明確任務 強化責任 落實措施
全力搞好全國山洪災害防治非工程措施建設(shè)
——在全國山洪災害防治縣級非工程措施建設(shè)啟動視頻會議上的講話
國家防總副總指揮、水利部部長 陳雷
（2010年11月25日）
同志們：
今年以來，我國氣候異常，強降雨引發(fā)的山洪泥石流滑坡災害非常嚴重，特別是甘肅舟曲特大山洪泥石流災害造成重大人員傷亡，集中暴露了我國山洪災害防治的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。黨中央、國務院高度重視，胡錦濤總書記、溫家寶總理和李克強、回良玉副總理多次作出重要指示。舟曲特大山洪泥石流災害發(fā)生后，中央政治局召開常委會議，對加強水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)提出了明確要求。7月21日，國務院常務會議專題研究防汛抗洪和水利建設(shè)工作，決定加快實施山洪災害防治規(guī)劃，提高山洪災害防御能力。9月15日，國務院常務會議審議并原則通過了關(guān)于切實加強中小河流治理和山洪地質(zhì)災害防治的若干意見。為全面貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，水利部與財政部、國土資源部、中國氣象局和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市一道，加快實施全國山洪災害防治規(guī)劃，先期啟動山洪災害防治縣級非工程措施建設(shè)，計劃用3年時間，初步建成覆蓋全國1836個縣級山洪災害防治區(qū)的非工程措施體系，全面提高山洪災害防御能力，最大程度地減輕人員傷亡。
今天，我們聯(lián)合召開視頻會議，貫徹落實黨中央、國務院決策部署，全面動員和啟動全國山洪災害防治縣級非工程措施建設(shè)工作。剛才，江西、河南、湖南、四川、陜西等5省分別匯報了山洪災害防治工作，財政部部長助理胡靜林同志、國土資源部副部長汪民同志、中國氣象局副局長許小峰同志作了重要講話，對做好山洪災害防御工作提出了明確要求。各地要認真學習貫徹，著力抓好落實。下面，我講幾點意見。
一、充分認識山洪災害防治的重要意義
近年來，受特殊的自然地理環(huán)境、極端災害性天氣以及經(jīng)濟社會活動等多種因素的共同影響，各地山丘區(qū)洪水、泥石流、滑坡災害頻發(fā)，造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失和基礎(chǔ)設(shè)施損毀、生態(tài)環(huán)境破壞十分嚴重。山洪災害已成為我國防洪減災工作中亟待解決的突出問題，加快山洪災害防治是關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展全局的一項重大而緊迫的任務。
第一，山洪災害歷來是我國防治任務最為艱巨的自然災害。我國山地丘陵面積約占國土面積的2/3，自然條件復雜，降雨時段集中，極端天氣頻發(fā)。廣大山區(qū)山高溝深，河谷縱橫，地勢起伏大，谷坡穩(wěn)定性差，地表風化物和松散堆積物厚。同時，山丘區(qū)人多地少，生產(chǎn)生活空間狹小，不少城鎮(zhèn)或居民點坐落在泥石流溝口、河谷沿岸甚至滑坡體上，加之不規(guī)范的人類活動等對山體穩(wěn)定帶來的影響，使得我國山洪災害呈多發(fā)、易發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)的特點。全國29個省、自治區(qū)、直轄市，274個地級行政區(qū)，1836個縣級行政區(qū)具有山洪災害防治任務，防治區(qū)面積達到463萬平方公里，涉及人口5.6億，其中重點防治區(qū)面積97萬平方公里，影響人口1.3億，7400萬人受到直接威脅，防御形勢十分嚴峻、治理任務極為艱巨。
