中國人民銀行內(nèi)審司司長 楊立杰
“十一五”期間，人民銀行系統(tǒng)各級(jí)內(nèi)審部門緊緊圍繞“不斷加強(qiáng)合規(guī)性審計(jì)，積極推進(jìn)內(nèi)審轉(zhuǎn)型”的總體思路，有效履行內(nèi)部審計(jì)確認(rèn)和咨詢職能，充分發(fā)揮了查處違規(guī)、完善內(nèi)控、防范風(fēng)險(xiǎn)、改進(jìn)治理的作用，為人民銀行依法有效履行中央銀行職能做出了重要貢獻(xiàn)。
一、不斷完善內(nèi)審工作組織體系和制度體系
人民銀行黨委始終高度重視內(nèi)審工作，大力支持內(nèi)審部門的建設(shè)和發(fā)展?！笆晃濉逼陂g，各級(jí)內(nèi)審部門不斷加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，努力提升審計(jì)人員素質(zhì)。目前，人民銀行已建立了比較完善的內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)，配備并培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀的內(nèi)審人才隊(duì)伍，為內(nèi)審工作有效開展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。截至2010年底，人民銀行系統(tǒng)設(shè)有獨(dú)立內(nèi)審部門的分支機(jī)構(gòu)共384個(gè)，總行、分行、省會(huì)城市中心支行和90%以上的地市中心支行設(shè)有獨(dú)立內(nèi)審部門，全系統(tǒng)共有專、兼職內(nèi)審人員3600多名，其中：專職內(nèi)審人員占66%人，80%以上內(nèi)審人員具有高、中級(jí)職稱，一部分還具有注冊(cè)會(huì)計(jì)師（CPA）、注冊(cè)內(nèi)部審計(jì)師（CIA）和注冊(cè)信息系統(tǒng)審計(jì)師（CISA）資格。一支高素質(zhì)干部隊(duì)伍的建立和不斷充實(shí)提高，保證了央行內(nèi)審工作的順利開展。
內(nèi)審工作制度體系不斷完善。“十一五”期間，內(nèi)審司先后制定下發(fā)了《中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》、《內(nèi)審工作考核辦法》、《分支行授權(quán)審計(jì)指導(dǎo)意見》、《內(nèi)審統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度》、《內(nèi)審業(yè)務(wù)綜合系統(tǒng)運(yùn)行操作管理辦法》等一系列制度、辦法。這些制度、辦法與《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》、《領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)審計(jì)制度》、《領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)制度》、《信息技術(shù)審計(jì)管理辦法》、《內(nèi)審操作規(guī)程》等一起，構(gòu)成了比較完善的央行內(nèi)審工作制度體系。制度體系的不斷完善，對(duì)于內(nèi)審工作有效開展、提高規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平、確保審計(jì)工作質(zhì)量，都發(fā)揮了重要的作用。
二、大力開展各類審計(jì)，充分履行內(nèi)審工作職能
人民銀行內(nèi)審部門確立了多種審計(jì)類型，并不斷深化各類審計(jì)工作，充分發(fā)揮了內(nèi)部審計(jì)在查處違規(guī)、服務(wù)管理、支持決策方面的作用。
一是領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)和履行職責(zé)審計(jì)。我們將領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)和離任審計(jì)作為內(nèi)審履行職責(zé)的主陣地，建立了上級(jí)行對(duì)下級(jí)行、內(nèi)審部門對(duì)同級(jí)職能部門周期循環(huán)制度。五年來，總行內(nèi)審司完成了對(duì)上?？偛?、各分行、營業(yè)管理部、省會(huì)（首府）城市中心支行和副省級(jí)城市中心支行一個(gè)輪次的審計(jì)。按照分行對(duì)中心支行3-4年、中心支行對(duì)縣支行2年一個(gè)輪次的審計(jì)頻率要求，組織各級(jí)行持續(xù)開展履職、離任審計(jì)，同時(shí)，以“同級(jí)監(jiān)督”形式積極開展對(duì)各級(jí)行職能部門負(fù)責(zé)人的履職和離任審計(jì)。履職審計(jì)和離任審計(jì)既重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)對(duì)象履行決策、管理、控制、監(jiān)督等職責(zé)以及重大事項(xiàng)情況，也對(duì)被審計(jì)單位整體內(nèi)部控制以及各項(xiàng)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全面審計(jì)。通過審計(jì)，不僅促進(jìn)各級(jí)行領(lǐng)導(dǎo)干部依法有效履行職責(zé)的意識(shí)，為各級(jí)行黨委考核任用干部提供參考和依據(jù)，也有效促進(jìn)各級(jí)行、各部門內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)管理水平的提高。
