以法為綱 砥礪奮進(jìn) 促進(jìn)測(cè)繪地理信息更好地服務(wù)科學(xué)發(fā)展
——寫在《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》修訂頒布十周年之際
國(guó)土資源部黨組副書記、副部長(zhǎng) 國(guó)家土地副總督察
國(guó)家測(cè)繪地理信息局黨組書記、局長(zhǎng)
徐德明
（2012年8月28日）
現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》（以下簡(jiǎn)稱《測(cè)繪法》）已經(jīng)走過了十年歷程。十年來，在科學(xué)發(fā)展觀指引下，測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化。《測(cè)繪法》作為從事測(cè)繪活動(dòng)和進(jìn)行測(cè)繪管理的基本準(zhǔn)則和基本依據(jù)，為我國(guó)測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了保駕護(hù)航的重要作用。
一、依法行政 碩果累累
1992年12月28日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議通過了我國(guó)第一部《測(cè)繪法》，于1993年7月1日正式施行，把測(cè)繪工作納入了法治化軌道。2002年8月29日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議對(duì)《測(cè)繪法》進(jìn)行了修訂，于2002年12月1日正式施行，進(jìn)一步確立和完善了測(cè)繪統(tǒng)一監(jiān)管、基礎(chǔ)測(cè)繪、測(cè)繪資質(zhì)、成果管理、市場(chǎng)監(jiān)管等一系列基本制度，有力推動(dòng)了我國(guó)測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)展。
（一）法律法規(guī)體系逐步完善。根據(jù)《測(cè)繪法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院相繼頒布了《中華人民共和國(guó)測(cè)繪成果管理?xiàng)l例》、《基礎(chǔ)測(cè)繪條例》，國(guó)土資源部出臺(tái)了《重要地理信息數(shù)據(jù)審核公布管理規(guī)定》、《地圖審核管理規(guī)定》、《外國(guó)的組織或者個(gè)人來華測(cè)繪管理暫行辦法》等部門規(guī)章，對(duì)《測(cè)繪法》的一些原則規(guī)定進(jìn)行了明確和細(xì)化。各地也依據(jù)《測(cè)繪法》的規(guī)定，積極推進(jìn)地方性法規(guī)、政府規(guī)章的立法工作。以《測(cè)繪法》為核心，4部行政法規(guī)，35部地方性法規(guī)，6部部門規(guī)章，近100部地方政府規(guī)章為主體的測(cè)繪法律法規(guī)體系進(jìn)一步健全，為測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。
（二）行政管理體制得到加強(qiáng)?！稖y(cè)繪法》確立了測(cè)繪統(tǒng)一監(jiān)管模式，將測(cè)繪行政管理延伸到市、縣。截至目前，全國(guó)95%的設(shè)區(qū)市、86%的縣設(shè)立了測(cè)繪行政管理機(jī)構(gòu)或者明確了管理職能。2011年國(guó)家測(cè)繪局更名為國(guó)家測(cè)繪地理信息局，標(biāo)志著測(cè)繪行政體制建設(shè)實(shí)現(xiàn)歷史性突破。目前已有18個(gè)省級(jí)和部分市縣級(jí)測(cè)繪局更名為測(cè)繪地理信息局或地理信息局，增設(shè)了機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化了職能，50多個(gè)城市成立了測(cè)繪地理信息局或地理信息局，為全面履行測(cè)繪統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。
（三）測(cè)繪保障能力不斷提高?！稖y(cè)繪法》專設(shè)“基礎(chǔ)測(cè)繪”一章，明確了基礎(chǔ)測(cè)繪的公益性事業(yè)性質(zhì)，并對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃計(jì)劃、投入機(jī)制、分級(jí)管理、定期更新等作了原則規(guī)定。2009年《基礎(chǔ)測(cè)繪條例》的出臺(tái)，對(duì)規(guī)劃編制、組織實(shí)施、成果更新和利用等做了進(jìn)一步細(xì)化。十年來，我國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪工作取得了顯著成績(jī)?！