第二，山洪災害已成為威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全的突出隱患。山洪災害破壞性強，一旦發(fā)生往往造成毀滅性災難。近幾年，我國突發(fā)性、局地性極端強降雨引發(fā)的山洪災害頻繁發(fā)生，造成死亡人數(shù)占全國洪澇災害死亡人數(shù)的比例呈遞增趨勢。據(jù)統(tǒng)計，上世紀90年代以前，全國每年山洪災害死亡人數(shù)約占洪澇災害死亡總?cè)藬?shù)的2/3，新世紀以來已上升到80%左右。尤其是今年，截至11月24日統(tǒng)計，全國因山洪災害已造成3887人死亡、失蹤（包括甘肅舟曲特大山洪泥石流災害死亡、失蹤人數(shù)），占洪澇災害死亡、失蹤總?cè)藬?shù)的92%。山洪災害導致大量群死群傷事件，嚴重破壞基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境，直接影響廣大人民群眾生產(chǎn)生活，迫切需要加快防治步伐，加大防御力度，加強防范措施，以減輕、化解山洪災害的威脅和風險，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，維護經(jīng)濟社會發(fā)展大局。
第三，山洪災害防治仍然是我國防洪減災體系中的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)過多年持續(xù)建設(shè)，我國大江大河大湖治理取得明顯成效，但山洪災害防治區(qū)尚未開展全面、深入的普查和排查，大量隱患點尚未被發(fā)現(xiàn)；雨水情監(jiān)測預報設(shè)施和預警手段嚴重不足，災害預警信息傳遞和人員轉(zhuǎn)移較為困難；基層群測群防體系還不完善，尚未建立覆蓋到縣鄉(xiāng)村組戶的組織體系和“縱向到底、橫向到邊”的預案體系；一些地方山洪災害防治宣傳教育、培訓力度不夠，基層干部群眾防災減災意識淡薄，自防自救能力不足。因此，迫切需要在繼續(xù)加快大江大河大湖治理的同時，進一步加大山洪災害防治力度，盡快改變被動局面，整體提升我國水旱災害防御能力。
總之，我們要從全局和戰(zhàn)略的高度，帶著對人民群眾的深厚感情，充分認識加強山洪災害防治的極端重要性和緊迫性，進一步增強責任感和使命感，切實搞好山洪災害防治非工程措施建設(shè)，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供水利支撐和保障。
二、認真總結(jié)全國山洪災害防治試點經(jīng)驗
黨中央、國務院高度重視山洪災害防御工作。2006年國務院批復全國山洪災害防治規(guī)劃，啟動實施了山洪災害防治試點建設(shè)，2009年又將試點范圍擴展到全國103個縣市區(qū)。通過幾年努力，試點建設(shè)收到良好效果，在山洪災害防御中發(fā)揮了重要作用，被廣大基層干部群眾譽為“生命的保護傘”。
據(jù)不完全統(tǒng)計，今年試點地區(qū)共有61個縣發(fā)生329次山洪災害，通過預警緊急轉(zhuǎn)移93萬人，避免了4.4萬多人傷亡。如5月上旬，江西贛州市定南、尋烏、安遠、全南等縣降特大暴雨，定南縣鵝公鎮(zhèn)高湖站36小時累計降雨量高達450毫米，24小時降雨量高達 335毫米，均為該地區(qū)有記錄以來最大值，省、市、縣通過山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)，實時監(jiān)測降雨情況，及時向有關(guān)市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)布預警信息，59個鄉(xiāng)鎮(zhèn)提前轉(zhuǎn)移1.75萬人，轉(zhuǎn)移人員中有800多戶房屋倒塌，避免了3000余人傷亡。6月18日，黎川縣6小時平均降雨量達148毫米，德勝、日峰、潭溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)山洪暴發(fā)，全縣倒塌房屋1萬余間，由于預警及時，3萬余人提前轉(zhuǎn)移，無一人死亡。此外，福建省建甌、建寧，河南省盧氏、南召，湖南省安化等試點縣都取得了顯著的防災減災效益。這些鮮活的事例充分說明：山洪災害防治非工程措施建與不建大不一樣，建多與建少大不一樣。
