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國土資源部關(guān)于推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見
中央政府門戶網(wǎng)站 www.nakedoat.com   2012年03月21日 08時32分   來源:國土資源部網(wǎng)站

國土資源部關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見
國土資發(fā)〔2012〕47號

各省、自治區(qū)、直轄市及副省級城市國土資源主管部門,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國土資源局,解放軍土地管理局,各派駐地方的國家土地督察局,部機(jī)關(guān)有關(guān)司局:

    《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔2008〕3號)下發(fā)以來,各地積極貫徹落實,節(jié)約集約用地工作取得明顯進(jìn)展。但目前節(jié)約集約用地制度體系仍不健全,內(nèi)容不完善,政策措施不配套,落實不到位,推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的任務(wù)還相當(dāng)艱巨。為進(jìn)一步貫徹落實十七屆三中、五中全會《決定》和中央領(lǐng)導(dǎo)同志對建立最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度、實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的指示,現(xiàn)就推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)提出以下意見:

    一、深刻認(rèn)識大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的重大意義

    黨中央、國務(wù)院高度重視節(jié)約集約用地工作,明確提出要建立健全嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度,并將資源節(jié)約確定為基本國策和優(yōu)先戰(zhàn)略,多次對實行嚴(yán)格的節(jié)約用地制度提出明確要求。節(jié)約集約用地制度是我國土地管理制度中的一項基礎(chǔ)性制度,是保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。積極推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)和實施,是健全最嚴(yán)格的土地管理制度的重要組成部分;是完善節(jié)約集約用地法制、體制、機(jī)制的重要工作任務(wù);是促進(jìn)轉(zhuǎn)變土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的重要著力點;是落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的重大舉措;是提升土地資源對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的承載能力和利用效益,破解“兩難”問題,促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理布局和節(jié)約集約利用,保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。各級國土資源主管部門要把思想認(rèn)識統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的決策部署上來,要從國家戰(zhàn)略和為子孫后代負(fù)責(zé)的高度,把加快推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)和實施作為當(dāng)前必須做好的一項重要工作任務(wù),切實增強(qiáng)使命感和緊迫感,加快建設(shè)體系完備、措施有力、切實可行的節(jié)約集約用地制度。

    二、大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的總體要求和基本原則

    大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的總體要求是:緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展主題和加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變主線,以保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),以提升土地資源利用效率和土地投入產(chǎn)出水平為著力點,合理控制建設(shè)用地規(guī)模,優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu),拓展符合資源國情的建設(shè)用地新空間,創(chuàng)新節(jié)約集約用地模式,加強(qiáng)節(jié)約集約用地評價考核,促進(jìn)各項建設(shè)少占地、不占或少占耕地,實現(xiàn)以較少的土地資源消耗保障支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長。

    大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的基本原則是:堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地,合理確定用地布局和結(jié)構(gòu);堅持建設(shè)用地總量控制和用途管制,促進(jìn)土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;堅持市場配置土地資源,提高土地承載能力和利用效率;堅持土地使用標(biāo)準(zhǔn)控制,嚴(yán)格用地約束;堅持節(jié)約集約用地評價考核,促進(jìn)制度有效落實。

    三、建立健全節(jié)約集約用地制度的基本內(nèi)容

    各地要按照“規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、政策鼓勵、監(jiān)測監(jiān)管、考核評價、共同責(zé)任”的框架體系,重點建立健全以下八項節(jié)約集約用地制度:

