目標(biāo)責(zé)任。
建立國家土地督察制度是加強和改善宏觀調(diào)控的重要舉措。運用土地政策參與宏觀調(diào)控，嚴把“銀根”和“地根”兩個“閘門”，是黨中央、國務(wù)院根據(jù)我國特殊國情特殊發(fā)展階段做出的重大決策。我國建設(shè)用地供需矛盾十分突出，要真正發(fā)揮好運用土地政策參與宏觀調(diào)控的作用，保證國家宏觀調(diào)控政策有效實施，切實依法管好用好土地，把好土地“閘門”，需要建立有利于控制土地供應(yīng)總量、供應(yīng)速度、用地結(jié)構(gòu)和區(qū)別對待的調(diào)控機制，需要建立與之相適應(yīng)的制度和體制保障。國家土地督察機構(gòu)的建立，有利于強化中央政府對地方政府執(zhí)行調(diào)控政策情況的監(jiān)督檢查，督促地方政府全面準(zhǔn)確地貫徹中央決策，保持政令暢通。
建立國家土地督察制度是保障土地管理法律法規(guī)在全國貫徹實施的重要舉措。土地問題不僅關(guān)系到我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系億萬農(nóng)民的切身利益。長期以來，各地在依法審批土地上掌握的尺度不盡相同，一些地方違法違規(guī)用地現(xiàn)象多發(fā)頻發(fā)，屢禁不止。同時，一些地方政府低價出讓土地招商引資，低于國家和省級政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進行征地補償，侵害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。建立國家土地督察制度，有利于各地在統(tǒng)一的土地政策下依法有序管好用好土地，確保土地管理法律法規(guī)的有效實施。
二、國家土地督察制度在探索創(chuàng)新中取得顯著成效
六年來，國家土地督察機構(gòu)堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，始終按照黨中央、國務(wù)院建立國家土地督察制度的戰(zhàn)略決策目標(biāo)，忠實履行國家賦予的法定職責(zé)，認真監(jiān)督檢查省級和計劃單列市人民政府的土地利用和管理情況。截至2011年底，已對全國201個地級以上城市、1531個縣(市、區(qū)、旗)土地利用和管理情況進行了全面監(jiān)督檢查;嚴把土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批關(guān)口，對32786個項目(批次)進行了抽查，發(fā)現(xiàn)并督促糾正整改了存在違法違規(guī)問題的項目4091個;對違規(guī)批準(zhǔn)設(shè)立或擴大開發(fā)區(qū)、違規(guī)占用基本農(nóng)田、“以租代征”等違法用地開展了83次專項督察，在堅守18億畝耕地紅線，促進宏觀調(diào)控政策落實，監(jiān)督地方政府履行土地管理責(zé)任，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。
促進了最嚴格耕地保護制度和最嚴格節(jié)約用地制度的落實。六年來，國家土地督察機構(gòu)始終把嚴格保護耕地、保障國家糧食安全、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作為首要目標(biāo)。切實加大監(jiān)督檢查力度，督促地方政府認真履行耕地保護目標(biāo)責(zé)任制，制定耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核辦法的省級人民政府已從2006年的20個增至2011年的31個。2008年至2011年，督促地方政府補劃基本農(nóng)田29.31萬畝，復(fù)耕違法違規(guī)占用土地24.45萬畝，督促補充耕地70.29萬畝，有效遏制了快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段耕地減少過快和土地粗放利用的勢頭。