在試點建設(shè)過程中，各地創(chuàng)造了不少符合實際、管用有效的經(jīng)驗和做法，值得總結(jié)、學習和借鑒。
第一，因地制宜，加密雨水情監(jiān)測。各試點縣根據(jù)當?shù)亟煌?、通信、植被、地形地貌和社會?jīng)濟狀況，以小流域為單元，加密山洪災害易發(fā)區(qū)監(jiān)測站點，建立自動遙測與人工簡易觀測相結(jié)合、基本覆蓋試點區(qū)所有自然村組的雨水情監(jiān)測站網(wǎng)，基本達到自動遙測站控制主要雨區(qū)、簡易雨量站配備到村的要求，實現(xiàn)了對暴雨洪水的實時監(jiān)測。北京、重慶、陜西等地在簡易雨量桶上加裝簡單聲音報警和數(shù)據(jù)顯示裝置，當雨量超過設(shè)定的預警指標后迅即通過聲音和光電方式進行預警，即使是深夜或狂風暴雨時量測雨量也非常方便。
第二，多措并舉，強化信息發(fā)布傳送。試點縣除通過人工敲鑼、鳴哨等傳統(tǒng)方式發(fā)布預警信息外，還充分利用短信群發(fā)、有線及無線廣播、遙控和手搖警報器、電視等現(xiàn)代化手段，并針對山洪災害預警量身定做專用設(shè)備，有效解決了預警信息“最后一公里”問題，確保預警信息及時快速發(fā)布傳送到基層。
第三，科學防控，建設(shè)監(jiān)測預警平臺。試點縣依托GIS、數(shù)據(jù)庫信息和大比例尺電子地圖，開發(fā)研制了縣級山洪災害監(jiān)測預警平臺，實現(xiàn)了雨水情等基礎(chǔ)信息的實時入庫、自動分析、動態(tài)監(jiān)控、在線查詢、在線監(jiān)視、在線預警發(fā)布等功能，顯著提高了基層山洪災害防御的現(xiàn)代化、規(guī)范化水平。
第四，落實責任，建立健全組織體系。各試點縣都建立了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組、戶五級責任制體系，明確各級各類責任人的職責，責任人必須掌握第一手汛情，第一時間趕赴山洪災害易發(fā)區(qū)，第一現(xiàn)場組織群眾轉(zhuǎn)移避險，為有效應對山洪災害和搶險救災提供了有力的組織保證。江西、湖南、福建、陜西等省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組防御組織體系實現(xiàn)了有組織機構(gòu)、有工作人員、有辦公場所、有預警人員、有明確責任的“五有”目標。
第五，有效應對，完善防御預案體系。按照“橫向到邊、縱向到底，不留死角、無縫覆蓋”的要求，開展試點的103個縣、1361個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9958個村全部制定了山洪災害防御預案，劃定危險區(qū)域和安全區(qū)域，設(shè)定臨界雨量或警戒水位，明確預警形式和發(fā)布程序，落實人員轉(zhuǎn)移方案，細化各類人員責任，提供了強有力的防御行動指南。湖南、浙江、福建等省試點縣以小流域為基本單元，結(jié)合行政區(qū)域編制山洪災害防御預案，既符合山洪災害的流域性特點，又適應組織實施防汛工作的實際要求，具有較強的針對性、指導性和可操作性。
第六，群測群防，加強宣傳培訓演練。各試點縣廣泛開展防災避災宣傳、培訓及演練，共制作、發(fā)放光盤、明白卡等各類宣傳材料378萬余套，組織培訓9.7萬余人次，開展了180次演練，在危險區(qū)、安全區(qū)以及轉(zhuǎn)移路線上設(shè)立醒目、固定的標示牌和宣傳牌，在受威脅人口相對集中的地方設(shè)立宣傳欄，使山洪災害的基本知識和避災常識深入千家萬戶，做到家喻戶曉，形成群測群防的防御機制，增強了基層干部和群眾的防災意識和自救能力，有效避免和減少了人員傷亡。
第七，注重積累，不斷加強能力建設(shè)。通過試點建設(shè)，各地在項目招投標、政府采購、質(zhì)量監(jiān)督、建設(shè)管理等方面制定了一系列制度和辦法，培養(yǎng)了一批既懂山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)建設(shè)、又懂項目建設(shè)管理的人才，積累了監(jiān)測預警系統(tǒng)設(shè)計開發(fā)、設(shè)施研制等技術(shù)經(jīng)驗，為試點的大規(guī)模推廣奠定了良好基礎(chǔ)。