    (一)土地利用總體規(guī)劃管控制度。實行建設(shè)用地總量控制,科學(xué)確定各類建設(shè)用地總量,落實土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時序安排;實行以人均建設(shè)用地為基本標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模控制,按照土地利用總體規(guī)劃確定的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)控制規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)工礦用地;實行農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模控制,提高農(nóng)村土地利用效率,確保農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地總量不增加;實行建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)控制,以土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌各區(qū)域、各業(yè)發(fā)展用地,強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接;實行耕地和基本農(nóng)田總量及空間(布局)控制,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)并實行永久保護(hù);實行建設(shè)用地功能區(qū)控制和空間管制,按照土地利用總體規(guī)劃劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界和禁止建設(shè)邊界,劃定允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū),落實建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域;實行土地利用總體規(guī)劃自上向下逐級控制,下一級規(guī)劃不得突破上一級規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)和分區(qū)管制規(guī)定;實行土地利用總體規(guī)劃成果公告和調(diào)整評估制度,規(guī)劃編制要擴(kuò)大公眾參與,規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)應(yīng)依法予以公告;調(diào)整規(guī)劃的,必須就調(diào)整的必要性和合理性等進(jìn)行評估,依法組織聽證和專家論證,并向社會公示。

    (二)土地利用計劃調(diào)節(jié)制度。加強(qiáng)和改進(jìn)土地利用年度計劃管理,嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量和新增建設(shè)用地占用耕地的數(shù)量,降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地資源的過度消耗;實行差別化的計劃區(qū)域調(diào)節(jié)政策,依據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,從嚴(yán)控制東部發(fā)達(dá)地區(qū)新增建設(shè)占用耕地計劃指標(biāo),合理安排中部和東北地區(qū)新增建設(shè)用地計劃指標(biāo),適當(dāng)增加西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)未利用地計劃指標(biāo);實行有保有控的產(chǎn)業(yè)用地政策,優(yōu)先安排保障性住房和農(nóng)民住房、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地,合理安排重點能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地,支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)、高附加值、低消耗、低排放的新產(chǎn)業(yè)、新工藝、新產(chǎn)品項目用地;統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、圍填海用地和盤活存量建設(shè)用地;鼓勵符合條件的地區(qū)開展工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用和低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用。

    (三)建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)控制制度。實行建設(shè)項目用地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),修訂和實施限制禁止用地目錄,控制資源消耗高、環(huán)境危害大、產(chǎn)能過剩、土地利用強(qiáng)度低、投入產(chǎn)出效益差的項目用地;實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地指標(biāo)控制,完善科學(xué)可行的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系,修訂和實施工程建設(shè)項目用地指標(biāo),合理確定城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍以外的農(nóng)村宅基地和宅基地建筑占地最高控制面積,控制建設(shè)項目用地規(guī)模,逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)、覆蓋各類產(chǎn)(行)業(yè)的建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)體系;實行工業(yè)項目建設(shè)用地指標(biāo)控制,適時修訂工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo),明確工業(yè)項目投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、非生產(chǎn)設(shè)施占地比例等控制性指標(biāo)要求,實現(xiàn)工業(yè)用地節(jié)約集約和優(yōu)化配置;探索建立經(jīng)營性建設(shè)項目投資和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)體系,綜合評定土地利用效率和效益。

    (四)土地資源市場配置制度。實行土地資源市場配置,完善國有土地出讓、租賃、作價入股等配置方式;實行經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用,縮小劃撥供地范圍;堅持和完善國有土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度,依據(jù)規(guī)劃確定用途,通過市場競爭確定土地價格和用地者;加快推進(jìn)經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用制度改革,城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外依法取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán),可按有關(guān)規(guī)定采取公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓,與國有土地享有平等權(quán)益;鼓勵集體土地使用權(quán)人以土地使用權(quán)聯(lián)營、入股等形式興辦企業(yè),盤活利用閑置土地和低效用地。

    (五)節(jié)約集約用地鼓勵政策制度。實行開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地鼓勵政策,完善開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用評價、考核與升級擴(kuò)區(qū)、優(yōu)先安排建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤的激勵機(jī)制。實行工業(yè)用地節(jié)約集約利用鼓勵政策,深化完善工業(yè)用地提高利用率和容積率不再增收土地價款的規(guī)定;實行優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)的地價政策,各?。▍^(qū)、市)確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項目,出讓底價可按不低于《工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》的70%確定。鼓勵地上地下空間開發(fā)利用,完善地上地下建設(shè)用地使用權(quán)配置方式、地價確定、權(quán)利設(shè)定和登記制度。實行城市改造中低效利用土地“二次開發(fā)”的鼓勵政策,在符合法律和市場配置原則下,制定規(guī)劃、計劃、用地取得、地價等支持政策,鼓勵提高存量建設(shè)用地利用效率。

