多年前，美國世界觀察所所長萊斯特·布朗關(guān)于“未來，誰來養(yǎng)活中國”的發(fā)問，我們迄今記憶猶新。為了讓自己的論點(diǎn)更有說服力，萊斯特·布朗甚至從“農(nóng)田在消失”等方面預(yù)測21世紀(jì)中國在耕地和糧食保障方面將不可避免出現(xiàn)危機(jī)。而后來的事實(shí)證明，他錯了。
在邁入21世紀(jì)后的10多年里，中國國土資源系統(tǒng)廣大干部職工把保護(hù)耕地看成捍衛(wèi)“生命線”的偉大工程：堅(jiān)守18億畝耕地紅線，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)全面管護(hù)的制度體系和 “大家管大家用”的共同責(zé)任機(jī)制，同時轉(zhuǎn)變土地利用方式，構(gòu)建面向未來的耕地保護(hù)長效機(jī)制……
事實(shí)勝于雄辯。這10年，中國人用耕地保護(hù)的事實(shí)向世人證明：中國不僅用占全世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口，而且在這片土地上創(chuàng)造了糧食“八連增”和數(shù)十年經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的偉大奇跡。與此同時，中國人也在高效利用有限的土地資源，支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的快速邁進(jìn)。
“只能勝不能敗的耕地保護(hù)戰(zhàn) ”
對于我們這個有著13億人口的發(fā)展中大國來說，糧食安全和耕地保護(hù)始終是第一位的大問題。只有牢牢把握這一生存和發(fā)展的根本，中國才有張開臂膀擁抱明天的底氣。
這些年來，黨中央、國務(wù)院在全面分析我國人口、資源、環(huán)境等基本國情和長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)后，作出了確保18億畝耕地重大決策，并將“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”作為一項(xiàng)基本國策。
即便如此，耕地保護(hù)的形勢仍不容樂觀，“既要吃飯，又要發(fā)展”的現(xiàn)實(shí)，致使保護(hù)與占用耕地的矛盾一直存在。
黨的十六大以來，中國在崛起中展示出驚人的發(fā)展速度，投資、消費(fèi)和出口的三駕馬車勁頭十足，城鎮(zhèn)化率從2002年末的39.1%攀升過半，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市。在城市用地需求劇增的同時，農(nóng)村建設(shè)用地總量不減反增;不少地區(qū)盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)、圈占土地、亂占耕地的勢頭時強(qiáng)時弱……強(qiáng)勁經(jīng)濟(jì)增長帶來的旺盛用地需求，加上城市邊界的擴(kuò)張和災(zāi)難的損毀等等，均嚴(yán)重沖擊著土地“閘門”。例如“十五”期間，我國耕地面積共減少9240萬畝，年均凈減少耕地1848萬畝。
無聲的數(shù)字，發(fā)出沉重的警告，也督促人們盡快轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)思路，不斷完善耕地保護(hù)體系。
“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，關(guān)系我國糧食安全，關(guān)系十幾億人口的吃飯問題，任何時候都不能出現(xiàn)閃失;是確保我國經(jīng)濟(jì)安全，推動我國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的重要力量;是維護(hù)廣大農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要保障。”對于這樣的形勢，國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史說，“這是一場只能勝不容敗的耕地保護(hù)戰(zhàn)。”
2011年8月，胡錦濤總書記在中共中央政治局第三十一次集體學(xué)習(xí)時指出，“我們的發(fā)展，既要考慮滿足當(dāng)代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間”。他強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個時期，要切實(shí)堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度等。
高層的聲音，源于對歷史的清醒認(rèn)識和對未來的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
在改革探索中釋放活力
從單純依靠行政手段、法律手段，到綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、科技等手段;從“一家管大家用”的單打獨(dú)斗，到引導(dǎo)農(nóng)民自發(fā)保護(hù)耕地，到建立健全“大家管大家用”的共同責(zé)任機(jī)制;從單純的保護(hù)耕地?cái)?shù)量，到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管護(hù);從單純地保護(hù)耕地，到土地參與宏觀調(diào)控……耕地保護(hù)的內(nèi)涵和外延在不斷深化、擴(kuò)展。
10年間，耕地保護(hù)工作在改革探索中釋放活力——
重拳出擊，從一場場規(guī)范管理的“風(fēng)暴”開始。
2003年起，國土資源部力圖堅(jiān)決遏制當(dāng)時因?yàn)殚_發(fā)區(qū)熱導(dǎo)致的各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田現(xiàn)象。在嚴(yán)格執(zhí)法上，國土資源部采取“天上查，地下管”、土地執(zhí)法百日行動、專項(xiàng)整治、專項(xiàng)檢查等多種手段、措施，加大土地違法違規(guī)的打擊力度。在科學(xué)技術(shù)的武裝下，衛(wèi)星遙感圖讓那些侵占耕地的行為，無處藏身。
規(guī)范化的基礎(chǔ)工作不斷加強(qiáng)，推進(jìn)以建設(shè)促保護(hù)。
