國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人就頒布實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范
試點(diǎn)地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)發(fā)展和備案管理工作通知答記者問
日前，國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人就最近發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范試點(diǎn)地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)發(fā)展和備案管理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），接受了記者的采訪。
問、制定《通知》的背景是什么？
答：私募股權(quán)融資與公開上市融資都是企業(yè)直接融資的重要渠道。通過發(fā)展股權(quán)投資為企業(yè)提供資本支持，有利于促進(jìn)企業(yè)兼并重組和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高直接融資比重，并擴(kuò)大保險(xiǎn)、養(yǎng)老金、社?；鸬葯C(jī)構(gòu)投資者的資產(chǎn)配置渠道。為培育股權(quán)投資市場(chǎng)，國(guó)家發(fā)展改革委從1996年開始探索推動(dòng)相關(guān)制度建設(shè)。
近年來，國(guó)家發(fā)展改革委在開展產(chǎn)業(yè)投資基金（即股權(quán)投資基金）試點(diǎn)的同時(shí)，還根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)批復(fù)精神，自2008年6月開始，先后在天津?yàn)I海新區(qū)和北京中關(guān)村科技園區(qū)開展了股權(quán)投資企業(yè)備案管理的先行先試工作。從效果看，備案管理的模式，符合私募股權(quán)投資行業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)，得到業(yè)界積極評(píng)價(jià)。2009年年底以來，國(guó)務(wù)院又先后批準(zhǔn)武漢東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)也可享受股權(quán)投資企業(yè)備案先行先試政策。
通過對(duì)前一階段備案試點(diǎn)工作的總結(jié)，我們認(rèn)識(shí)到：有必要制定一個(gè)規(guī)范性文件，一方面對(duì)試點(diǎn)地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)的募資和投資運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，促進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)股權(quán)投資市場(chǎng)的持續(xù)健康規(guī)范發(fā)展；另一方面就備案管理程序作出規(guī)定，使現(xiàn)行備案管理工作規(guī)范化和制度化。
問、當(dāng)前我國(guó)股權(quán)投資市場(chǎng)的主要問題和《通知》所采取的主要措施是什么？
答：近年來，我國(guó)的股權(quán)投資市場(chǎng)發(fā)展很快，各種以公司、有限合伙等形式設(shè)立的股權(quán)投資企業(yè)數(shù)量迅速增長(zhǎng)。但是，在投資運(yùn)作過程中也存在一些問題。比較突出的問題有：（1）資本募集不規(guī)范。由于股權(quán)投資是一種風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的投資方式，股權(quán)投資企業(yè)的資本通常只能以私募方式向特定對(duì)象募集，以確保只有具備較高風(fēng)險(xiǎn)鑒別能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的機(jī)構(gòu)投資者和富有個(gè)人才能參與。但是，目前我國(guó)一些股權(quán)投資企業(yè)通過舉辦論壇和變相廣告的方式進(jìn)行募集，使一些不具備基本風(fēng)險(xiǎn)鑒別能力和承受能力的公眾投資者也被卷入其中。（2）管理運(yùn)營(yíng)不規(guī)范。股權(quán)投資作為一種長(zhǎng)期投資方式，需要建立業(yè)績(jī)激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，以激勵(lì)管理團(tuán)隊(duì)勤奮敬業(yè)，并保障投資者權(quán)益。但是，目前股權(quán)投資企業(yè)的業(yè)績(jī)激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制普遍不夠健全。（3）投資運(yùn)作不規(guī)范。股權(quán)投資是一種主要以未上市企業(yè)股權(quán)作為投資對(duì)象，并需要為所投資企業(yè)提供管理服務(wù)的專業(yè)化投資方式。但是，一些股權(quán)投資企業(yè)介入了證券投資和房地產(chǎn)投資，蘊(yùn)含了一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)，有的甚至以變相貸款方式開展業(yè)務(wù)。
