促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措
——財政部會計司司長劉玉廷解讀四部委《關(guān)于進一步加強
村級會計委托代理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》
2月8日，中紀(jì)委、財政部、農(nóng)業(yè)部、民政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強村級會計委托代理服務(wù)工作指導(dǎo)意見的通知》（財會[2010]4號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），引起社會各界廣泛關(guān)注。《指導(dǎo)意見》對于認真貫徹中央紀(jì)委、中組部、民政部等十二部委《關(guān)于開展村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理工作的若干意見》（民發(fā)[2009]20號）和《中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步規(guī)范鄉(xiāng)村財務(wù)管理工作的通知》（中紀(jì)發(fā)[2006]24號）精神，規(guī)范農(nóng)村集體財務(wù)管理，強化村集體經(jīng)濟組織會計核算，進一步加強村級會計委托代理服務(wù)工作，深入推進農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)具有十分重要的意義。
會計委托代理服務(wù)是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟財務(wù)管理的有效模式
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題（“三農(nóng)”問題）關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局。黨中央、國務(wù)院對此高度關(guān)注，出臺了一系列政策措施促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。近年來，隨著農(nóng)村集體財務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)的推進，各地立足實際，積極探索，不斷創(chuàng)新，扎實工作，使農(nóng)村集體財務(wù)管理工作取得了明顯成效。但是，一些地方村級財務(wù)管理不規(guī)范、制度不健全、核算不準(zhǔn)確、公開不完善、監(jiān)管不到位等問題仍不同程度存在。湖北、廣西、廣東、浙江等省大膽創(chuàng)新，積極實踐，摸索出會計委托代理服務(wù)這樣一條將農(nóng)村財務(wù)管理與基層民主建設(shè)相結(jié)合的新路，在加快農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展、深化農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)、促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中發(fā)揮了非常重要的作用。
開展會計委托代理服務(wù)工作為加快農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。農(nóng)村集體財務(wù)管理是村級經(jīng)濟事務(wù)管理的重要內(nèi)容，是集體資產(chǎn)管理、土地承包管理、農(nóng)民負擔(dān)管理等工作的基礎(chǔ)，涉及廣大農(nóng)民的切身利益。因此，加強農(nóng)村集體財務(wù)管理直接關(guān)系到農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展。會計委托代理服務(wù)工作在維持村集體資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)不變的情況下，積極引入民主決策和民主監(jiān)督機制，通過村民會議、村民理財小組、村民委員會等組織方式，邀請村民廣泛參與村集體經(jīng)濟組織財務(wù)收支預(yù)算審批、日常村級開支審核、一般項目建設(shè)決策等村財務(wù)管理的全過程，實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟的財務(wù)決策民主化，財務(wù)狀況公開化，財務(wù)監(jiān)督制度化?！敖o百姓一個交代，還干部一個清白”。會計委托代理服務(wù)工作消除了可能引發(fā)農(nóng)村社會不穩(wěn)定的因素，化解了因財務(wù)信息不透明而引起的干群矛盾，促進了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。
開展會計委托代理服務(wù)工作為深化農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)提供了制度保障。規(guī)范鄉(xiāng)村財務(wù)管理工作是加強農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，是改進農(nóng)村基層干部作風(fēng)、維護農(nóng)民群眾切身利益的重要舉措。其中，推行會計委托代理服務(wù)工作，鼓勵有條件的地區(qū)探索引入社會中介機構(gòu)為村級財務(wù)管理服務(wù)是規(guī)范村級財務(wù)工作的重要手段之一。會計委托代理服務(wù)工作通過健全村民民主理財制度，引入社會中介機構(gòu)參與村集體資金、賬務(wù)管理，進一步規(guī)范了銀行賬戶、銀行存款、現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)、票據(jù)使用和會計檔案等的管理，健全了財務(wù)預(yù)算決算、開支審批、審計監(jiān)督制度，有效避免了村集體資金被貪污、擠占、挪用等腐敗行為。調(diào)查表明，廣西賀州市昭平縣實行會計委托代理服務(wù)工作后，在村“兩委”換屆選舉前，對全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、152個村開展村干部離任審計工作，未發(fā)現(xiàn)一起貪污挪用公款的違法違紀(jì)現(xiàn)象。
