管好海域資源 構(gòu)建生態(tài)文明
——寫在《中華人民共和國海域使用管理法》實施十周年之際
國家海洋局黨組書記、局長 劉賜貴
我國是海洋大國，遼闊的海域是我國經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要載體和戰(zhàn)略空間。2002年1月1日，《中華人民共和國海域使用管理法》正式施行，這是我國政府依法強(qiáng)化海洋綜合管理的重大舉措，在我國海洋法制建設(shè)史上具有里程碑意義。10年來，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，在地方各級黨委和政府的大力支持下，各級海洋行政主管部門認(rèn)真履行職責(zé)，堅持依法行政，海洋功能區(qū)劃、海域權(quán)屬管理、海域有償使用三項基本制度得到了較好落實，基本結(jié)束了海域使用 “無序、無度、無償”的狀況，海域資源的配置朝著規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海、依法用海方向邁出了堅實步伐。
10年來海域管理工作取得顯著成績
《海域使用管理法》實施的10年，是我國海域管理闊步前進(jìn)的10年，是海域資源服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得豐碩成果的10年，也是海域工作法制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)、海域綜合管理水平明顯提高的10年。
一、海域管理配套法規(guī)體系日臻完善。在國務(wù)院辦公廳《關(guān)于開展勘定省縣兩級海域行政區(qū)域界線工作有關(guān)問題的通知》《關(guān)于沿海省、自治區(qū)、直轄市審批項目用海有關(guān)問題的通知》等文件的基礎(chǔ)上，國家海洋局會同國家發(fā)改委、財政部等有關(guān)部門先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計劃管理的通知》《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》《海域使用金減免管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)用海管理暫行辦法》等一系列規(guī)范性文件，制定發(fā)布了《海域使用權(quán)管理規(guī)定》《海域使用權(quán)登記辦法》《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海管理工作的若干意見》等50多個規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為《海域使用管理法》的貫徹實施，提供了科學(xué)規(guī)范、切實可行的制度措施保證。
二、海洋功能區(qū)劃規(guī)劃體系逐步建立健全。2002年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布《全國海洋功能區(qū)劃》。2004年以后，沿海?。▍^(qū)、市）相繼編制并實施了地方海洋功能區(qū)劃。國家與地方各級海洋功能區(qū)劃的相繼批準(zhǔn)實施，對有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各涉海行業(yè)之間的用海矛盾、保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用發(fā)揮了重要作用。隨著第一輪海洋功能區(qū)劃到期和海域使用管理的實際變動，從2009年底開始，國家啟動了新一輪海洋功能區(qū)劃的編制工作。日前，《全國海洋功能區(qū)劃（2011年~2020年）》已獲國務(wù)院批準(zhǔn)實施，沿海省、區(qū)、市海洋功能區(qū)劃已經(jīng)編制完成，其中6個省級海洋功能區(qū)劃已由省級人民政府報國務(wù)院審批。同時，為加強(qiáng)海岸資源開發(fā)利用的管理，國家海洋局還啟動了海岸保護(hù)與利用規(guī)劃的試點工作，對海洋功能區(qū)劃規(guī)定的岸線和近岸部分作了進(jìn)一步的量化和具體化，海岸資源對沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力得到進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化。
