人民調(diào)解制度發(fā)展的里程碑
——司法部副部長郝赤勇就人民調(diào)解法頒布答記者問
2010年8月28日，第十一屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》。國家主席胡錦濤簽署第三十四號主席令公布，自2011年1月1日起實(shí)施。人民調(diào)解法的頒布實(shí)施是人民調(diào)解工作發(fā)展史上的一件大事，是人民調(diào)解制度發(fā)展的一座里程碑，順應(yīng)了時代的要求，回應(yīng)了廣大人民群眾的呼聲，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。近日，司法部已下發(fā)通知，就學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹人民調(diào)解法作出部署。司法部副部長郝赤勇就這部法律的有關(guān)問題回答了記者的提問。
記者：在當(dāng)前形勢下出臺人民調(diào)解法有著怎樣的考慮，頒布實(shí)施這部法律的意義何在？
郝赤勇：人民調(diào)解是一項(xiàng)具有中國特色的、具有深厚中華民族傳統(tǒng)文化內(nèi)涵的法律制度，是我國人民獨(dú)創(chuàng)的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式。由于人民調(diào)解具有扎根基層、分布廣泛、方便快捷、不傷感情等特點(diǎn)，在解決糾紛中具有獨(dú)特的、其他糾紛解決方式不可替代的作用，被稱為化解矛盾糾紛的“第一道防線”，被國際社會譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”、“東方之花”。目前，全國有人民調(diào)解組織82.4萬個，人民調(diào)解員494萬人。多年來，人民調(diào)解組織每年調(diào)解的各類矛盾糾紛都保持在數(shù)百萬件。僅2009年就達(dá)到767.6萬件，調(diào)解成功率達(dá)96%以上，當(dāng)事人反悔起訴到法院的約占0.7%，被法院判決維持原調(diào)解協(xié)議的近90%。今年上半年，全國人民調(diào)解組織調(diào)解各類矛盾糾紛300多萬件。
黨和國家歷來高度重視人民調(diào)解工作。早在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，許多根據(jù)地就建立了人民調(diào)解組織。新中國成立后，中央人民政府政務(wù)院于1954年3月頒布了《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》；1982年，人民調(diào)解制度作為人民群眾自治的重要內(nèi)容被載入《中華人民共和國憲法》；1989年，國務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會組織條例》，對人民調(diào)解工作進(jìn)行了規(guī)范。新形勢下，人民調(diào)解工作面臨著新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。近些年來，全國人大代表、政協(xié)委員每年都提交數(shù)十件提案、議案，呼吁盡快制定人民調(diào)解法，各有關(guān)部門也一直在積極推動人民調(diào)解立法工作。今年5月，國務(wù)院第110次常務(wù)會議討論通過了人民調(diào)解法草案，提請全國人大常委會審議。今年6月，全國人大常委會第一次審議人民調(diào)解法草案，8月第二次審議通過，這充分說明了社會各界對人民調(diào)解立法工作的重視、關(guān)心，也說明這部法律的立法時機(jī)已經(jīng)成熟，是應(yīng)運(yùn)而生。
人民調(diào)解法在總結(jié)幾十年來人民調(diào)解工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完整地規(guī)定了人民調(diào)解的性質(zhì)任務(wù)和工作原則、人民調(diào)解委員會、人民調(diào)解員、調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議等內(nèi)容，全面地確立了我國的人民調(diào)解制度，為人民調(diào)解工作的發(fā)展指明了方向。人民調(diào)解法的頒布，是人民調(diào)解工作的一件大事，也是我國法制建設(shè)的一件大事，對于加強(qiáng)人民調(diào)解工作，化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會，都將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
記者：作為第一部全面規(guī)范人民調(diào)解工作的法律，這部法律的特點(diǎn)和亮點(diǎn)有哪些？
郝赤勇：人民調(diào)解法的突出特點(diǎn)是進(jìn)一步鞏固和堅(jiān)持了人民調(diào)解的群眾性、自治性、民間性。人民調(diào)解是人民群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的重要手段，這一屬性及定位是人民調(diào)解工作賴以存在的基礎(chǔ)，也是長期以來人民調(diào)解工作保持強(qiáng)大生命力、深受群眾歡迎的根本原因。盡管人民調(diào)解組織形式、調(diào)解領(lǐng)域、工作方式有許多新的發(fā)展變化，但這一性質(zhì)始終沒有改變，也不能改變。人民調(diào)解法明確了人民調(diào)解工作的三項(xiàng)原則，即在當(dāng)事人自愿、平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解；不違背法律、法規(guī)和國家政策；尊重當(dāng)事人的權(quán)利，不得因調(diào)解而阻止當(dāng)事人依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護(hù)自己的權(quán)利。這一規(guī)定進(jìn)一步鞏固和堅(jiān)持了人民調(diào)解的性質(zhì)。還有關(guān)于“人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用”的規(guī)定等也都很具特色。
