緊扣主題主線 加強審計監(jiān)督
——關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告解讀
6月27日，受國務(wù)院委托，劉家義審計長向十一屆全國人大常委會第二十一次會議作了《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。總體上看，今年的審計工作報告宏觀性和全局性進一步增強，揭示問題更加注重全面客觀，分析原因更加注重深入透徹，提出建議更加注重制度根本，著力把握中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的總體情況，著力反映突出問題、普遍性和傾向性問題，著力從體制、機制、制度和政策層面發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，著力促進完善制度、加強管理和深化改革，推動經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展。
一、緊緊圍繞主題主線開展審計工作，宏觀性和時效性進一步增強
2010年以來，按照黨中央國務(wù)院的要求和部署，審計機關(guān)緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式這條主線開展工作，堅持把是否有利于推動科學(xué)發(fā)展、促進加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式作為判斷審計質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，加大了對影響經(jīng)濟社會發(fā)展大局問題的揭示和反映力度。按照這一工作思路，今年的審計工作報告立足于國家宏觀層面，視野更加開闊，不僅反映了財政、稅收、地方政府性債務(wù)、重大投資、民生以及金融、企業(yè)等各領(lǐng)域的基本情況和取得成效，也反映了其中存在的制度性問題和深層次矛盾；不僅反映了各領(lǐng)域某一時點的“靜態(tài)”情況，更反映了一定時期相關(guān)領(lǐng)域改革進程的“動態(tài)”發(fā)展。同時，注重提高時效性，反映審計掌握的最新進展，反映政策實施和資金使用過程中出現(xiàn)的新情況和新問題。比如，重大自然災(zāi)害救災(zāi)資金物資及災(zāi)后重建跟蹤審計反映的是截至目前最新的數(shù)據(jù)和情況；地方政府性債務(wù)管理審計反映的是截至2010年底的最新數(shù)據(jù)。宏觀性和時效性的增強，使審計工作反映情況更加貼近經(jīng)濟社會發(fā)展大局，有利于更好地為相關(guān)部門進行決策提供及時和可靠的參考和依據(jù)，也有利于更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的職能和作用。
二、著力提高把握全局的能力，反映情況更加系統(tǒng)和完整
國內(nèi)外形勢的變化和經(jīng)濟社會的發(fā)展，使審計工作肩負(fù)的任務(wù)更加艱巨，對審計工作把握和駕馭全局的能力提出了更高的要求。今年的審計工作報告改變了以往簡單擺列清單或個別反映問題的方式，每一部分都更加注重從全局的高度和系統(tǒng)的角度，著力反映該領(lǐng)域的全貌和總體。這一點突出體現(xiàn)在“中央財政管理審計情況”中，今年這部分內(nèi)容采取“點、線、面”相結(jié)合的報告方式，更加系統(tǒng)完整地反映情況和問題。如關(guān)于公共財政預(yù)算管理的情況，系統(tǒng)地反映了“部分中央本級支出預(yù)算未落實到部門”等13個具體問題，并按照預(yù)算編制、批復(fù)、執(zhí)行、追加調(diào)整和績效評估這條“主線”，將這些“點”貫穿起來，歸納為“部分中央支出預(yù)算編制不夠細(xì)化和準(zhǔn)確、執(zhí)行率偏低，有些預(yù)算的級次和項目在執(zhí)行中自行作了調(diào)整”等3類問題。尤其值得關(guān)注的是，今年的審計工作報告首次系統(tǒng)地反映了中央預(yù)算各組成部分的執(zhí)行情況，國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國債管理等方面的情況均單獨列示，與公共財政預(yù)算執(zhí)行情況份量相當(dāng)、權(quán)重相衡。這4條平行反映的“線”最終編織成國家預(yù)算體系的完整“面”。同時，報告還反映了對2010年中央決算草案編制中存在的一些問題，使得報告結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)，層次更加分明，有助于從微觀和宏觀層面把握國家預(yù)算的管理情況。
三、全面審計地方政府性債務(wù)情況，基本摸清底數(shù)和風(fēng)險