三、圍填海管理制度不斷創(chuàng)新。2009年，國家海洋局對建設(shè)項目填海規(guī)模指標(biāo)實行試運(yùn)行管理。2010年圍填海計劃正式納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，初步構(gòu)成了“區(qū)劃統(tǒng)籌、規(guī)劃引導(dǎo)、計劃調(diào)節(jié)、科學(xué)論證、嚴(yán)格審批、強(qiáng)化監(jiān)管”的海域使用管理體系，制定和實施了區(qū)域用海規(guī)劃和圍填海平面設(shè)計等一系列的圍填海管理政策。區(qū)域用海規(guī)劃制度已經(jīng)成為參與和執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策的有力抓手、控制投資規(guī)模和強(qiáng)度的有效“閘門”，對優(yōu)化近岸海域空間利用，合理規(guī)劃沿海區(qū)域布局發(fā)揮了積極的引導(dǎo)作用。
四、國家重大項目用海和傳統(tǒng)漁民用海需求得到有效保障。10年來，國家海洋局認(rèn)真貫徹落實國家宏觀調(diào)控政策，堅持有保有壓、突出重點，加強(qiáng)和規(guī)范新開工項目用海的管理，本著節(jié)約集約用海、滿足工程需要的原則，從嚴(yán)高效地審核各類用海項目，先后上報國務(wù)院批準(zhǔn)了遼寧紅沿河核電、港珠澳大橋、上海洋山港、曹妃甸首鋼搬遷等120多個國家重大建設(shè)項目用海，有效地保證了國家能源、交通、工業(yè)等重大建設(shè)項目和重點行業(yè)的用海需求。2005年底，根據(jù)養(yǎng)殖用海管理的實際情況開展了海域使用管理百縣示范活動，出臺了養(yǎng)殖用海管理的特殊優(yōu)惠政策，開展養(yǎng)殖用海普查登記和確權(quán)發(fā)證工作。截至2011年底，全國累計確權(quán)海域面積200多萬公頃，發(fā)放《海域使用權(quán)證書》近6萬本。沿海各地積極落實養(yǎng)殖用海海域使用金減免等各項優(yōu)惠政策，為確保漁民增收、漁業(yè)增效，促進(jìn)沿海地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)提供了有力保障。
五、海域管理技術(shù)支撐體系發(fā)揮重要作用。2002年，啟動了海域使用管理信息系統(tǒng)建設(shè)，2006年啟動海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)建設(shè)。經(jīng)過幾年的努力，建立了國家、省、市三級監(jiān)視監(jiān)測體系、60個監(jiān)管中心，并于2009年2月正式業(yè)務(wù)化運(yùn)行，為海域管理部門監(jiān)管項目用海和海監(jiān)執(zhí)法隊伍查處違法用海提供了決策支持。海域使用論證資質(zhì)單位的管理進(jìn)一步強(qiáng)化。目前，已批準(zhǔn)執(zhí)業(yè)的海域使用論證資質(zhì)單位有82家，國家級和省級海域使用論證評審專家?guī)煲呀?jīng)建立。海域使用論證評審的結(jié)論已經(jīng)成為項目用海審批的重要依據(jù)。同時，嚴(yán)格實施年度海域使用論證資質(zhì)檢查制度，堅決淘汰不合格的論證資質(zhì)單位并全面加強(qiáng)論證監(jiān)管工作。
六、海域管理監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法全方位開展?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā穼嵤?0年來，黨中央、全國人大、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視海域管理工作，多次對海域管理工作作出重要批示，全國人大還組織開展了專門的執(zhí)法檢查。沿海各地普遍開展常規(guī)檢查、專項檢查和綜合性執(zhí)法行動，強(qiáng)化了對項目用海的監(jiān)督檢查，特別是重點查處了非法圍填海等一批典型案例。自2003年以來，中國海監(jiān)總隊每年組織開展“海盾”專項執(zhí)法行動，通過海、陸、空三個方面實施全方位監(jiān)管，累計查處重大違法用海案件670余起，實施行政處罰25.1億元。通過依法查處，打擊了各類違法用海行為，加大了海洋資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，維護(hù)了正常的海洋開發(fā)利用秩序。
七、海域行政區(qū)域界線勘定基本完成。2002年，全國省縣兩級海域勘界工作正式啟動。在制定《海域勘界管理辦法》《海域勘界技術(shù)規(guī)程》《海域勘界檔案工作手冊》《海域勘界質(zhì)量管理體系文件》等海域勘界配套規(guī)范體系的基礎(chǔ)上，擬定了省際間和縣際間海域行政區(qū)域劃界方案。劃界草案經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致，由涉界省級或縣級人民政府簽訂海域行政區(qū)域界線協(xié)議書。目前，國務(wù)院已正式批準(zhǔn)了遼冀、遼魯、冀魯、津冀北線、津冀南線、閩粵、粵桂和粵瓊等8條省際間海域行政區(qū)域界線，及河北、山東、上海、浙江、福建、廣西、海南7個?。▍^(qū)、市）的縣際間海域行政區(qū)域界線。2009年沿海各省基本完成海岸線修測成果報批工作，經(jīng)各?。▍^(qū)、市）人民政府批準(zhǔn)的岸線修測成果已運(yùn)用到地方的海洋管理工作中。