促進了國家宏觀調(diào)控政策的貫徹落實。六年來，國家土地督察機構(gòu)針對不同時期土地調(diào)控的要求，監(jiān)督國家宏觀調(diào)控政策規(guī)范執(zhí)行，在促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障城鎮(zhèn)化平穩(wěn)推進、保障民生項目用地等方面發(fā)揮了重要作用。在國家抑制經(jīng)濟過熱工作中，開展全國土地執(zhí)法百日行動，嚴厲打擊“以租代征”、違規(guī)設(shè)立和擴大開發(fā)區(qū)、未批先用等三類土地違法違規(guī)行為，共清理出三類違法違規(guī)案件3.1萬多件，涉及土地336萬多畝，收繳罰沒款40億元，沒收地上違法建(構(gòu))筑物1690.7萬平方米，拆除地上違法建(構(gòu))筑物937.2萬平方米。在應(yīng)對金融危機工作中，牽頭組織“保發(fā)展保紅線行動”，千方百計保障經(jīng)濟社會發(fā)展合理用地，完成了保障擴大內(nèi)需項目用地、堅守耕地紅線和防止違法用地反彈的任務(wù)，為在較短時間內(nèi)實現(xiàn)我國經(jīng)濟企穩(wěn)回升發(fā)揮了重要作用。在保障民生、落實中央房地產(chǎn)調(diào)控政策中，督促加快保障性住房用地有效供應(yīng)，確保全國保障性住房用地應(yīng)保盡保，2011年全國共落實保障房用地65.436萬畝，落實率超過100%。
遏制了土地違法違規(guī)高發(fā)勢頭。截至2011年底，國家土地督察機構(gòu)通過各類督察發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地520萬畝，向30個省(區(qū)、市)、5個計劃單列市人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)出144份督察意見書，督促查處糾正土地違法問題3.5萬件，督促地方收繳罰款累計45.82億元，拆除沒收違法建(構(gòu))筑物1.08億平方米，復(fù)耕土地32萬多畝，追繳國家土地收益298.87億元;共計有8471人受到不同程度的黨紀(jì)政紀(jì)處分，1589人被移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。創(chuàng)新土地督察工作機制，對違法用地嚴重地區(qū)的縣級以上地方人民政府主要負責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人員進行警示約談。強化法治問責(zé)，2010年以來先后對16個省(區(qū))的13個地市、63個縣(市、區(qū))進行了責(zé)任追究，給予紀(jì)律處分73人，其中地廳級干部4人，縣處級干部48人。土地利用管理整體形勢持續(xù)向好，“十一五”期間，全國共發(fā)現(xiàn)違法用地行為49萬多件，比“十五”期末年均下降10%，違法用地宗數(shù)、面積以及占用耕地面積都呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢。
維護了土地管理市場秩序。強化對地方政府收繳土地收益的監(jiān)督檢查，防止國有資產(chǎn)流失，2009年至2011年上半年共追繳土地出讓收入273.55億元、新增建設(shè)用地土地有償使用費6.82億元、耕地開墾費9.64億元。清查違規(guī)土地抵押登記，防范金融風(fēng)險，2010年和2011年發(fā)現(xiàn)有21個地市、27個縣(市、區(qū))涉及33.4萬畝土地違規(guī)抵押貸款746.76億元。國家土地督察機構(gòu)將發(fā)現(xiàn)的土地違規(guī)抵押情況向有關(guān)部門進行通報，共同開展土地違規(guī)抵押融資貸款清理檢查工作。
維護了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。對部分地區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)低、補償不及時、社保資金未落實等損害被征地農(nóng)民合法權(quán)益問題開展督察，對發(fā)現(xiàn)的問題及時通報有關(guān)政府和國土資源管理部門，要求整改到位，及時、足額發(fā)放征地補償費，督促地方政府完善補償標(biāo)準(zhǔn)、操作機制等相關(guān)制度。2009年至2011年，督促各地發(fā)放征地補償款29.66億元。
促進了土地管理制度的深化改革。國家土地督察機構(gòu)圍繞土地管理中的熱點、難點問題，先后組織開展了361項調(diào)研，形成了169篇調(diào)研報告，提出大量完善土地管理工作的決策建議，有力推動土地管理制度改革深化和政策法規(guī)完善。積極開展土地利用和管理形勢分析，在市縣兩級建立186個觀測點，及時掌握地方經(jīng)濟發(fā)展和土地管理動態(tài)，提高監(jiān)管的針對性。審查監(jiān)督地方政府在土地利用管理方面的政策性文件合法合規(guī)情況，2008年至2011年督促地方政府撤銷涉及土地管理方面的違法違規(guī)文件827份，督促制定完善土地管理政策文件920份。