第八，以點帶面，充分發(fā)揮示范效應。一些省以山洪災害防治試點為契機，進一步擴大試點范圍，發(fā)揮了示范和帶動效應。江西省投入近8000萬元在56個縣建設(shè)了山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)，河南、湖南、四川、福建、廣東、陜西等省財政安排大量資金用于重點縣山洪災害監(jiān)測預警與防御體系建設(shè)。湖南、重慶、貴州、陜西等省、市在總結(jié)試點建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提前組織開展山洪災害防治規(guī)劃實施的前期工作。
總之，通過試點建設(shè)，我們已經(jīng)初步探索了一套符合我國國情的山洪災害防治經(jīng)驗和做法，為加快實施全國山洪災害防治規(guī)劃，全面啟動山洪災害防治縣級非工程措施建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。各地要進一步總結(jié)和借鑒試點經(jīng)驗，扎實推進山洪災害防治縣級非工程措施建設(shè)。
三、準確把握山洪災害防治縣級非工程措施建設(shè)的工作部署
山洪災害防治非工程措施建設(shè)是一項較為復雜的系統(tǒng)工程，3年內(nèi)要完成全國1836個縣級山洪災害防治區(qū)的非工程措施體系建設(shè)，時間十分緊迫，任務異常繁重。確保如期完成建設(shè)目標任務，必須著力把握好以下幾個方面：
第一，準確把握山洪災害防治非工程措施建設(shè)的總體要求。要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，牢固樹立以人為本、生命至上的理念，堅持以防為主、防治結(jié)合的原則，優(yōu)先考慮近年來山洪災害發(fā)生頻繁、人員傷亡重的縣，優(yōu)先考慮山洪防治區(qū)面積大、影響人口多的縣，統(tǒng)籌考慮前期工作基礎(chǔ)扎實、建設(shè)管理和運行維護規(guī)范的縣，以監(jiān)測預警設(shè)施、監(jiān)測預警平臺、防御轉(zhuǎn)移預案、組織責任體系、宣傳培訓演練等非工程措施為重點，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，力爭用3年時間建成覆蓋全部山洪災害防治區(qū)的監(jiān)測預警系統(tǒng)和群測群防體系，實現(xiàn)預警及時、反映迅速、轉(zhuǎn)移快捷、避險有效，全面提高山洪災害防御水平。
第二，準確把握山洪災害防治非工程措施建設(shè)的基本原則。一是堅持非工程措施與工程措施相結(jié)合。立足于綜合防御，以非工程措施為主，注重主動預防和避災自救，最大程度減少人員傷亡。同時，對嚴重威脅城鎮(zhèn)或集中居民點、重要設(shè)施的山洪溝、泥石流溝和山體滑坡，要突出重點，抓緊開展治理。二是堅持專業(yè)預防與群測群防相結(jié)合。在不斷提高山洪災害專業(yè)預測預報水平的同時，把建立健全基層防御組織體系、加快預警信息傳遞、提高群眾自救互助避險能力作為重點，充分發(fā)揮群測群防體系作用，在特殊情況下“鄉(xiāng)自為戰(zhàn)、村自為戰(zhàn)、戶自為戰(zhàn)”，機動靈活地應對突發(fā)山洪災害事件。三是堅持應急轉(zhuǎn)移和避災安居相結(jié)合。在重點做好應急轉(zhuǎn)移避險、避免重大人員傷亡的同時，科學評估災害風險，實施避災安居，新建城鄉(xiāng)居民住房選址要避開山洪災害風險區(qū)和隱患點。四是堅持項目建設(shè)與運行管理相結(jié)合。在扎實搞好項目建設(shè)的同時，要落實運行管理機構(gòu)人員和工作責任，加強運行管理人員技術(shù)培訓，健全運行管理維護制度，將運行維護經(jīng)費列入各級財政預算，確保系統(tǒng)長期穩(wěn)定發(fā)揮防災減災效益。