關(guān)于這部法律的亮點(diǎn)，主要有以下幾個方面：一是進(jìn)一步明確了各級司法行政機(jī)關(guān)對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)和基層人民法院對人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；二是完善了包括多種新型調(diào)解組織在內(nèi)的人民調(diào)解組織形式；三是加強(qiáng)了對人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)保障；四是明確了人民調(diào)解與其他幾種糾紛解決方式之間的關(guān)系；五是明確了人民調(diào)解協(xié)議的效力；六是確立了對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度，等等。
記者：與《人民調(diào)解委員會組織條例》相比，人民調(diào)解法對人民調(diào)解組織形式作出了哪些新的規(guī)定？
郝赤勇：近年來，各地為了滿足有效預(yù)防化解矛盾糾紛的需要，探索建立了一些新型人民調(diào)解組織，使調(diào)解組織形式有了新的發(fā)展。人民調(diào)解法在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善了人民調(diào)解組織形式，規(guī)定人民調(diào)解組織形式包括：一是村(居)民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會；二是企(事)業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社會團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以設(shè)立人民調(diào)解委員會。多種形式的人民調(diào)解組織，可以更好地適應(yīng)化解不同類型、不同領(lǐng)域矛盾糾紛的需要。目前全國82.4萬個人民調(diào)解組織中，村(居)人民調(diào)解委員會67.4萬個，企(事)業(yè)單位人民調(diào)解委員會7.9萬個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人民調(diào)解委員會4.2萬個，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織1.2萬個。
記者：調(diào)解員素質(zhì)的高低對調(diào)解工作質(zhì)量至關(guān)重要，人民調(diào)解法是怎樣保障人民調(diào)解員隊(duì)伍整體素質(zhì)的？
郝赤勇：為提高人民調(diào)解員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，人民調(diào)解法對人民調(diào)解員的隊(duì)伍構(gòu)成、產(chǎn)生辦法和教育培訓(xùn)等作出了規(guī)定。
首先，規(guī)范了人民調(diào)解委員會的組成和推選程序。人民調(diào)解委員會由委員三至九人組成。為了方便人民調(diào)解委員會開展工作，規(guī)定人民調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)有婦女成員，多民族居住的地區(qū)應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少民族的成員。為體現(xiàn)人民調(diào)解的群眾性、民主性，規(guī)定調(diào)委會委員需經(jīng)推選產(chǎn)生。
其次，規(guī)定了人民調(diào)解員的范圍和條件。人民調(diào)解員包括人民調(diào)解委員會委員和人民調(diào)解委員會依法聘任的人員。人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔(dān)任。為提高調(diào)解員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，規(guī)定縣級人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)定期對人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。
記者：目前各地在積極探索化解矛盾糾紛的多種方式，人民調(diào)解與這些糾紛解決方式之間是怎樣的關(guān)系？
郝赤勇：人民調(diào)解是解決社會矛盾的重要方法，但它不是唯一的方法，除了人民調(diào)解之外，我們國家還有行政、司法等多種糾紛解決方式。這次人民調(diào)解法制定過程中，充分總結(jié)了幾種解決方式之間互相銜接、互相配合、發(fā)揮各自優(yōu)勢化解社會矛盾的經(jīng)驗(yàn)，在充分貫徹調(diào)解優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，對它們的相互銜接進(jìn)行了程序性規(guī)定。
首先，規(guī)定基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解。就是在法院立案之前或公安機(jī)關(guān)行政裁決之前，認(rèn)為有些案件是可以不經(jīng)過行政、訴訟程序來解決的，通過引導(dǎo)到人民調(diào)解來解決這些矛盾。其次，規(guī)定人民調(diào)解委員會對調(diào)解不成的糾紛，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以依法通過仲裁或者行政、司法途徑維護(hù)自己的權(quán)利。第三，規(guī)定經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn)。第四，規(guī)定當(dāng)事人之間就調(diào)解協(xié)議的履行或者調(diào)解協(xié)議書內(nèi)容發(fā)生爭議的，一方當(dāng)事人可以向人民法院起訴。這些規(guī)定的目的都是一致的，就是保障糾紛能夠及時地化解，防止矛盾激化。
記者：目前人民調(diào)解協(xié)議的履行情況如何，人民調(diào)解法是如何確定人民調(diào)解協(xié)議效力的？