2005年10月，全國基本農(nóng)田保護(hù)工作會議提出 “基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會化、監(jiān)督管理信息化”的要求。2006年，全國116個國家級基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)正式確立。
此時，“大家管大家用”的共同責(zé)任機(jī)制也逐步建立。
國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對地方政府保護(hù)耕地的責(zé)任作出了明確規(guī)定，讓耕地保護(hù)成為各級政府擔(dān)當(dāng)?shù)摹坝踩蝿?wù)”。2005年，省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制正式建立，從2006年起，每五年一個規(guī)劃期，國務(wù)院對各省區(qū)市進(jìn)行考核。同年，國家土地督察制度正式實(shí)施，任務(wù)是督察省級和計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)的情況，嚴(yán)把土地閘門、嚴(yán)控建設(shè)用地總量等。
與此同時，黨中央、國務(wù)院采取的一系列土地調(diào)控政策措施，為耕地保護(hù)事業(yè)注入新的動力和活力。
2006年8月31日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，立足于調(diào)整利益機(jī)制、明確保護(hù)責(zé)任、強(qiáng)化依法懲戒，從根本上抑制盲目占用耕地的沖動。增加土地取得和保有成本，提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地出讓收支管理，幾項(xiàng)措施意在遏制建設(shè)用地盲目擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動因。
2008年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，黨中央、國務(wù)院作出擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長的重大戰(zhàn)略部署后，國土資源部及時調(diào)整用地政策，簡化用地報(bào)批程序，適時調(diào)整建設(shè)用地的規(guī)模和節(jié)奏。通過放緩或加快建設(shè)項(xiàng)目落地，促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策落實(shí)到位。
……
通過寬嚴(yán)結(jié)合、有保有壓的差別化管理政策，使有限的土地資源更好地支撐和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了“既要吃飯，又要發(fā)展”的目的。
在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中擔(dān)當(dāng)大任
在人們驚嘆我國創(chuàng)造了糧食總產(chǎn)量連續(xù)八連增奇跡的時候，記者收集了這樣一組數(shù)據(jù)：
——2001年以來，全國共建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田2億多畝，新增耕地4200多萬畝;
——“十一五”期間，全國農(nóng)村土地整治惠及9100萬農(nóng)民，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民人均收入增加700余元，僅農(nóng)民參加土地整治工程的勞務(wù)所得合計(jì)超過150億元。通過土地整治，耕地平均提升1~2個等級，糧食產(chǎn)能普遍提高10~20%;僅“十一五”期間，土地整治新增糧食產(chǎn)能160多億斤。
——直至目前，全國共劃定基本農(nóng)田1.25億塊，面積達(dá)15.8億畝，基本農(nóng)田保護(hù)率超過80%。
數(shù)字有力地證明，“以建設(shè)促保護(hù)”是落實(shí)保護(hù)資源基本國策、實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度、確保國家糧食安全的一項(xiàng)重要工作，是提高農(nóng)業(yè)競爭力、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要手段，是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)以及資源可持續(xù)利用的有力措施。
成規(guī)模、規(guī)范化的土地整治，是最近幾年開始的。新修訂的《土地管理法》明確，開征新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)，專項(xiàng)用于耕地開發(fā)和土地整理，從法律上解決了資金來源問題。
作為土地管理事業(yè)的一個重要組成部分，農(nóng)村土地整治的內(nèi)涵和外延也在進(jìn)一步拓展，不僅促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，而且與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及社會主義新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，一攬子解決工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺地”、新農(nóng)村建設(shè)“缺錢”、耕地保護(hù)“缺動力”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”等問題。
2007年，成都、重慶被批準(zhǔn)設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。經(jīng)過多年探索，兩地以農(nóng)村土地整治為平臺，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源要素，推動了土地資源的集約利用，釋放了發(fā)展的空間與活力，帶動了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
黨的十七大以來，國土資源部與20多個省份簽訂了合作協(xié)議或合作備忘錄，以農(nóng)村土地整治等為平臺，推進(jìn)了管理制度創(chuàng)新，為破解“兩難”發(fā)揮了重要作用。