多年來，各級地方政府為彌補財力不足、發(fā)展地方經(jīng)濟和改善民生，特別是為了保障應(yīng)對重大危機、戰(zhàn)勝特殊困難所需資金，通過多種方式舉借了大量債務(wù)。這些負(fù)債是否合理、規(guī)模到底多大、風(fēng)險狀況如何以及怎樣償還等一系列問題，一直是中央關(guān)切、社會關(guān)注和群眾關(guān)心的熱點、重點和焦點問題。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的部署和要求，審計署組織全國4萬多名審計人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對全國省、市、縣三級政府所有涉及債務(wù)的2.55萬個政府部門和機構(gòu)、6576家融資平臺公司、5.4萬個其他單位和37.38萬個項目、187.36萬筆債務(wù)進行了審計。審計結(jié)果在分別征求省、市、縣三級政府的意見后，又與財政、發(fā)展改革、人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)管等部門進行了充分溝通協(xié)商，在審計工作報告中進行了充分反映。這次審計，一是摸清了省、市、縣三級地方政府性債務(wù)的底數(shù)，并在此基礎(chǔ)上按政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任等3種情況對所有債務(wù)進行了區(qū)分；二是運用了債務(wù)率指標(biāo)，測算和衡量了債務(wù)規(guī)模與地方政府償還能力的適應(yīng)性，使對地方政府性債務(wù)的風(fēng)險度有了更加客觀和準(zhǔn)確的判斷；三是分析了我國地方政府性債務(wù)形成的歷史過程，反映了債務(wù)資金的使用在彌補地方財力不足、應(yīng)對危機和抗擊自然災(zāi)害、改善民生和生態(tài)環(huán)境保護以及推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮的積極作用，有利于全面、歷史和辨證地看待地方政府舉債融資行為；四是揭示了地方政府性債務(wù)在“借、用、管、還”等方面存在的突出問題，促進有關(guān)地方和部門進一步規(guī)范和加強管理；五是提出按照“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)，繼續(xù)推進融資平臺公司的清理規(guī)范，建立規(guī)范的舉債融資機制等建議。審計工作報告揭示和反映的上述情況，對于進一步規(guī)范債務(wù)管理和完善舉債制度建設(shè)具有重要意義。
四、更多涉及改革的深層次問題，著力從體制機制制度層面分析原因
經(jīng)濟體制改革經(jīng)歷三十多年漸進發(fā)展后，面臨著很多涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、體制機制不順暢等深層次問題，需要做好打攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。在今年的審計工作中，更多地涉及了改革的深水區(qū)和敏感區(qū)，注重發(fā)現(xiàn)和揭示一些深層次的矛盾和問題。如在反映“國債發(fā)行管理情況”時，揭示了“記賬式國債招投標(biāo)制度不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格”、“電子式儲蓄國債面向個人投資者銷售的政策目標(biāo)落實不到位”等3個問題；在反映“中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況”時，揭示了“項目支出預(yù)算編制不夠完整和具體、部門本級預(yù)算未完全執(zhí)行到位”等共性問題，指出審計發(fā)現(xiàn)的中央部門違規(guī)問題有80%以上發(fā)生在其所屬的二三級單位，還揭示了“部分科技經(jīng)費使用和管理不夠規(guī)范，研究成果存在多頭充抵問題”。另一方面，報告在分析問題產(chǎn)生的原因時，沒有停留在表象，而是深入機理，著力揭示問題背后的體制性障礙、制度性缺陷、機制性扭曲和重大管理漏洞。如在“財政轉(zhuǎn)移支付審計情況”中，在從總體上指出“財政體制和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)和合理”后，詳細(xì)闡述了“轉(zhuǎn)移支付在財政支出中占比較高”、“專項轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比較高”、“部分專項資金設(shè)置交叉重復(fù)、部門多頭管理和分配”、“上級轉(zhuǎn)移支付資金未完整納入地方預(yù)算”等4個問題，并分析兩個“占比較高”的原因是“現(xiàn)行財政體制還不夠完善，地方政府的財權(quán)難以滿足其履行事權(quán)的基本需求”，“上級轉(zhuǎn)移支付資金未完整納入地方預(yù)算”的原因是預(yù)算編報和下達時間不匹配；在揭示小額擔(dān)保貸款政策作用發(fā)揮不明顯的問題時，指出其原因是“由于貸款門檻高、程序多、期限短，抑制了個人和企業(yè)的貸款需求”以及“放貸成本高、收益差、風(fēng)險大，經(jīng)辦銀行積極性也不高”。突出重點、深入分析，使對問題的把握更加準(zhǔn)確和到位，有利于促進從根本上解決問題。
五、更加關(guān)注和維護民生，促進加強社會建設(shè)和社會管理