郝赤勇：人民調(diào)解協(xié)議的履行，一方面依靠人民調(diào)解組織的監(jiān)督，更重要的是依靠公眾輿論、社會道義、誠信意識的約束力，由當(dāng)事人自覺履行。人民調(diào)解協(xié)議得到了當(dāng)事人雙方的認(rèn)可，是當(dāng)事人真實(shí)意思的表示，這是人民調(diào)解協(xié)議得到履行的重要基礎(chǔ)。長期以來，對于人民調(diào)解委員會主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人自覺履行的都在90%以上，達(dá)成協(xié)議后反悔或不履行的僅占0.7%。
關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的效力，人民調(diào)解法作出了明確規(guī)定：經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。人民調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)對調(diào)解協(xié)議的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，督促當(dāng)事人履行約定的義務(wù)。為了確保人民調(diào)解協(xié)議得到更好的履行，人民調(diào)解法首次確立了對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度，即雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn)，經(jīng)法院確認(rèn)合法有效的調(diào)解協(xié)議，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。這是人民法院對人民調(diào)解工作強(qiáng)有力的支持，也是重要的司法救濟(jì)和司法保障手段，對于維護(hù)人民調(diào)解的公信力，提高司法效率，有效維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要意義。
記者：人民調(diào)解法是怎樣進(jìn)一步明確司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作的職責(zé)的？
郝赤勇：指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作是司法行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。早在1954年中央人民政府政務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》就規(guī)定人民調(diào)解委員會“在基層人民政府與基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作”；1989年的《人民調(diào)解委員會組織條例》進(jìn)一步明確規(guī)定，人民調(diào)解委員會在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作，基層人民政府及其派出機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的日常工作由司法助理員負(fù)責(zé)。人民調(diào)解法對司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作規(guī)定得更為具體、明確，該法第五條規(guī)定：國務(wù)院司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國的人民調(diào)解工作，縣級以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作；在第十條規(guī)定，縣級人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)人民調(diào)解委員會的設(shè)立情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；在第十四條規(guī)定，縣級人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)定期對人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。這些規(guī)定為司法行政機(jī)關(guān)依法履行對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)職責(zé)提出了明確的要求和強(qiáng)有力的保障。
記者：人民調(diào)解委員會是群眾自治組織，其工作經(jīng)費(fèi)和條件如何保障？
郝赤勇：人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收取任何費(fèi)用，這是人民調(diào)解工作一直堅(jiān)持的重要制度，也是人民調(diào)解工作的一大特色。但是，人民調(diào)解委員會正常開展工作，需要必要的經(jīng)費(fèi)支持和保障。過去，國家財(cái)政對人民調(diào)解工作沒有專門的投入，實(shí)踐中主要靠基層組織的自有經(jīng)費(fèi)解決。2007年7月財(cái)政部與司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》，規(guī)定人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)包括司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。
這次人民調(diào)解法專門作出規(guī)定：國家鼓勵和支持人民調(diào)解工作，縣級以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障，對有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰獎勵。同時規(guī)定，村(居)民委員會和企(事)業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為人民調(diào)解委員會開展工作提供辦公條件和必要的工作經(jīng)費(fèi)。同時還規(guī)定了對人民調(diào)解員的優(yōu)待撫恤：人民調(diào)解員從事調(diào)解工作，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼`工補(bǔ)貼；因從事調(diào)解工作致傷致殘，生活發(fā)生困難的，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)提供必要的醫(yī)療、生活救助；在人民調(diào)解工作崗位上犧牲的人民調(diào)解員，其配偶、子女按照國家規(guī)定享受撫恤和優(yōu)待。人民調(diào)解法關(guān)于財(cái)政支持和保障以及優(yōu)待撫恤方面的規(guī)定，是對廣大人民調(diào)解員的關(guān)心和厚愛，是對人民調(diào)解工作的有力支持和保障，對更好地開展人民調(diào)解工作是一個巨大的推動。