“問渠那得清如許，為有源頭活水來?！痹谝恍┗巨r(nóng)田保護(hù)和土地整治項(xiàng)目區(qū)，農(nóng)民田塊擴(kuò)大后的喜悅、澆地“得勁”后的省錢賬本、開著私家車去務(wù)農(nóng)的灑脫、塌陷地治理后的村莊新貌及“搬家”后的礦工新區(qū)……這些過去想都不敢想而在今天已隨處可見的場景，彰顯出保護(hù)耕地、開展農(nóng)村土地整治的生命力。
2012年3月，國務(wù)院正式頒布實(shí)施《全國土地整治規(guī)劃(2011～2015年)》，明確以保障國家糧食安全為首要目標(biāo)，到2015年新建4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，經(jīng)整治后耕地質(zhì)量平均提高1個等級，糧食畝產(chǎn)增加100公斤以上。
耕地保護(hù)“得民心，惠民利”
我們將把什么樣的農(nóng)田留給子孫后代?這個問題，不單國土資源管理決策者們在想，第一線的農(nóng)民們也在想。
2009年6月，一個農(nóng)民自發(fā)成立的耕地保護(hù)協(xié)會在江蘇金壇誕生，此后，同類協(xié)會在湖南、湖北等地相繼涌現(xiàn)，成為守護(hù)耕地紅線、維護(hù)土地權(quán)益的新生力量。這些相繼涌現(xiàn)的農(nóng)民耕保協(xié)會，彰顯著公民力量的成長，也凸顯農(nóng)民對耕地的珍惜。
這些相繼出現(xiàn)的新生事物，讓人們發(fā)現(xiàn)，要守護(hù)好耕地，必然要發(fā)動一線最廣大的農(nóng)民。而要發(fā)動他們的力量，最直接有效的是讓他們獲得“好處”，看到實(shí)惠。
為調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地積極性，一些地方開展激勵性保護(hù)，對耕地保護(hù)義務(wù)主體進(jìn)行補(bǔ)償。四川成都、廣東佛山設(shè)立耕地保護(hù)專項(xiàng)資金，對農(nóng)民給予每年每畝200到500元貨幣補(bǔ)償。湖北、廣東、浙江等地給予耕地保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，對基層政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)貼。
而“得民心、惠民利”最看得見摸得著的要數(shù)土地整治。通過土地整治，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低了農(nóng)民生產(chǎn)成本;而通過村莊整治，改變農(nóng)村散亂差的面貌，改造了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，極大地改善了農(nóng)民居住條件和生活條件，提升了農(nóng)民生活水平。
一份調(diào)查顯示，土地整治得到了群眾的歡迎，98%的農(nóng)民對土地整治項(xiàng)目表示滿意，83%以上受訪農(nóng)戶收入有所增加，93%的受訪者表示，土地整治治理了村內(nèi)的臟亂差，村容村貌得到了較大改善。
此外，為有效調(diào)動地方政府保護(hù)耕地的積極性，從2007年開始，中央分成的新增費(fèi)分配綜合考慮了基本農(nóng)田面積、灌溉水田面積和實(shí)際補(bǔ)充耕地等因素，資金向中西部保護(hù)耕地任務(wù)重的地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，體現(xiàn)了對基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重地區(qū)的政策傾斜和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
構(gòu)建面向未來的耕地保護(hù)長效機(jī)制
我國的耕地保護(hù)工作，依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，依然任重道遠(yuǎn)。
首先，糧食供需長期處于緊平衡的狀態(tài)，未來糧食消費(fèi)大于供給的趨勢明顯;其次，糧食產(chǎn)區(qū)重心逐步北移，主要糧食產(chǎn)區(qū)的持續(xù)保障能力堪憂;再次，糧食生產(chǎn)“靠天吃飯”的局面沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，耕地資源持續(xù)減少且質(zhì)量不高，加上全球氣候極端變化及災(zāi)毀土地等，都要求我們堅(jiān)守好18億畝耕地紅線。
在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，新農(nóng)村加快建設(shè)，對耕地保護(hù)形成“雙擠”格局的嚴(yán)峻形勢面前，耕地保護(hù)壓力持續(xù)加大，耕地保護(hù)的意識決不能有絲毫松懈，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度絲毫不能動搖。
如何才能構(gòu)建面向未來的耕地保護(hù)長效機(jī)制，走得更長遠(yuǎn)?
徐紹史部長表示，保障發(fā)展和保護(hù)資源是辯證的統(tǒng)一，只有管理和利用觀念轉(zhuǎn)變了，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變了，發(fā)展才會有保障，資源也才會得到保護(hù)。關(guān)鍵在于要有變革的勇氣，要有創(chuàng)新的思路，要探索走出一條新路子，使有限的國土資源更好地承載中華民族的偉大復(fù)興和繁榮。
近年來，國土資源部提出，要繼著眼長遠(yuǎn)、超前部署，深化改革創(chuàng)新，著力政策儲備，力爭加快制度供給。
10多年來，在取得重大制度成果、堅(jiān)守住耕地紅線的同時，為今后全面構(gòu)建耕地保護(hù)長效機(jī)制積累了有益的經(jīng)驗(yàn)——堅(jiān)持有保有壓，發(fā)揮土地宏觀調(diào)控作用;堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)社會和諧安定;堅(jiān)持強(qiáng)化并落實(shí)政府責(zé)任，健全完善耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制;堅(jiān)持法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段多管齊下，全方位加強(qiáng)耕地保護(hù)與建設(shè);堅(jiān)持以群眾的首創(chuàng)為動力，不斷改革創(chuàng)新，提高耕地保護(hù)的科學(xué)性和有效性。