    (六)土地利用監(jiān)測監(jiān)管制度。實行土地供應(yīng)全程監(jiān)管,以供地前發(fā)布實施供地計劃、供后規(guī)范履行出讓合同(劃撥決定書)為重點,以國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”為基礎(chǔ)的綜合監(jiān)管平臺為支撐,對土地供應(yīng)總量、布局、結(jié)構(gòu)、價格和開發(fā)利用情況實行全面監(jiān)管,形成“全國覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督查、社會監(jiān)督于一體”的綜合監(jiān)管體系;實行土地利用巡查,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所為平臺和依托,以建設(shè)項目開工、竣工、土地用途改變、土地閑置、土地開發(fā)利用強(qiáng)度為重點,開展動態(tài)巡查;實行土地開發(fā)利用信息公開,定期公布批而未供、供而未用、低效用地、合同履行等情況,擴(kuò)大公眾參與,發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

    (七)土地利用評價考核制度。實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價考核,以上一級政府對下一級政府單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地面積下降為考核重點,定期公布考核結(jié)果,作為控制區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模、下達(dá)土地利用年度計劃的依據(jù);定期開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價,評價結(jié)果作為開發(fā)區(qū)升級、擴(kuò)區(qū)的依據(jù);開展重點城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用潛力評價,全面掌握城市建設(shè)用地利用狀況、集約利用程度、潛力規(guī)模與空間分布,評價結(jié)果作為科學(xué)用地管地、制定相關(guān)用地政策的重要依據(jù)。

    (八)節(jié)約集約用地共同責(zé)任制度。努力爭取各級黨委政府對節(jié)約集約用地的領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)部門協(xié)同聯(lián)動,充分調(diào)動社會力量參與,著力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的共同責(zé)任制度。

    四、大力推進(jìn)節(jié)約集約用地各項制度的有效落實

    各地要按照本《意見》確立的節(jié)約集約用地制度體系,加快制度落實和體制機(jī)制創(chuàng)新。近期重點開展以下工作。

    (一)全面部署開展節(jié)約集約用地制度建設(shè)工作。各省級國土資源主管部門要按照本《意見》要求,抓緊部署安排,全面開展制度建設(shè)的各項工作,2012年底前,基本建立符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、土地資源利用條件和發(fā)展需要的節(jié)約集約用地制度,研究出臺制度建設(shè)的規(guī)范性文件。各市、縣要按照部、省要求,抓緊制訂針對性強(qiáng)、可操作的政策措施,有效落實節(jié)約集約用地制度。同時,要按照“十二五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降30%的目標(biāo),細(xì)化分解任務(wù),逐級落實到市、縣,并建立年度實施評估制度。

    (二)加快制定規(guī)劃管控和計劃調(diào)節(jié)的專項制度。為加快節(jié)約集約用地制度供給,部正在研究土地利用總體規(guī)劃實施管理、規(guī)劃定期評估和適時調(diào)整、土地利用計劃差別化管理、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用、農(nóng)民住房用地先使用后核準(zhǔn)等規(guī)劃管控和計劃調(diào)節(jié)的專項制度和政策。各地要嚴(yán)格落實規(guī)劃管控制度,依據(jù)新一輪土地利用總體規(guī)劃劃定和保護(hù)基本農(nóng)田,盡快落實建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域;嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃審查,城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃不符合土地利用總體規(guī)劃的,不得通過規(guī)劃審查;突破土地利用總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)的,必須報原規(guī)劃審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。要實行土地利用計劃差別化管理,統(tǒng)籌安排區(qū)域用地計劃,優(yōu)先保障農(nóng)民宅基地等民生用地指標(biāo);合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo),重點支持小城鎮(zhèn)和中心村建設(shè)。