《海域使用管理法》實施10年來，海域管理工作取得了顯著成效，海域開發(fā)利用秩序得到有效規(guī)范，但海域管理工作仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)：一是行業(yè)用海矛盾突出，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度依然很大。近年來沿海地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等用海需求明顯增加，對海域資源的剛性需求急劇上升，供需矛盾日趨緊張。二是海域空間資源粗放利用和不合理利用現(xiàn)象依然存在。有的盲目圈占海域，圍而不填，填而不建，造成海域資源的浪費(fèi)；有的項目未批先建、邊批邊建，違法違規(guī)用海；還有的地區(qū)和行業(yè)單位用海面積經(jīng)濟(jì)效益差，占用岸線長，資源利用水平低下。三是海域綜合管控保障能力亟待加強(qiáng)。海域管理人員不足，基層海域管理隊伍流動性較大，尤其是市、縣兩級編制經(jīng)費(fèi)緊張，海域管理的專門人才隊伍還沒有完全形成；理論研究不夠深入，大量的實踐經(jīng)驗還未能迅速上升為理論，難以為管理政策的制定提供充分的技術(shù)支撐。
上述這些問題還有待于在今后的工作中采取切實有效措施，努力加以解決。
今后一個時期強(qiáng)化海域管理工作的主要舉措
“十二五”期間是海洋事業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，海域資源在沿海生產(chǎn)力布局中的地位與作用將愈加突出。國家“十二五”規(guī)劃在關(guān)于推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的章節(jié)中明確提出，要“強(qiáng)化海域和海島管理，健全海域使用權(quán)市場機(jī)制”，“控制近海資源過度開發(fā)，加強(qiáng)圍填海管理”，這為我們進(jìn)一步做好海域使用管理工作指明了方向，也提出了更高的要求。今后一個時期，海域管理的總體思路是：圍繞國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立海洋生態(tài)文明意識，以合理配置資源、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，以《海域使用管理法》為準(zhǔn)繩，堅持規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海、依法用海的工作理念，充分發(fā)揮海域管理手段的宏觀調(diào)控作用，引導(dǎo)沿海地區(qū)形成節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費(fèi)模式，推動經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
一、堅持規(guī)劃用海，進(jìn)一步優(yōu)化海洋開發(fā)利用布局
《全國海洋功能區(qū)劃2011年~2020年》已獲國務(wù)院批準(zhǔn)實施。要充分發(fā)揮區(qū)劃規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，實行功能管制和規(guī)?？刂齐p管齊下，促進(jìn)近海有序利用，拓展深海資源有效開發(fā)，規(guī)范各類海洋開發(fā)利用活動。嚴(yán)格實施海洋功能區(qū)劃，切實提高區(qū)劃的權(quán)威性和約束性。同時，加快新一輪省級海洋功能區(qū)劃的修編，全面提升海洋功能區(qū)劃的科學(xué)性、前瞻性。
二、堅持集約用海，科學(xué)控制海域開發(fā)規(guī)模和時序