度珖?guó)基礎(chǔ)測(cè)繪中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》、《基礎(chǔ)測(cè)繪計(jì)劃管理辦法》相繼印發(fā)實(shí)施，基礎(chǔ)測(cè)繪經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)步增長(zhǎng)，10年中央財(cái)政累計(jì)投入約92億元，地方政府投入近年來快速增長(zhǎng)。西部測(cè)圖、1:5萬數(shù)據(jù)庫更新、海島（礁）測(cè)繪、國(guó)家現(xiàn)代測(cè)繪基準(zhǔn)體系、資源三號(hào)衛(wèi)星應(yīng)用系統(tǒng)等重大工程相繼啟動(dòng)實(shí)施，無人飛機(jī)航攝系統(tǒng)、地理信息應(yīng)急監(jiān)測(cè)車等高新裝備逐步推廣應(yīng)用，基礎(chǔ)測(cè)繪保障服務(wù)能力得到進(jìn)一步提高。
（四）測(cè)繪成果應(yīng)用廣泛深入。根據(jù)《測(cè)繪法》的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)測(cè)繪成果管理?xiàng)l例》、《重要地理信息數(shù)據(jù)審核公布管理規(guī)定》、《地圖審核管理規(guī)定》相繼出臺(tái)，成果匯交、保管、利用等規(guī)定更加具體，有力促進(jìn)了測(cè)繪成果應(yīng)用，并在應(yīng)用中充分體現(xiàn)出價(jià)值。一是測(cè)繪成果應(yīng)用日益廣泛，測(cè)繪部門提供了大量基礎(chǔ)測(cè)繪成果，在搶險(xiǎn)救災(zāi)等急難險(xiǎn)重工作中發(fā)揮了重要作用。二是成果共建共享機(jī)制逐步建立，與近20個(gè)部委和單位簽署了地理信息資源共享和合作協(xié)議。三是數(shù)字城市建設(shè)花開滿園，全國(guó)已有270多個(gè)地級(jí)城市、40多個(gè)縣級(jí)城市開展了數(shù)字城市建設(shè)，120多個(gè)數(shù)字城市已建成并投入使用，應(yīng)用范圍涉及60多個(gè)領(lǐng)域。四是“天地圖”互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)平臺(tái)迅速建成，實(shí)現(xiàn)了省、市分節(jié)點(diǎn)與國(guó)家主節(jié)點(diǎn)的聚合服務(wù)，訪問遍及216個(gè)國(guó)家和地區(qū)達(dá)數(shù)億人次，開發(fā)了全國(guó)災(zāi)情地理信息系統(tǒng)、三維數(shù)字城市等1000多個(gè)公益性和商業(yè)化應(yīng)用系統(tǒng)，社會(huì)影響力和國(guó)際影響力日益擴(kuò)大。
（五）市場(chǎng)監(jiān)管力度日益加大。《測(cè)繪法》建立了統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)測(cè)繪資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)繪項(xiàng)目的承發(fā)包及轉(zhuǎn)包、測(cè)繪執(zhí)業(yè)資格、測(cè)繪成果質(zhì)量等作了規(guī)定，相關(guān)法律責(zé)任也進(jìn)一步強(qiáng)化。2002年以來，各級(jí)測(cè)繪行政主管部門組織開展了地圖市場(chǎng)、互聯(lián)網(wǎng)地圖和地理信息服務(wù)、地理信息市場(chǎng)等專項(xiàng)治理，以及對(duì)房產(chǎn)測(cè)繪、測(cè)量標(biāo)志、重大測(cè)繪項(xiàng)目成果質(zhì)量等專項(xiàng)監(jiān)管，加大了對(duì)各類違法行為的查處力度。僅2006年至2011年，各級(jí)測(cè)繪行政主管部門就開展執(zhí)法檢查22000多次，立案調(diào)查違法案件3500余件，保障了國(guó)家安全和利益，維護(hù)了市場(chǎng)秩序，促進(jìn)了市場(chǎng)的健康發(fā)展。
（六）地理信息產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展?！稖y(cè)繪法》對(duì)測(cè)繪資質(zhì)管理規(guī)定得更加具體規(guī)范，有力促進(jìn)了地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展。測(cè)繪資質(zhì)持證單位從2002年的6896家增長(zhǎng)到目前的12269家，330多家互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)單位申領(lǐng)了測(cè)繪資質(zhì)證書，10家地理信息企業(yè)在國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)上市，企業(yè)兼并重組、集群化、規(guī)?；l(fā)展趨勢(shì)明顯。注冊(cè)測(cè)繪師制度逐步建立，目前已有注冊(cè)測(cè)繪師3780名。占地1500畝、建筑面積180萬平方米、總投資150億元的國(guó)家地理信息科技產(chǎn)業(yè)園，首期竣工面積達(dá)到100萬平方米，已有近40家企業(yè)（集團(tuán)）簽約入園。浙江、江蘇、山東、陜西等地地理信息產(chǎn)業(yè)園區(qū)也在積極籌建之中。我國(guó)地理信息產(chǎn)業(yè)以產(chǎn)值年均增長(zhǎng)率25%以上的速度強(qiáng)勁增長(zhǎng)，2011年總產(chǎn)值已達(dá)1500億元。