上述問題的存在，與缺乏股權(quán)投資企業(yè)的相關(guān)規(guī)范有一定關(guān)系。為此，《通知》從六個(gè)方面提出了一系列規(guī)范性要求：（1）規(guī)范股權(quán)投資企業(yè)的設(shè)立、資本募集與投資領(lǐng)域。要求股權(quán)投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵照《公司法》和《合伙企業(yè)法》有關(guān)規(guī)定設(shè)立，且只能以私募方式向具有風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和承受能力的特定對(duì)象募集資本，不得通過發(fā)布公告等方式直接或間接向不特定的公眾進(jìn)行推介。股權(quán)投資企業(yè)的投資領(lǐng)域限于非公開交易的企業(yè)股權(quán)，投資過程中的閑置資金只能存放銀行或用于購(gòu)買國(guó)債等固定收益類投資產(chǎn)品。（2）健全股權(quán)投資企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。包括實(shí)行適度的分散投資、對(duì)關(guān)聯(lián)投資實(shí)行投資決策關(guān)聯(lián)方回避制度、建立業(yè)績(jī)激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制等。（3）明確股權(quán)投資管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，以規(guī)范其管理運(yùn)作行為。（4）建立股權(quán)投資企業(yè)信息披露制度。除應(yīng)向投資者披露投資運(yùn)作信息外，還應(yīng)向備案管理部門提交年度業(yè)務(wù)報(bào)告和經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)告，在投資運(yùn)作過程中發(fā)生重大事件的，應(yīng)及時(shí)向備案管理部門報(bào)告。（5）完善股權(quán)投資企業(yè)備案程序。除按照“抓大放小”原則，明確了股權(quán)投資企業(yè)備案管理范圍外，還明確了股權(quán)投資企業(yè)的備案程序，以及應(yīng)當(dāng)提交的文件和材料。（6）構(gòu)建適度監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合的管理體制。
問、《通知》所調(diào)整的股權(quán)投資企業(yè)與股權(quán)投資基金、一般性投資公司是什么關(guān)系？
答：股權(quán)投資基金通常按公司、有限合伙等企業(yè)組織形式設(shè)立，就此而言，按公司、有限合伙等形式設(shè)立的股權(quán)投資基金本質(zhì)上屬于股權(quán)投資企業(yè)范疇。但是，并不是所有的股權(quán)投資企業(yè)都是股權(quán)投資基金。投資基金的本質(zhì)特點(diǎn)是由兩個(gè)以上的多數(shù)投資者，通過集合投資方式形成新的財(cái)產(chǎn)主體，再以新的財(cái)產(chǎn)主體名義進(jìn)行財(cái)務(wù)性投資，投資風(fēng)險(xiǎn)由投資者共擔(dān)，投資收益由投資者共享。由于投資基金是一種集合投資制度，故通常需要委托專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行管理，在設(shè)立過程中往往需要向社會(huì)合格投資者募集資本。
對(duì)一般性投資公司，如果只是由單個(gè)投資者及與其全資子機(jī)構(gòu)出資設(shè)立，則并不具有“集合投資”的本質(zhì)特點(diǎn)，通常也不向社會(huì)合格投資者募集資本，因而屬于非基金類股權(quán)投資企業(yè)。
按照《通知》第五條規(guī)定，由單個(gè)投資者及與其全資子機(jī)構(gòu)出資設(shè)立的股權(quán)投資企業(yè)可以豁免備案?？梢?，《通知》并不調(diào)整一般性投資公司，而僅調(diào)整具有“集合投資”特點(diǎn)的股權(quán)投資企業(yè)。
問：《通知》如何處理股權(quán)投資企業(yè)和受托管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系？
答：由于股權(quán)投資企業(yè)以公司和有限合伙等形式設(shè)立時(shí)，其本身即是獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立的法律主體，可以相應(yīng)行使民事權(quán)利并承擔(dān)責(zé)任，故并不單純體現(xiàn)為管理人所創(chuàng)設(shè)的金融產(chǎn)品。特別是在發(fā)展初期，一些公司型和有限合伙型股權(quán)投資企業(yè)甚至通過自聘管理團(tuán)隊(duì)實(shí)行自我管理，而無(wú)須外聘管理機(jī)構(gòu)。因此，《通知》采取了“以股權(quán)投資企業(yè)備案作為切入點(diǎn)；股權(quán)投資企業(yè)采取委托管理方式的，受托管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)附帶備案”的管理模式。
采取這種備案管理模式，一是有利于對(duì)各種基金類股權(quán)投資企業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管；二是只有當(dāng)受托管理機(jī)構(gòu)成功募集設(shè)立了股權(quán)投資企業(yè)之后方可申請(qǐng)附帶備案，因而可以避免一些缺乏資質(zhì)和資信的機(jī)構(gòu)，假借已經(jīng)在管理部門備案的增信作用，忽悠投資者；三是在對(duì)各種基金類股權(quán)投資企業(yè)實(shí)行有效監(jiān)管的同時(shí)，還可對(duì)其受托管理機(jī)構(gòu)實(shí)行附帶監(jiān)管。
問、《通知》對(duì)股權(quán)投資企業(yè)體現(xiàn)了什么樣的監(jiān)管理念？
答：《通知》體現(xiàn)了“適度監(jiān)管”的監(jiān)管理念。適度監(jiān)管的方式是在對(duì)股權(quán)投資企業(yè)實(shí)行備案管理的同時(shí)，注重發(fā)揮行業(yè)自律的作用。這是因?yàn)?，股?quán)投資企業(yè)只能以私募方式，向具有較高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的特定投資者募集資本，其投資運(yùn)作不會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)外溢。加之在我國(guó)依據(jù)《公司法》、《合伙企業(yè)法》自主設(shè)立各類股權(quán)投資企業(yè)已無(wú)法律障礙，因此，不需要政府來為投資者審核管理資質(zhì)，可以采取自主設(shè)立以后再事后備案的管理方式。事后備案管理方式更主要地是通過投資者與管理者之間的協(xié)議約定，來發(fā)揮投資者對(duì)股權(quán)投資企業(yè)管理團(tuán)隊(duì)或受托管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，以及“由投資者共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”市場(chǎng)機(jī)制的約束作用。