二是財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)管理專項(xiàng)審計(jì)?！笆晃濉逼陂g，我們緊密圍繞央行的中心工作，在貨幣政策、金融穩(wěn)定、金融服務(wù)、財(cái)務(wù)管理、外匯管理等方面，共組織開展專項(xiàng)審計(jì)9700多項(xiàng)，基本覆蓋了人民銀行各個(gè)主要的職能部門和業(yè)務(wù)領(lǐng)域。比如，針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域問題多發(fā)的社會(huì)現(xiàn)象，連續(xù)5年開展基本建設(shè)管理專項(xiàng)審計(jì)，基本覆蓋了近年來立項(xiàng)的全部基建項(xiàng)目；以促進(jìn)貨幣政策有效執(zhí)行、維護(hù)金融穩(wěn)定和推動(dòng)金融改革為目標(biāo)，先后組織開展了央行公開市場(chǎng)操作、農(nóng)信社改革專項(xiàng)央行票據(jù)等專項(xiàng)審計(jì)；以維護(hù)人民銀行公信力和提高依法行政水平為目標(biāo)，連續(xù)4年組織開展了依法行政專項(xiàng)審計(jì)；為配合外匯管理改革和外匯業(yè)務(wù)管理需要，連續(xù)5年組織開展了資本項(xiàng)目外匯管理、國際收支外匯管理、外匯查處管理、外匯儲(chǔ)備經(jīng)營管理等一系列外匯管理方面的專項(xiàng)審計(jì)；等等。這些專項(xiàng)審計(jì)，涉及到各項(xiàng)業(yè)務(wù)的制度建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)操作等情況，比較深入、準(zhǔn)確地掌握了各項(xiàng)業(yè)務(wù)、各個(gè)具體環(huán)節(jié)存在的問題，對(duì)于各部門加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理、完善管理制度、強(qiáng)化自身監(jiān)督等方面，發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。
三是信息技術(shù)審計(jì)。針對(duì)人民銀行信息化建設(shè)不斷加快、信息技術(shù)廣泛應(yīng)用的實(shí)際情況，我們積極探索開展信息技術(shù)審計(jì)。先后組織對(duì)人民銀行會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、國庫業(yè)務(wù)、信貸登記、大額支付等信息系統(tǒng)，對(duì)機(jī)房、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫等計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)科技服務(wù)外包、信息系統(tǒng)應(yīng)急管理等科技管理方面進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)。2009、2010年，我們又在全系統(tǒng)組織開展了信息技術(shù)應(yīng)用和系統(tǒng)運(yùn)行管理專項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)范圍覆蓋了信息系統(tǒng)管理和計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)設(shè)施管理的各個(gè)方面，使人民銀行信息系統(tǒng)審計(jì)由單項(xiàng)審計(jì)走向全面審計(jì)，又上了一個(gè)新臺(tái)階。人民銀行信息技術(shù)審計(jì)工作起步較早，經(jīng)過幾年的努力，已經(jīng)培養(yǎng)鍛煉了一支業(yè)務(wù)骨干隊(duì)伍，信息技術(shù)審計(jì)工作在我國行政、事業(yè)單位的內(nèi)審?fù)兄刑幱诒容^領(lǐng)先的水平。
四是對(duì)直屬企事業(yè)單位的審計(jì)。“十一五”期間，我們先后對(duì)中國印鈔造幣總公司、中國金幣總公司、中國金融電子化公司、清算總中心、金融時(shí)報(bào)社、中國錢幣博物館、總行機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、集中采購中心、反洗錢監(jiān)測(cè)中心、征信中心、研究生部、鄭州培訓(xùn)學(xué)院、中國外匯交易中心、匯達(dá)資產(chǎn)托管有限責(zé)任公司、中國銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)等直屬企事業(yè)單位和相關(guān)單位進(jìn)行了審計(jì)。部分單位還審計(jì)了多次。通過審計(jì)，促進(jìn)了這些單位進(jìn)一步健全內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)資金管理，完善監(jiān)督約束機(jī)制，更好地發(fā)揮其相關(guān)職能作用。