二、迎接挑戰(zhàn) 任重道遠(yuǎn)
2002年《測(cè)繪法》修訂實(shí)施以來的十年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生廣泛而深刻變化的十年，也是測(cè)繪地理信息事業(yè)加快發(fā)展的十年。隨著傳統(tǒng)測(cè)繪向數(shù)字化測(cè)繪、信息化測(cè)繪的轉(zhuǎn)變，測(cè)繪地理信息的外延、內(nèi)涵、功能、產(chǎn)品形式和服務(wù)模式等都發(fā)生了巨大變革，黨和國(guó)家對(duì)測(cè)繪地理信息部門的要求和期望越來越高。機(jī)遇前所未有，挑戰(zhàn)前所未有，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，測(cè)繪地理信息工作使命光榮，任重而道遠(yuǎn)。
（一）黨中央、國(guó)務(wù)院提出了新要求。近年來，胡錦濤、溫家寶、李克強(qiáng)等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次對(duì)測(cè)繪地理信息工作作出重要指示，為測(cè)繪地理信息工作指明了方向。2011年5月23日，李克強(qiáng)副總理視察中國(guó)測(cè)繪創(chuàng)新基地，他在講話中深刻闡述了新時(shí)期測(cè)繪地理信息工作的極端重要性，對(duì)加快天地圖建設(shè)、推進(jìn)數(shù)字城市發(fā)展、加強(qiáng)地理國(guó)情監(jiān)測(cè)、發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)、完善測(cè)繪地理信息體制機(jī)制等提出了明確要求。認(rèn)真貫徹中央要求，全面履行各項(xiàng)職責(zé)，都需要加快完善相關(guān)法律制度。
（二）測(cè)繪地理信息工作發(fā)生新變化。當(dāng)前，測(cè)繪地理信息事業(yè)蓬勃發(fā)展，呈現(xiàn)出一系列新變化。一是測(cè)繪主體發(fā)生變化，由原來的國(guó)有企事業(yè)單位為主向民營(yíng)企業(yè)和社會(huì)公眾擴(kuò)展，大眾地理信息的時(shí)代已經(jīng)到來。二是服務(wù)內(nèi)容發(fā)生變化，由主要提供靜態(tài)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基本比例尺地形圖向動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)、交互、按需定制、網(wǎng)絡(luò)分發(fā)的地理信息服務(wù)轉(zhuǎn)型。三是服務(wù)對(duì)象發(fā)生變化，由主要面向政府和專業(yè)應(yīng)用轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)公眾提供服務(wù)，服務(wù)對(duì)象極大拓展。四是投資模式發(fā)生變化，由政府財(cái)政投資與公益性測(cè)繪為主向市場(chǎng)化投融資模式轉(zhuǎn)型，股權(quán)融資、商業(yè)貸款、項(xiàng)目融資等投融資模式呈現(xiàn)多元化。
（三）測(cè)繪地理信息行政管理面臨新挑戰(zhàn)。在測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)生新變化的同時(shí)，測(cè)繪地理信息行政管理工作也面臨許多新挑戰(zhàn)。一是事業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)管理依據(jù)帶來了新挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我們正深入實(shí)施“構(gòu)建數(shù)字中國(guó)、監(jiān)測(cè)地理國(guó)情、發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)、建設(shè)測(cè)繪強(qiáng)國(guó)”的總體戰(zhàn)略，如何加強(qiáng)地理信息資源的統(tǒng)籌管理，深化推廣應(yīng)用，開展地理國(guó)情監(jiān)測(cè)，推動(dòng)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都亟待強(qiáng)有力的法律支撐。二是市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展對(duì)管理制度帶來新挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)、移動(dòng)位置服務(wù)、三維實(shí)景地圖服務(wù)、遙感影像服務(wù)等快速發(fā)展，非測(cè)繪企業(yè)及個(gè)人介入地理信息采集、傳輸和應(yīng)用活動(dòng)越來越普及，迫切需要相關(guān)法律制度來予以規(guī)范和引導(dǎo)。三是地理信息安全需求對(duì)監(jiān)管手段帶來新挑戰(zhàn)。隨著測(cè)繪地理信息技術(shù)的進(jìn)步，地理信息的采集、傳輸、使用更加便捷，使得地理信息安全隱患日益突出，地理信息失、泄密案件時(shí)有發(fā)生，對(duì)我國(guó)加強(qiáng)地理信息安全監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)。