    (三)進(jìn)一步完善節(jié)約集約用地鼓勵政策。支持企業(yè)利用已有存量土地和原廠房興辦商務(wù)和信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計、文化創(chuàng)意、物品儲運(yùn)、鮮活農(nóng)產(chǎn)品銷售等服務(wù)業(yè),鼓勵用地單位利用已有土地開發(fā)地下空間和“二次開發(fā)”。各地要加快研究促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和市場配置土地要求的供地政策和地價政策。進(jìn)一步貫徹落實國家出臺的鼓勵企業(yè)兼并重組、促進(jìn)旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、支持農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)等用地政策,促進(jìn)企業(yè)依法依規(guī)和節(jié)約集約利用土地。

    (四)積極開展節(jié)約集約用地試點創(chuàng)新。繼續(xù)深化已開展的增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)、采礦用地臨時使用等節(jié)約集約用地改革試點,適時總結(jié)推廣。為規(guī)范推進(jìn)改革,凡報國土資源部批準(zhǔn)的節(jié)約集約用地改革試點,必須在“一張圖”為基礎(chǔ)的國土資源綜合監(jiān)管平臺上運(yùn)行,達(dá)不到條件的,不得開展試點。2012年,省級國土資源主管部門要重點推進(jìn)節(jié)約集約用地制度實施中的試點創(chuàng)新,及時總結(jié)、評估,形成制度性成果。各市、縣要結(jié)合本地實際,研究制定行之有效的政策措施,創(chuàng)新節(jié)地模式,推廣節(jié)地技術(shù),提升節(jié)地科技水平,推進(jìn)節(jié)約集約用地制度在試點創(chuàng)新中不斷健全完善。

    (五)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)管。2012年,各地要對建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面清理,不符合節(jié)約集約用地要求的,應(yīng)及時廢止;嚴(yán)格執(zhí)行禁止和限制用地項目目錄,目錄明確不得用地的項目,不得辦理各項用地手續(xù);嚴(yán)格執(zhí)行《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》、國家和地方頒布的建設(shè)項目用地標(biāo)準(zhǔn),出讓合同或劃撥決定書要明確項目用地標(biāo)準(zhǔn),并規(guī)定達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的違約責(zé)任和處罰措施;對符合供地政策和產(chǎn)業(yè)政策、沒有用地標(biāo)準(zhǔn)或超過用地標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項目,要依據(jù)項目節(jié)地評價結(jié)果供地。對國家相關(guān)部門頒布建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)但尚未出臺用地標(biāo)準(zhǔn)的項目類別,各地要結(jié)合本地區(qū)土地資源條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀,加快制定用地標(biāo)準(zhǔn)。

    完善土地市場監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)和城市地價監(jiān)測系統(tǒng),有效發(fā)揮以國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”為基礎(chǔ)的綜合監(jiān)管平臺對推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的重要支撐作用。要通過監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng),逐步建立閑置土地的發(fā)現(xiàn)、轉(zhuǎn)辦、反饋、核實、處置、利用的常態(tài)化工作制度,推進(jìn)批而未供土地的及時供應(yīng)和開發(fā)利用。對房地產(chǎn)閑置土地,要加大公開督辦力度。

    節(jié)約集約用地制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程,涉及面廣、政策性強(qiáng),任務(wù)繁重,潛能巨大。各級國土資源主管部門要深刻領(lǐng)會節(jié)約集約用地制度建設(shè)的重大意義,認(rèn)真把握總體要求和基本原則,加快研究落實《意見》確定的“八項制度”,切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負(fù)總責(zé),周密部署,確保工作的扎實推進(jìn)。各省級國土資源主管部門要在2012年11月底前將落實本《意見》的情況報國土資源部。

    本文件自下發(fā)之日起執(zhí)行,有效期八年。

                                                二〇一二年三月十六日 

 
 
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