要以加快轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為目標(biāo)，處理好保障發(fā)展與保護(hù)資源的關(guān)系，優(yōu)化用海布局，調(diào)整用海結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)的分散用海、粗放用海方式，實現(xiàn)海域資源的合理配置。對自然資源條件適宜、區(qū)位優(yōu)勢明顯、適宜集中連片開發(fā)的區(qū)域，進(jìn)行合理引導(dǎo)，由市、縣人民政府統(tǒng)一組織實施區(qū)域建設(shè)用海和區(qū)域農(nóng)業(yè)用海。嚴(yán)格執(zhí)行圍填海計劃管理制度，遏制盲目圍填海。控制單個項目用海面積，制定不同行業(yè)單個用海項目面積標(biāo)準(zhǔn)，防止盲目圈海占海和浪費(fèi)海域資源。依法推行海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣，建立健全海域資源市場化配置機(jī)制，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，提高用海特別是圍填海成本，提高海域資源利用效率。
三、堅持生態(tài)用海，努力實現(xiàn)海域資源的可持續(xù)利用
要按照整體、協(xié)調(diào)、優(yōu)化和循環(huán)的思路，進(jìn)行海域資源的合理開發(fā)與可持續(xù)利用，維持海洋生態(tài)平衡。開發(fā)使用海域要維護(hù)、保持我國海洋生態(tài)系統(tǒng)的基本生態(tài)功能。根據(jù)海域的自然稟賦確定具體用海方式，最大程度地發(fā)揮特定海域的資源環(huán)境潛在功能與海域的經(jīng)濟(jì)效用，實現(xiàn)海域使用的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的最大化。堅持倡導(dǎo)在現(xiàn)有的技術(shù)條件下以生態(tài)友好、環(huán)境友好的方式開發(fā)使用海域，積極鼓勵生態(tài)用?；顒优c海洋生態(tài)修復(fù)、建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，確保海域使用的生態(tài)安全。
四、堅持科技用海，不斷提升海域管理科學(xué)化水平
要著力加強(qiáng)海洋科技創(chuàng)新和監(jiān)視監(jiān)測，健全科技支撐體系，著力提高海域管理科學(xué)決策水平。繼續(xù)推進(jìn)海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)的業(yè)務(wù)化運(yùn)行。以衛(wèi)星遙感、航空遙感為重點，結(jié)合現(xiàn)場監(jiān)視監(jiān)測，對區(qū)域用海規(guī)劃實施情況及圍填海項目建設(shè)過程實施動態(tài)監(jiān)測，推動海域管理從靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)海域使用論證監(jiān)督管理，發(fā)布《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范海域使用論證工作。認(rèn)真總結(jié)科技興海的成功經(jīng)驗，加大對高科技、高附加值產(chǎn)業(yè)用海項目的支持力度，引導(dǎo)和推動科技用海向深度和廣度發(fā)展。
五、堅持依法用海，推動海域管理依法行政邁上新臺階
要按照全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的要求，不斷完善海域管理制度體系，進(jìn)一步增強(qiáng)依法行政的自覺性和責(zé)任感，嚴(yán)格執(zhí)行海域管理法律法規(guī)和政策，在維護(hù)海域使用秩序中樹立海洋管理的法治權(quán)威，在保障合法用海權(quán)益中樹立海洋執(zhí)法的良好形象。進(jìn)一步完善海域使用管理法律法規(guī)體系，依法審批用海，做到有法可依，有法必依。堅決查處違法用海、違規(guī)批海，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。繼續(xù)深化“海盾”專項執(zhí)法行動，重點查處非法圍填海。加強(qiáng)海域管理領(lǐng)域的廉政建設(shè)，嚴(yán)格實行行政責(zé)任追究制度。
在《海域使用管理法》實施10周年之際，總結(jié)經(jīng)驗，彌補(bǔ)不足，明確思路，再創(chuàng)佳績，對于我們在新時期、新形勢下進(jìn)一步做好海域管理工作具有十分重要的意義。在當(dāng)前和今后一段時期，我們要繼續(xù)深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，切實執(zhí)行國家“十二五”規(guī)劃確定的各項工作部署，自覺踐行“五個用?！崩砟睿嫣嵘Ｑ缶C合管控能力，推動海洋經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)又好又快發(fā)展，為把我國海洋這塊藍(lán)色國土建設(shè)好、發(fā)展好做出新的更大貢獻(xiàn)！