備案管理部門的監(jiān)管重點(diǎn)：一是股權(quán)投資企業(yè)的募資方式和募資對(duì)象，防范其以不規(guī)范方式和向不合格投資者募資導(dǎo)致亂集資的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；二是股權(quán)投資企業(yè)的投資運(yùn)作，避免其從事股票炒作等公開交易股權(quán)投資和非法借貸活動(dòng)，蛻化為私募證券投資基金和貸款公司。
問：為什么資本規(guī)模在5億元以上的基金類股權(quán)投資企業(yè)，均應(yīng)申請(qǐng)備案并接受備案管理？
答：一是國(guó)家發(fā)展改革委作為行業(yè)管理部門，需要了解掌握全行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r。對(duì)試點(diǎn)地區(qū)資本規(guī)模在5億元以上的各種基金類股權(quán)投資企業(yè)，要求其必須履行備案義務(wù)，既符合“抓大放小”原則，又基本上能夠滿足全行業(yè)管理的需要。二是要求資本規(guī)模在5億元以上的各種基金類股權(quán)投資企業(yè)均應(yīng)申請(qǐng)備案并接受備案管理，是體現(xiàn)公平監(jiān)管的必然要求。三是此次國(guó)際金融危機(jī)后，美國(guó)和歐盟新出臺(tái)的金融監(jiān)管改革法案均要求管理資本超過一定規(guī)模（如美國(guó)要求是1.5億美元以上）的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)，必須無(wú)條件履行備案義務(wù)，并隨時(shí)接受備案管理部門的監(jiān)督檢查?！锻ㄖ芬筚Y本規(guī)模在5億元以上的各種基金類股權(quán)投資企業(yè)必須申請(qǐng)備案并接受備案管理，是對(duì)現(xiàn)行國(guó)際監(jiān)管制度安排的一種合理借鑒。四是要求資本規(guī)模在5億元以上的基金類股權(quán)投資企業(yè)，均應(yīng)申請(qǐng)備案并接受備案管理，并不影響股權(quán)投資企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，但有利于引導(dǎo)其規(guī)范運(yùn)作。
需要指出的是，對(duì)資本規(guī)模在5億元以下的股權(quán)投資企業(yè)，《通知》雖然豁免其備案義務(wù)，但其在設(shè)立、資本募集和投資運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)，均須遵照《通知》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)范。因此，《通知》對(duì)資本規(guī)模在5億元以下的股權(quán)投資企業(yè)也具有規(guī)范和指導(dǎo)作用。
問、《通知》與十部委《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》如何銜接？
答：股權(quán)投資基金起源于創(chuàng)業(yè)投資基金。但是，隨著股權(quán)投資基金自身的發(fā)展，無(wú)論是投資運(yùn)作，還是政策監(jiān)管取向都發(fā)生了較大的變化。
2005年十部委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的目的，是通過“政策鼓勵(lì)”與“投資引導(dǎo)”的結(jié)合，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)增加對(duì)中小企業(yè)的投資。由于引導(dǎo)各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)（包括單個(gè)投資者出資設(shè)立的獨(dú)資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)）增加對(duì)中小企業(yè)的投資均有意義，所以，《辦法》的調(diào)整對(duì)象既包括基金類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，又包括由單個(gè)投資者及與其全資子機(jī)構(gòu)設(shè)立的非基金類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。由于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)通過支持中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，有利于促進(jìn)各類創(chuàng)新活動(dòng)并增加社會(huì)就業(yè)，制定《辦法》的目的是重在促進(jìn)發(fā)展而非規(guī)范，故《辦法》僅要求享受國(guó)家相關(guān)扶持政策的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)履行備案義務(wù)并接受備案監(jiān)管。
此次發(fā)布《通知》的目的，則是通過提出一系列規(guī)范性要求，來促進(jìn)基金類股權(quán)投資企業(yè)健康發(fā)展。由于一些需要向社會(huì)募集資本的大型基金類股權(quán)投資企業(yè)一旦投資運(yùn)作不規(guī)范，就有可能影響整個(gè)股權(quán)投資市場(chǎng)的健康發(fā)展，所以，對(duì)資本規(guī)模在5億元以上的基金類股權(quán)投資企業(yè)，就必須要求其履行備案義務(wù)。但對(duì)于那些僅由單個(gè)投資者及其全資子機(jī)構(gòu)出資設(shè)立的非基金類股權(quán)投資企業(yè)，由于不需要向社會(huì)募集資本，《通知》豁免了它們的備案義務(wù)。
正是由于《辦法》和《通知》的政策監(jiān)管取向完全不同，所以，在2005年發(fā)布實(shí)施《辦法》以后，還需要再發(fā)布實(shí)施《通知》。對(duì)那些已經(jīng)遵照《辦法》規(guī)定履行備案手續(xù)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，由于它們必須接受《辦法》規(guī)定的備案監(jiān)管，所以，《通知》從避免重復(fù)監(jiān)管角度考慮，也豁免了它們的備案義務(wù)。