在這種大背景下，現(xiàn)行《測(cè)繪法》的一些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)測(cè)繪地理信息工作的現(xiàn)實(shí)需要，測(cè)繪地理信息工作實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多現(xiàn)行《測(cè)繪法》無法解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)甚至盲點(diǎn)問題，在地理信息安全、地理國(guó)情監(jiān)測(cè)、地理信息共享、地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、應(yīng)急測(cè)繪保障等方面，或缺少相應(yīng)制度，或現(xiàn)有制度已不符合客觀實(shí)際，相關(guān)法律責(zé)任條款也不完備，不利于測(cè)繪地理信息事業(yè)的健康快速發(fā)展。加快推進(jìn)《測(cè)繪法》修訂工作，已經(jīng)迫在眉睫，成為當(dāng)務(wù)之急。
三、健全法制 加快發(fā)展
面向未來，我們要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革需求，修訂完善《測(cè)繪法》，加強(qiáng)測(cè)繪地理信息法制建設(shè)，加快測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)展步伐，更好地服務(wù)大局、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)民生。在《測(cè)繪法》修訂完善過程中，要著力解決當(dāng)前制約事業(yè)發(fā)展的五個(gè)重大問題：
（一）著力加強(qiáng)測(cè)繪統(tǒng)一監(jiān)督管理
“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”是國(guó)務(wù)院確定的行政管理體制改革的目標(biāo)和方向。要根據(jù)當(dāng)前我國(guó)測(cè)繪地理信息事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，科學(xué)界定各級(jí)測(cè)繪地理信息行政主管部門的職責(zé)分工，在地理國(guó)情監(jiān)測(cè)、安全監(jiān)管、市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管、成果應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行政執(zhí)法等方面，依法賦予市、縣級(jí)測(cè)繪地理信息管理機(jī)構(gòu)更多職能，通過明確事權(quán)、加強(qiáng)指導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督，形成“責(zé)、權(quán)、利”的良性循環(huán)，進(jìn)一步推動(dòng)測(cè)繪地理信息管理體制的健全，夯實(shí)統(tǒng)一監(jiān)督管理基礎(chǔ)。
（二）著力強(qiáng)化地理信息安全監(jiān)管
測(cè)繪地理信息涉及國(guó)家安全和利益，信息安全監(jiān)管須臾不能放松。我們要正視社會(huì)進(jìn)步和技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，與時(shí)俱進(jìn)更新保密觀念，加快健全科學(xué)、合理、有效的測(cè)繪地理信息保密制度，建立國(guó)家地理信息安全協(xié)調(diào)機(jī)制和互聯(lián)網(wǎng)地理信息數(shù)據(jù)備案審查制度，強(qiáng)化各級(jí)人民政府的地理信息安全監(jiān)管職責(zé)，做到“該保的堅(jiān)決保住，該放的堅(jiān)決放開”，在確保國(guó)家利益和安全保密的前提下，促進(jìn)測(cè)繪地理信息的廣泛應(yīng)用。
（三）著力完善地理國(guó)情監(jiān)測(cè)體系