審計機關(guān)一直將促進改善民生作為重要職責(zé)。在對新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府投資保障性住房、財政就業(yè)補助等資金和項目的審計和調(diào)查中，不僅摸清了民生建設(shè)和改革取得的成效，還反映了改革和完善進程中存在的突出問題和矛盾。針對醫(yī)療問題，反映了9省區(qū)45個縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金和相關(guān)政策落實情況，揭示了一些地方和單位存在擠占挪用新農(nóng)合資金的問題；針對“三農(nóng)”問題，反映了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的審計情況，揭示了部分項目投資下達較晚，有的前期準(zhǔn)備不夠充分，造成376個項目尚未開工等問題；針對住房問題，反映了8省區(qū)16個城市政府投資保障性住房情況，揭示了一些地方保障性住房建設(shè)供地和住房管理等方面工作還不到位、資金管理也不夠嚴(yán)格等問題；針對就業(yè)問題，反映了9省市財政就業(yè)補助資金的情況，揭示了部分主管部門和單位違規(guī)申請、使用和發(fā)放就業(yè)資金的問題。這種對應(yīng)民生熱點、逐一列示問題的方式，更有利于揭示和反映有關(guān)惠民富民政策在貫徹落實中存在的問題，促進加快發(fā)展各項社會事業(yè)，改進和完善涉及民生的制度安排。
六、嚴(yán)厲查處重大違法違規(guī)問題，深入推動反腐倡廉和民主法治建設(shè)
在我國深化改革、新舊體制轉(zhuǎn)軌的特殊時期，一些領(lǐng)域的制度還不夠完善，一些領(lǐng)域的制度執(zhí)行不夠嚴(yán)格，客觀上存在產(chǎn)生違法違規(guī)問題的空間和漏洞。為此，審計機關(guān)始終把揭露和查處重大違法違規(guī)問題和大案要案作為一項基本職責(zé)。在今年的各項審計中，都突出了對重大違法違規(guī)問題的揭露和查處，如違規(guī)招投標(biāo)、違規(guī)減免稅、違規(guī)用地、違規(guī)取水、違規(guī)挪用和騙取財政資金等問題，向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)問題和案件線索139起，不僅為國家挽回了大量經(jīng)濟損失，更彰顯了政府反腐敗的堅強決心。今年的審計工作報告，揭示了審計發(fā)現(xiàn)案件的新特點，即利用權(quán)力“設(shè)租”、“尋租”，或培植代理人侵吞財政資金或國有資產(chǎn)；利用公共資源“借道”若干非公單位，或在多個地區(qū)實施違法違紀(jì)行為；利用虛假注資、虛假項目、虛假合同和虛假票據(jù)等方式，將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。同時，為了促進從根本上杜絕違規(guī)問題的發(fā)生，更加注重深入分析其背后隱藏的制度性原因，即“一些單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，對決策權(quán)缺乏有效制約和監(jiān)督”、“監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不夠健全和完善，監(jiān)管合力尚未形成”和“市場經(jīng)濟體系不夠成熟和規(guī)范，相關(guān)法規(guī)制度也需進一步完善”等，更加有利于追溯違法違規(guī)問題產(chǎn)生的源頭，促進標(biāo)本兼治和懲防并舉，推動反腐倡廉建設(shè)和法治建設(shè)不斷向縱深開展。
七、增強審計意見與反映問題的關(guān)聯(lián)度和針對性，切實推動關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)改革
只有通過深化改革，形成并完善有利于科學(xué)發(fā)展的體制機制，才能為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式提供強大動力，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造巨大空間。審計意見是發(fā)揮建設(shè)性作用的重要途徑。今年的審計工作報告提出了3條意見，每一條意見都是有的放矢，與報告反映問題的關(guān)聯(lián)度更高、針對性更強，且著眼點均是關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展大局的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)。其中，“積極推進財政體制改革，切實理順政府間財政分配關(guān)系”的意見，是從完善財政體制的角度出發(fā)，主要針對轉(zhuǎn)移支付制度和政府預(yù)算體系；“優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，注重支出績效”的意見，是從加強政府的社會管理和公共服務(wù)職能角度出發(fā)，主要針對社會保障體系和預(yù)算執(zhí)行效果；“繼續(xù)清理整頓地方政府融資平臺公司，規(guī)范地方政府舉債行為”的意見，是從維護財政安全角度出發(fā)，主要針對如何處理存量地方政府性債務(wù)和規(guī)范增量債務(wù)管理。
總體看，今年的審計工作報告反映了審計工作的新進展，體現(xiàn)了審計監(jiān)督的深度、力度和廣度在進一步加大，也體現(xiàn)了審計工作的質(zhì)量、水平和作用在進一步提高。
