近日，國土資源部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關于農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)〔2011〕178號）。就相關政策要點，記者采訪了國土資源部地籍管理司有關負責人。
定位：面上推進勢在必行，點上難題留有余地
2010年，《中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》（中發(fā)〔2010〕1號）提出，“加快農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經(jīng)費納入財政預算。力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織?！?/p>
加快農(nóng)村集體土地登記確權發(fā)證工作，是中央從夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的高度，作出的重要決策。這項工作涉及廣大農(nóng)民切身利益，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展影響巨大而深遠。為加快部署工作，2011年5月，國土資源部聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關于加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2011〕60號）文件。與此同時，對推進工作急需的政策措施，抓緊研究、論證，爭取早日形成《意見》?！?/p>
在60號文件的基礎上，《意見》集中解決推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作急需的有關政策和技術措施等問題。《意見》起草過程中，經(jīng)反復商討研究，吸收采納了法學界及實踐層面專家、學者的合理化建議，征求了財政部、農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦、國務院法制辦等多部門意見，在充分修改完善基礎上，最終形成《意見》。
部地籍司負責人指出，鑒于土地確權登記發(fā)證工作，全國各地情況千差萬別，十分復雜，通過一個《意見》解決所有問題不現(xiàn)實，《意見》定位在“面上推進工作、點上留有余地”?！兑庖姟分饕腿珖毡榇嬖诘膯栴}明確政策措施，把一些更具體的局部地區(qū)的問題留給地方解決，允許地方細化政策。同時，目前解決的主要是研究得比較成熟、看得比較準的問題，對一時還看不準的，留待下一步解決。
范圍： 堅持“全覆蓋”原則，“身份證”有別“工作證”
《意見》首先明確了農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證的范圍，即覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設用地、農(nóng)用地和未利用地，不得遺漏。
部地籍司負責人對“全覆蓋”原則，作了著重強調(diào)。他說，由于目前林業(yè)部門、草原部門都有各自的法律依據(jù)，在實際工作中，落實集體土地確權登記發(fā)證全面覆蓋，與林地、草地登記發(fā)證有效銜接確實存在管理上的協(xié)調(diào)難度。對此，他認為，應當堅持一點，土地證書與林權證在內(nèi)的其他證書的關系，應當是“身份證”與“工作證”的關系，農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證應當包括全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地。60號文明確強調(diào)了集體土地確權登記發(fā)證工作要堅持全覆蓋的原則，《意見》也重申了這一原則。
主體：不作“一刀切”規(guī)定，“是誰的就發(fā)給誰”
集體土地所有權發(fā)證到村還是到組？對這個地方反映強烈的問題，《意見》依據(jù)法律和中發(fā)〔2010〕1號文件，沒有作出“一刀切”規(guī)定，而是遵循了“是誰的就發(fā)給誰”的原則。
部地籍司負責人解釋，根據(jù)《物權法》、《土地管理法》和中發(fā)〔2010〕1號文件要求，對農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證，應當“是誰的就發(fā)給誰”，屬于村一級農(nóng)民集體所有的土地，應當確權發(fā)證給村一級農(nóng)民集體；屬于村民小組集體所有的土地，應當確權登記發(fā)證給村民小組一級農(nóng)民集體；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，應當確權登記發(fā)證給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的農(nóng)民集體。實際中，屬于村集體、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，在實地也是比較清楚的。
這位負責人認為，這次集體土地確權登記發(fā)證，是對土地權利歸屬的確認而不是調(diào)整。任何“一刀切”規(guī)定集體土地所有權確權發(fā)證到村或到組的做法，都是與法律政策不相符的?？紤]到歷史原因、村民小組機構(gòu)不健全等現(xiàn)實情況，《意見》規(guī)定以中央1號文件“把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經(jīng)濟組織”為原則要求，同時允許對于屬于村民小組集體所有的土地，而村民小組組織機構(gòu)不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權利證書，給地方留了空間。
焦點：“小產(chǎn)權房”不得登記發(fā)證，“撤村建居”把握“三個環(huán)節(jié)”
土地登記具有嚴肅性和權威性。開展農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作，必須依法依規(guī)嚴格規(guī)范。這是《意見》貫穿始終的一條主線。
《意見》明確要求，嚴格禁止通過土地登記將違法違規(guī)用地合法化，對于違法宅基地和建設用地必須依法依規(guī)處理后方可登記。對于借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權房”等違法用地，不得登記發(fā)證。對于沒有權屬來源證明的宅基地和集體建設用地，要求查明土地歷史使用情況和使用現(xiàn)狀，認定合法后，方可走程序并確權登記發(fā)證。對于違法違規(guī)登記發(fā)證或登記不規(guī)范造成嚴重后果的，嚴肅追究有關人員責任。
對于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治等重點工作中的集體土地確權登記問題，60號文件明確對開展綜合整治和需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地，優(yōu)先進行登記發(fā)證，為整治和流轉(zhuǎn)提供條件。要盡快完成綜合改革試驗區(qū)、農(nóng)村承包經(jīng)營權登記試點地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等土地確權登記發(fā)證，滿足改革發(fā)展的需要。為此，《意見》對“合村并組”、 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點、農(nóng)村土地整治以及“撤村建居”等工作涉及集體土地確權登記工作依據(jù)實事求是原則分類作出規(guī)定。
以“撤村建居”為例，部地籍司負責人解釋，現(xiàn)實中，“撤村建居”涉及的集體土地權屬問題十分復雜。有的“撤村建居”后，農(nóng)民集體成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；有的一部分轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，一部分仍為農(nóng)村居民；有的“撤村建居”后，集體土地全部依法征收為國有；有的一部分土地征收為國有，其余部分沒有征收，仍然保留集體土地權屬性質(zhì)。按照現(xiàn)行土地管理的法律法規(guī)，對于“撤村建居”的情況，須把握三個環(huán)節(jié)。一是如果集體土地全部依法征收為國有的，其農(nóng)民集體成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；二是集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，只能通過征收這一合法渠道；三是集體土地所有權只能確權登記給農(nóng)民集體，不能給城鎮(zhèn)居民委員會。鑒于此，《意見》規(guī)定，對于“撤村建居”后，未征收的原集體土地，只調(diào)查統(tǒng)計，不登記發(fā)證。調(diào)查統(tǒng)計時在新建單位名稱后載明原農(nóng)民集體名稱，以給下一步國家出臺相關法律政策后妥善處理該問題提供依據(jù)。他表示，關于未征收的原集體土地，如何經(jīng)過依法征收的程序轉(zhuǎn)為國有，是一個重大的法律政策問題，還須留待有關方面下一步研究解決。
對實際情況復雜的宅基地登記發(fā)證問題，《意見》規(guī)定，非本農(nóng)民集體的農(nóng)民，因地質(zhì)災害防治、新農(nóng)村建設、移民安置等集中遷建，在符合當?shù)匾?guī)劃的前提下，經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權機關批準異地建房的，可按規(guī)定確權登記發(fā)證。已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋，房屋產(chǎn)權沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為非本農(nóng)民集體成員”。之所以在《集體土地使用證》記事欄注記，主要是考慮這幾種宅基地權利特殊，以同今后相關農(nóng)村宅基地管理政策的出臺和實施做好銜接。