地理國(guó)情監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略的提出，標(biāo)志著我國(guó)測(cè)繪地理信息事業(yè)進(jìn)入了以實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、交互、精確、按需定制、網(wǎng)絡(luò)分發(fā)的“綜合地理信息服務(wù)”為主要目標(biāo)的嶄新領(lǐng)域。要在全力推進(jìn)地理國(guó)情監(jiān)測(cè)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，盡快把地理國(guó)情的全面普查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)分析、成果發(fā)布等納入法制化軌道，明確相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入、組織實(shí)施、監(jiān)測(cè)機(jī)制和保障措施，確立地理國(guó)情監(jiān)測(cè)結(jié)果的法律權(quán)威，讓地理國(guó)情監(jiān)測(cè)真正成為科學(xué)發(fā)展、宏觀調(diào)控的決策依據(jù)，成為建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的強(qiáng)力推手。
（四）著力推動(dòng)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展
培育市場(chǎng)、加強(qiáng)監(jiān)管，是政府部門的重要職責(zé)之一。在智慧地球、物聯(lián)網(wǎng)等概念從提出到實(shí)施的大背景下，作為新型服務(wù)業(yè)態(tài)的地理信息產(chǎn)業(yè)，應(yīng)用領(lǐng)域極大拓展，發(fā)展前景十分廣闊。要為地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境，健全和完善企業(yè)主體、市場(chǎng)準(zhǔn)入、財(cái)稅政策、成果應(yīng)用、項(xiàng)目招投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管等現(xiàn)代市場(chǎng)制度，提高地理信息產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化水平，因地制宜地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群化、規(guī)模化發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新能力，依法引導(dǎo)和規(guī)范地理信息產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，積極搶占國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)。
（五）著力抓好重大測(cè)繪項(xiàng)目建設(shè)
要緊緊圍繞黨和國(guó)家中心工作，結(jié)合國(guó)家重大戰(zhàn)略的規(guī)劃實(shí)施，研究論證好一批重大測(cè)繪項(xiàng)目。適時(shí)將基礎(chǔ)測(cè)繪保障服務(wù)能力建設(shè)、地理信息公共服務(wù)平臺(tái)、數(shù)字城市建設(shè)等重大項(xiàng)目，依法納入法制化建設(shè)軌道，進(jìn)一步健全“空、天、地”一體化的測(cè)繪地理信息保障服務(wù)體系，統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)主體、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，依法促進(jìn)服務(wù)平臺(tái)的推廣應(yīng)用，著力打造權(quán)威、統(tǒng)一、共享的地理信息公共服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)地理信息資源的統(tǒng)籌管理，提高測(cè)繪地理信息保障服務(wù)能力，為全社會(huì)提供更高層次、更高水平的測(cè)繪地理信息服務(wù)。
過去的十年，《測(cè)繪法》對(duì)于促進(jìn)測(cè)繪事業(yè)發(fā)展，保障測(cè)繪事業(yè)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，維護(hù)國(guó)家地理信息安全，發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，測(cè)繪地理信息事業(yè)的發(fā)展也對(duì)《測(cè)繪法》的修訂提出了新的要求。“世易時(shí)移，變法宜矣”。在新的歷史條件下，我們將繼續(xù)高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以改革創(chuàng)新和“快、干、好”的精神，加快修訂和完善《測(cè)繪法》的各項(xiàng)法律制度，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)測(cè)繪地理信息事業(yè)跨越發(fā)展、加快建設(shè)測(cè)繪地理信息強(qiáng)國(guó)提供強(qiáng)大的法律保障。