國家土地督察制度的決策、設(shè)計和實施，國家土地督察機構(gòu)的組建、履職和發(fā)展，處處體現(xiàn)著“堅守耕地紅線，促進科學(xué)發(fā)展”這一核心價值。六年來，國家土地督察制度的實施為加強和改進國土資源管理工作、促進經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展做出了重要貢獻，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)同志的肯定，得到了社會各界的廣泛認可，也得到了各級地方政府的理解和支持。實踐證明，黨中央、國務(wù)院建立國家土地督察制度的決策是十分正確的，完全符合落實最嚴格的土地管理制度、加強中央調(diào)控能力和強化地方政府權(quán)力責(zé)任的土地管理改革方向。
三、在推動科學(xué)發(fā)展中不斷完善國家土地督察制度
當(dāng)前，國土資源管理工作面臨著更加復(fù)雜的局面。土地供需矛盾依然突出，節(jié)約集約利用土地任務(wù)艱巨，土地違法違規(guī)行為易發(fā)多發(fā)，堅守耕地紅線壓力巨大，維護農(nóng)民的合法權(quán)益需要進一步加強。同時，中央領(lǐng)導(dǎo)同志去年以來多次重要講話對做好國土資源和土地督察工作提出了更新更高要求。國家土地督察機構(gòu)將全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅決執(zhí)行最嚴格的土地管理制度，堅守18億畝耕地紅線，落實土地調(diào)控政策，積極促進土地管理改革。
堅持發(fā)展和完善國家土地督察制度的正確導(dǎo)向。始終堅持強烈的責(zé)任意識和憂患意識，保持和發(fā)揚干事創(chuàng)業(yè)的激情。始終堅持原則，忠于職守。始終堅持不斷總結(jié)規(guī)范，持續(xù)探索創(chuàng)新。進一步加強土地督察業(yè)務(wù)、黨務(wù)和隊伍建設(shè)，提高土地督察工作效能，深化土地督察成果應(yīng)用，努力實現(xiàn)土地督察工作效用最大化。
不斷發(fā)展和完善國家土地督察制度。準(zhǔn)確把握國家土地督察制度的完整性，認真履行國務(wù)院有關(guān)文件和中央領(lǐng)導(dǎo)的要求，圍繞中央土地管理的戰(zhàn)略決策和國土資源中心工作，不斷加強和改進各項工作。準(zhǔn)確定位土地督察對象，堅持對地方政府執(zhí)行土地管理法律法規(guī)情況、執(zhí)行中央宏觀調(diào)控情況、土地開發(fā)利用和管理情況以及耕地保護責(zé)任履行情況四個方面開展監(jiān)督檢查，督促地方政府嚴格耕地保護和土地節(jié)約集約利用，推進土地管理制度改革創(chuàng)新，全面落實科學(xué)發(fā)展觀。
不斷提高土地督察效率和效用。按照“圍繞中心、服務(wù)大局”的原則，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項工作，優(yōu)化工作流程，提升工作效率。做好土地督察成果上報和土地督察信息公開，強化社會輿論引導(dǎo)。加強向地方政府通報土地督察情況的力度，對違法用地嚴重地區(qū)開展警示約談，加強與中央有關(guān)部門的協(xié)作配合，形成監(jiān)管合力。扎實做好基礎(chǔ)工作，強化土地督察制度規(guī)范化建設(shè)和能力建設(shè)，注重土地督察制度創(chuàng)新和制度供給，加快土地督察立法工作。
不斷強化黨風(fēng)廉政和隊伍建設(shè)。始終堅持把黨風(fēng)廉政建設(shè)作為國家土地督察事業(yè)的生命線。不斷加強黨建和業(yè)務(wù)的融合，把土地督察業(yè)務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)作為黨建工作的重要抓手，促進土地督察制度的發(fā)展和完善。嚴格落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，加強內(nèi)外部監(jiān)督，筑牢反腐倡廉防線，切實加強土地督察干部隊伍建設(shè)。堅守為國督察的職業(yè)倫理和價值追求，牢固樹立“敢于碰硬”的工作作風(fēng)，打造一支忠實維護黨和國家利益、人民利益的隊伍。