記者：人民調(diào)解員調(diào)解民間糾紛如何做到既依法規(guī)范，又體現(xiàn)方便靈活？
郝赤勇：人民調(diào)解是一項(xiàng)群眾自治活動，人民調(diào)解員在調(diào)解民間糾紛時應(yīng)充分體現(xiàn)方便、靈活、不拘形式的特點(diǎn)，盡量避免形式化、程序化。對此，人民調(diào)解法作了許多相關(guān)規(guī)定，如人民調(diào)解委員會既可以根據(jù)當(dāng)事人的申請調(diào)解糾紛，也可以主動調(diào)解；在調(diào)解糾紛時，可以根據(jù)需要指定一名或數(shù)名人民調(diào)解員調(diào)解，也可以由當(dāng)事人選擇一名或數(shù)名調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解；人民調(diào)解員根據(jù)需要，在征得當(dāng)事人同意后，可以邀請當(dāng)事人的親屬、鄰里、同事等參與調(diào)解；人民調(diào)解員根據(jù)糾紛的不同情況，可以采取多種方式調(diào)解民間糾紛等。同時，人民調(diào)解法還規(guī)定，人民調(diào)解員調(diào)解民間糾紛，應(yīng)當(dāng)及時、就地進(jìn)行，防止矛盾激化。實(shí)踐中，很多矛盾糾紛的調(diào)解并不是在專門的調(diào)解室進(jìn)行，而是在田間地頭、庭院、車間就地調(diào)解。這都體現(xiàn)了人民調(diào)解在糾紛受理、適用程序、人員選擇、調(diào)解方式、場所選擇等方面的靈活性和便捷性。
同時，為了使人民調(diào)解依法規(guī)范進(jìn)行，確保調(diào)解工作的質(zhì)量，人民調(diào)解法規(guī)定：人民調(diào)解員調(diào)解民間糾紛，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持原則，明法析理，主持公道。調(diào)解員調(diào)解民間糾紛要充分聽取當(dāng)事人的陳述，講解有關(guān)法律、法規(guī)和政策，耐心疏導(dǎo)，在當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓的基礎(chǔ)上提出糾紛解決方案，幫助當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議。這些規(guī)定，既保證了人民調(diào)解工作的依法規(guī)范，也有利于保持其方便、靈活的特點(diǎn)。
記者：人民調(diào)解法將于明年1月1日起實(shí)施，司法部將采取哪些措施推動這部法律的貫徹實(shí)施？
郝赤勇：當(dāng)前，學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹人民調(diào)解法是各級司法行政機(jī)關(guān)和人民調(diào)解組織的一項(xiàng)重要任務(wù)，這項(xiàng)工作時間緊、要求高、任務(wù)重。近期，司法部已下發(fā)《關(guān)于深入學(xué)習(xí)宣傳貫徹〈中華人民共和國人民調(diào)解法〉的通知》，作出具體部署。各級司法行政機(jī)關(guān)要把學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹人民調(diào)解法擺上重要位置，列入議事日程。要結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真研究、制訂學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹人民調(diào)解法的實(shí)施方案，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)指揮，推動學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹活動的深入開展。
各級司法行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員要把思想認(rèn)識統(tǒng)一到人民調(diào)解法的基本精神和原則上來，統(tǒng)一到司法部的工作部署上來，理解、掌握人民調(diào)解法各項(xiàng)內(nèi)容。今年下半年，司法部將舉辦人民調(diào)解法培訓(xùn)班，各地也要有計(jì)劃、分步驟地逐級開展培訓(xùn)工作，確保在年底前完成對人民調(diào)解員的培訓(xùn)任務(wù)。司法部與有關(guān)部門正在組織編寫《人民調(diào)解法釋義》及人民調(diào)解工作讀本作為學(xué)習(xí)培訓(xùn)的教材。
各級司法行政機(jī)關(guān)要充分利用人民調(diào)解法正式實(shí)施之前的這段時間，大力加強(qiáng)人民調(diào)解組織建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解組織的全覆蓋，配齊配強(qiáng)人民調(diào)解員，積極落實(shí)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)。要廣泛深入地開展人民調(diào)解法的宣傳活動，形成聲勢、營造氛圍。司法部將根據(jù)人民調(diào)解法的規(guī)定和相關(guān)法律規(guī)定，研究修改相關(guān)配套規(guī)章、制定規(guī)范性文件。各地要利用學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹人民調(diào)解法的契機(jī)，積極主動地向黨委、政府匯報人民調(diào)解工作的情況，研究解決人民調(diào)解工作面臨的問題，確保人民調(diào)解法的貫徹施行。（郭曉宇）（原始來源: 法制日報）