對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，我們采取了嚴(yán)格的整改落實(shí)措施，有的責(zé)成被審計(jì)單位限期整改，有的要求其今后改進(jìn)提高，更主要的是要求被審計(jì)單位健全制度、完善機(jī)制、改進(jìn)管理，以防患于未然，對(duì)于比較普遍性的問題，還建議有關(guān)主管部門完善規(guī)章制度、強(qiáng)化管理措施。近年來，為了進(jìn)一步提高審計(jì)整改效果，我們建立了審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題責(zé)任落實(shí)機(jī)制，對(duì)每一個(gè)問題，都根據(jù)職責(zé)和權(quán)限，分別落實(shí)經(jīng)辦人員、部門負(fù)責(zé)人、單位主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，記錄在案、按責(zé)整改。通過這一措施，增強(qiáng)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員嚴(yán)格遵守規(guī)章制度、認(rèn)真履行職責(zé)的自覺性，大大減少了有章不循、屢查屢犯現(xiàn)象的發(fā)生，有效提高了審計(jì)工作的效果。
三、積極推進(jìn)人民銀行內(nèi)控長效機(jī)制建設(shè)
人民銀行作為中央銀行，履行著重要的職能，機(jī)構(gòu)層級(jí)、數(shù)量和人員都比較多，建立健全內(nèi)部控制體系至關(guān)重要，而內(nèi)審部門在內(nèi)控體系建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。
一是制定《內(nèi)部控制指引》。2006年，借鑒國際通行的COSO內(nèi)部控制框架，結(jié)合人民銀行實(shí)際情況，我們研究制定了《人民銀行分支行內(nèi)部控制指引》，為各級(jí)行建立健全內(nèi)部控制體系提供了理論指導(dǎo)和工作框架。根據(jù)指引要求，各級(jí)行分別成立了內(nèi)部控制建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，不定期對(duì)本行及轄區(qū)的內(nèi)部控制情況進(jìn)行督導(dǎo)、檢查、反饋。《指引》的發(fā)布實(shí)施，有力地推動(dòng)了人民銀行內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)工作。
二是探索開展內(nèi)部控制審計(jì)。2008年，我們將內(nèi)部控制審計(jì)作為推進(jìn)人民銀行內(nèi)審轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)和突破口，積極開展內(nèi)部控制審計(jì)研究和試點(diǎn)，制定了專門的內(nèi)部控制審計(jì)方案，連續(xù)3年組織各級(jí)內(nèi)審部門共對(duì)300多家分支機(jī)構(gòu)開展內(nèi)部控制審計(jì)。內(nèi)部控制審計(jì)圍繞控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)控五個(gè)要素進(jìn)行，跳出了傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)模式，采取了評(píng)估、測(cè)試等新的審計(jì)方法，對(duì)內(nèi)控機(jī)制的建立健全和有效運(yùn)行情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。內(nèi)部控制審計(jì)的開展，不僅提高了人民銀行內(nèi)審工作水平和效果，也為內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展打下一定的基礎(chǔ)。目前，內(nèi)部控制審計(jì)已成為我們的一種獨(dú)立審計(jì)類型，進(jìn)一步豐富和完善了人民銀行內(nèi)審工作。
三是全面確立內(nèi)部審計(jì)人員的內(nèi)部控制視角。除了開展專門的內(nèi)部控制審計(jì)外，我們積極引導(dǎo)各級(jí)內(nèi)審部門和全體內(nèi)審人員，在開展履職和離任審計(jì)、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)審計(jì)以及信息技術(shù)審計(jì)時(shí)，都要增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)、確立內(nèi)部控制視角。也就是說，既要善于從內(nèi)部控制局部環(huán)節(jié)入手開展審計(jì)，又要善于從內(nèi)控全局和動(dòng)態(tài)上進(jìn)行分析；既要善于查找內(nèi)控措施執(zhí)行方面的問題，又要善于發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度和機(jī)制上的缺陷；既要善于從內(nèi)部控制的角度發(fā)現(xiàn)問題，又要善于從完善內(nèi)部控制的角度提出建議。內(nèi)部控制視角的全面確立，促進(jìn)了人民銀行內(nèi)審工作水平的提高。