第三，準確把握山洪災害防治非工程措施建設(shè)的實施機制。山洪災害防治非工程措施建設(shè)資金由中央與地方共同承擔。中央財政年度補助資金按照定額補助、省級包干、省內(nèi)統(tǒng)籌的原則，由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當年納入建設(shè)范圍縣的任務量等因素，確定每縣中央財政補助資金規(guī)模。各省水利部門要加強與財政、國土資源、氣象部門的合作，共同逐縣編制山洪災害防治縣級非工程措施建設(shè)實施方案，并在此基礎(chǔ)上形成省級年度實施方案報備，確保建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)方案符合有關(guān)技術(shù)標準和要求，為推進山洪災害防治非工程措施建設(shè)提供科學依據(jù)。
四、切實加強對山洪災害防治縣級非工程措施建設(shè)的組織領(lǐng)導
山洪災害防治縣級非工程措施建設(shè)投資多、覆蓋廣、時間緊、任務重、要求高、責任大。各地要進一步加強領(lǐng)導，落實責任，精心組織，周密實施，協(xié)同配合，全力推進，確保如期優(yōu)質(zhì)高效完成非工程措施建設(shè)任務。
第一，切實強化建設(shè)責任。各地要高度重視山洪災害防治縣級非工程措施建設(shè)工作，省級人民政府負總責，逐級落實責任，將責任制貫穿到實施方案編制、建設(shè)資金配套、項目建設(shè)實施、系統(tǒng)運行管理等各個環(huán)節(jié)。要建立水利部門牽頭，財政、國土資源、氣象部門協(xié)同配合的工作機制，構(gòu)建實時信息共享平臺，加強信息與資源共享，形成防災減災合力，共同做好本省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)項目的組織、協(xié)調(diào)、建設(shè)、管理工作。各部門具體分工由地方政府根據(jù)各地實際確定。
第二，切實落實建設(shè)資金。2010年度中央財政已安排下達10億元補助資金，各地要確保地方配套資金及時足額到位。要建立政府牽頭、部門配合、統(tǒng)一規(guī)劃、責任明確的整合資金機制，按照“渠道不變、用途不變、各司其職、各負其責、優(yōu)勢互補、形成合力”的原則，在不改變資金性質(zhì)和用途的前提下，積極整合各級各類涉及山洪災害防治縣級非工程措施建設(shè)資金。要加強建設(shè)資金的使用管理和監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)行各項財務制度，確保?？顚Ｓ?，充分發(fā)揮資金使用效益。
第三，切實抓好建設(shè)管理。各省、自治區(qū)、直轄市要依據(jù)國家有關(guān)建設(shè)管理規(guī)定，結(jié)合各地實際，制定本地區(qū)項目建設(shè)管理、資金管理、監(jiān)督檢查、驗收管理等方面的制度和辦法，嚴格項目管理，保證項目建設(shè)質(zhì)量，確保達到預期建設(shè)目標。要認真做好各個階段、各個環(huán)節(jié)的驗收工作，確保建成一批，驗收一批，發(fā)揮效益一批。今年安排投資的建設(shè)項目，明年汛前要投入運行。省級水利部門要合理調(diào)配技術(shù)力量，對建設(shè)任務重、技術(shù)力量薄弱的縣市要開展對口幫扶。
第四，切實強化監(jiān)督檢查。水利部門要會同有關(guān)部門加強對項目建設(shè)的指導、監(jiān)督和檢查，實行年度考核、信息報送和公示通報等制度，定期公布項目建設(shè)進展情況。地方各級政府和有關(guān)部門要加大監(jiān)督檢查力度，重點檢查項目執(zhí)行情況、建設(shè)進度、質(zhì)量安全、合同管理和資金使用等方面情況，對責任不落實、嚴重違規(guī)違紀的，要嚴肅處理。
同志們，加快全國山洪災害防治非工程措施建設(shè)，是一項費省效宏、惠澤民生的德政工程，中央高度重視，社會廣泛關(guān)注，群眾十分關(guān)切。我們要以對國家和人民高度負責的精神，精心組織，認真實施，攻堅克難，全力推進，確保如期全面完成各項任務，讓黨中央、國務院放心，讓人民群眾滿意！