四是持續(xù)推進(jìn)內(nèi)控長效機(jī)制建設(shè)。2009年，由內(nèi)審司牽頭，組織人民銀行有關(guān)業(yè)務(wù)部門，在全系統(tǒng)開展了內(nèi)控安全管理大檢查。為開展此項(xiàng)檢查，人民銀行建立了內(nèi)審部門牽頭、各業(yè)務(wù)部門共同參加的內(nèi)控安全管理長效協(xié)調(diào)機(jī)制。此后，我們?cè)谶@一協(xié)調(diào)機(jī)制框架下積極開展了一系列工作，主要包括：進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)審過程介入、實(shí)時(shí)監(jiān)督作用，積極參與基建立項(xiàng)審批、大額采購招標(biāo)等活動(dòng)；對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行認(rèn)真梳理，及時(shí)與有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行溝通磋商，促進(jìn)其進(jìn)一步改進(jìn)管理；對(duì)業(yè)務(wù)部門擬定的規(guī)章制度認(rèn)真研究提出意見，得到行領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)業(yè)務(wù)部門的高度重視。通過開展上述工作，使內(nèi)審監(jiān)督關(guān)口前移，內(nèi)審咨詢職能進(jìn)一步發(fā)揮。
四、著力推動(dòng)人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展
十一五期間，借鑒國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”建設(shè)和內(nèi)審行業(yè)組織關(guān)于內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展的思路，我們緊密結(jié)合人民銀行實(shí)際，在推動(dòng)央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展方面開展了一系列工作。
一是深入研究，不斷理清內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展的基本思路。按照中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)提出的“六個(gè)轉(zhuǎn)變”等轉(zhuǎn)型要求，在深入分析中央銀行業(yè)務(wù)及其內(nèi)審工作實(shí)際的基礎(chǔ)上，我們不斷梳理、形成了央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展的基本思路，主要包括：在工作指導(dǎo)思想上，我們提出要正確處理推動(dòng)轉(zhuǎn)型與促進(jìn)發(fā)展、轉(zhuǎn)型與準(zhǔn)則、轉(zhuǎn)型與合規(guī)性審計(jì)、轉(zhuǎn)型的過程與結(jié)果、整體推進(jìn)與分頭探索、轉(zhuǎn)型發(fā)展與人才隊(duì)伍建設(shè)等六個(gè)關(guān)系，全面、扎實(shí)推動(dòng)內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展；在總體路徑上，明確了轉(zhuǎn)型的核心是審計(jì)類型與審計(jì)內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，提出了由傳統(tǒng)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)合規(guī)性審計(jì)，向風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制審計(jì)，進(jìn)而向績效審計(jì)轉(zhuǎn)變的路徑要求；在主要目標(biāo)上，提出要通過轉(zhuǎn)型與發(fā)展，達(dá)到拓展審計(jì)職能、改進(jìn)審計(jì)方法、提高履職效能、提升人員素質(zhì)的目標(biāo)。上述基本思路的確立，進(jìn)一步統(tǒng)一了各級(jí)內(nèi)審部門和內(nèi)審人員的思想認(rèn)識(shí)，廣泛調(diào)動(dòng)了推動(dòng)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的積極性。
二是深入開展“學(xué)準(zhǔn)則、找差距、促轉(zhuǎn)型”活動(dòng)。我們認(rèn)為、轉(zhuǎn)型的過程，就是進(jìn)一步理解和遵循國際、國內(nèi)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的過程。2010年，我們組織全系統(tǒng)內(nèi)審部門深入開展“學(xué)、找、促”活動(dòng)，以認(rèn)真研究、深入學(xué)習(xí)國際、國內(nèi)內(nèi)審準(zhǔn)則為核心，對(duì)照準(zhǔn)則，查找差距，明確工作思路，把握工作重點(diǎn)?！皩W(xué)、找、促”活動(dòng)作為部門學(xué)習(xí)型組織建設(shè)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要載體，得到了全系統(tǒng)內(nèi)審干部的積極響應(yīng)，在內(nèi)審理論與實(shí)務(wù)方面形成了一批有價(jià)值的成果。我在《金融時(shí)報(bào)》上發(fā)表了《學(xué)習(xí)運(yùn)用國際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則，推進(jìn)央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型發(fā)展》一文，系統(tǒng)內(nèi)審干部也撰寫和發(fā)表了不少內(nèi)審理論與實(shí)務(wù)文章，一些論文還在審計(jì)學(xué)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)組織的理論研討活動(dòng)中獲獎(jiǎng)。
三是制定規(guī)劃、抓住重點(diǎn)，積極開展轉(zhuǎn)型課題攻關(guān)。轉(zhuǎn)型與發(fā)展是央行內(nèi)審部門較長時(shí)期內(nèi)的一個(gè)系統(tǒng)工程，必須有規(guī)劃、有重點(diǎn)、扎實(shí)推進(jìn)。2010年，我們初步擬定了《人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展三年規(guī)劃》，并確定了深化離任和履職審計(jì)、開展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)、推進(jìn)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)、探索績效審計(jì)和資產(chǎn)負(fù)債表健康性審計(jì)等轉(zhuǎn)型與發(fā)展重點(diǎn)課題。對(duì)這些課題我們采取集中攻關(guān)和分頭探索的辦法，廣泛調(diào)動(dòng)分支行參與，目前有的工作取得了一些初步進(jìn)展。比如，完成了人民銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架的專題研究，一些分支行探索建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系；在領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)和業(yè)務(wù)管理專項(xiàng)審計(jì)中，探索開展了績效性審計(jì)評(píng)價(jià)，有的行開始建立指標(biāo)體系，采用定性和定量相結(jié)合的方式對(duì)有關(guān)事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)；開展外匯儲(chǔ)備經(jīng)營管理審計(jì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)體和融資中心清理收尾工作審計(jì)等，初步確立了圍繞央行資產(chǎn)負(fù)債表開展審計(jì)的思路。
四是改進(jìn)內(nèi)審技術(shù)和手段，強(qiáng)化內(nèi)審干部培訓(xùn)。轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要內(nèi)容是提高審計(jì)工作的信息化水平，轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是審計(jì)人員知識(shí)和技能的提高，近年來我們?cè)谶@些方面也作了大量的工作。根據(jù)人民銀行業(yè)務(wù)和管理信息化迅速發(fā)展這一趨勢(shì)，我們積極推進(jìn)內(nèi)審工作信息化建設(shè)。2008年，研究開發(fā)了“人民銀行內(nèi)審業(yè)務(wù)綜合管理系統(tǒng)”，構(gòu)建了一個(gè)包括內(nèi)審人力資源管理、審計(jì)計(jì)劃管理、審計(jì)檔案管理、審計(jì)依據(jù)管理、工作信息交流等功能在內(nèi)的綜合平臺(tái)。目前已在全系統(tǒng)推廣運(yùn)用。我們積極探索并推動(dòng)計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)的開發(fā)，采購了業(yè)界比較成熟的ACL軟件，在部分審計(jì)項(xiàng)目中進(jìn)行了試點(diǎn)應(yīng)用，取得了很好的效果。我們不斷加大內(nèi)審干部培訓(xùn)力度，舉辦了一系列專題培訓(xùn)班和審前培訓(xùn)班，五年來累計(jì)培訓(xùn)內(nèi)審人員36000多人次。2010年，我們還專門舉辦了國際注冊(cè)內(nèi)部審計(jì)師資格考試考前培訓(xùn)班，鼓勵(lì)更多內(nèi)審人員考取CIA證書，努力實(shí)現(xiàn)“持證有本、一專多能”，人民銀行內(nèi)審干部正在向職業(yè)化、專家型、復(fù)合型方向邁進(jìn)。
2011年是“十二五”開局之年，也是央行內(nèi)審工作進(jìn)一步轉(zhuǎn)型與發(fā)展三年規(guī)劃的第一年。我們將緊密圍繞央行中心工作，振奮精神，扎實(shí)工作，積極探索，高效履職，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)確認(rèn)、咨詢職能，為我國央行事業(yè)做出更大的貢獻(xiàn)。