會計委托代理服務(wù)工作為促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了積極作用。建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)，其宗旨是加快農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村的“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。會計委托代理服務(wù)工作通過集中核算，精簡了人員，有效減少了鄉(xiāng)村行政開支，減輕了農(nóng)民負擔(dān)，鞏固了農(nóng)村稅費改革成果；通過資金直達農(nóng)戶，為全面實現(xiàn)村資金直達農(nóng)戶和項目單位提供了保證，促進“三農(nóng)”政策等各項惠農(nóng)政策的落實；通過代理服務(wù)平臺，實現(xiàn)了政府職能由征管型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，加強了基層組織建設(shè)，有力地促進了農(nóng)村各項事業(yè)的全面發(fā)展。
科學(xué)推進會計委托代理服務(wù)各項工作
會計委托代理服務(wù)工作從“摸清”家底開始，在鎖定“舊賬”的基礎(chǔ)上，采取自愿委托方式，由代理服務(wù)機構(gòu)完成會計委托代理服務(wù)工作，切實做到積極穩(wěn)妥，嚴(yán)密組織，科學(xué)推進。
會計委托代理服務(wù)工作應(yīng)遵循有關(guān)法律法規(guī)開展。依法理財是會計委托代理服務(wù)工作的前提和基礎(chǔ)。會計委托代理服務(wù)工作必須符合《村民委員會組織法》、《會計法》和國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，遵循村民自治、村務(wù)公開、民主管理、加強監(jiān)督的原則，在尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，各代理服務(wù)機構(gòu)依法與各村民委員會簽訂會計委托代理服務(wù)協(xié)議（以下簡稱委托協(xié)議）。實施代理服務(wù)后，維持村委會各項資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)不變。
會計委托代理服務(wù)工作應(yīng)實行村級財務(wù)與資金的“雙委托”管理。開展會計委托代理服務(wù)工作后，各代理服務(wù)機構(gòu)接受委托，對村級財務(wù)與資金進行管理，各行政村不再設(shè)會計和出納，只配備專職或兼職的出納（報賬員），其資金由代理機構(gòu)進行統(tǒng)一管理，規(guī)范會計基礎(chǔ)工作，實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一資金賬戶、統(tǒng)一報賬時間（段）、統(tǒng)一報賬程序、統(tǒng)一會計核算、統(tǒng)一檔案管理。代理服務(wù)機構(gòu)可對村級財務(wù)的管理與決策提供相關(guān)意見和建議。
會計委托代理服務(wù)工作應(yīng)加強內(nèi)部控制管理。會計委托代理服務(wù)工作必須科學(xué)設(shè)置工作流程和工作崗位，明確各環(huán)節(jié)、各崗位的分工和職責(zé)，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、相互監(jiān)督。村級集體組織法定代表人是村級財務(wù)會計工作的負責(zé)人，對本村的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責(zé)；村出納（報賬員）由通過民主選舉產(chǎn)生的村干部兼任或由通過民主程序產(chǎn)生的村民擔(dān)任，主要負責(zé)村級收入、支出原始憑證的收集整理，村級備用金的領(lǐng)取、保管和定期向代理服務(wù)機構(gòu)報賬；開展會計委托代理服務(wù)工作的行政村應(yīng)通過民主程序產(chǎn)生村民民主理財小組，對村級收入、支出情況逐項進行審核，并提出意見，其中，村民民主理財小組的成員不得由村干部以及與村干部有直系親屬關(guān)系的人擔(dān)任并應(yīng)向代理服務(wù)機構(gòu)進行備案，留取相關(guān)印鑒；代理服務(wù)機構(gòu)原則上設(shè)總會計1人，代理會計、資金會計（出納）若干人，由持有《會計從業(yè)資格證》的人員擔(dān)任，負責(zé)發(fā)放備用金，審核報銷票據(jù)，進行賬務(wù)處理，匯總編制明細賬、總賬和月報、季報、年報，并對各村的財務(wù)檔案進行歸集管理。有條件的地方，可以探索采用會計師事務(wù)所承擔(dān)會計委托代理服務(wù)工作的模式。
會計委托代理服務(wù)工作應(yīng)切實加強村集體經(jīng)濟財務(wù)管理工作。村集體資金采取備用金領(lǐng)取方式進行管理，實際開支時，需經(jīng)村民主理財小組審核同意并加蓋印鑒后，由村集體組織法定代表人審批簽字；如遇重大開支和事項，還需先經(jīng)過村民會議審議通過。實行村級財務(wù)預(yù)決算制度，以經(jīng)村民會議審議通過后的財務(wù)預(yù)算作為村集體當(dāng)年資金開支的依據(jù)，并在年度終了時由代理服務(wù)機構(gòu)根據(jù)該年各行政村資金實際使用情況，編制決算報告，送各行政村村民會議審議。實行村級財務(wù)定期報賬制度，代理服務(wù)機構(gòu)在受理村報賬員報賬時，應(yīng)逐一核實有關(guān)憑證，凡符合村財務(wù)預(yù)算內(nèi)容，手續(xù)、印信齊全，憑證合規(guī)的開支方可報銷入賬。實行村財務(wù)定期公開制度，代理服務(wù)機構(gòu)應(yīng)定期向村民委員會提供詳細、完整的村財務(wù)信息，并由村民委員會定期在本村公開位置予以公布，接受村民的監(jiān)督。實行村級財務(wù)會計檔案管理制度，代理服務(wù)機構(gòu)應(yīng)研究制訂村級財務(wù)會計檔案管理辦法，加強對村級財務(wù)會計檔案的整理和歸檔，對各村的財務(wù)會計檔案實行分柜管理，編制檔案目錄，并妥善保管。
此外，在開展會計委托代理服務(wù)工作過程中，有條件的地區(qū)還要積極探索電算化管理模式，由上級部門集中開發(fā)軟件，配置設(shè)備，通過一個平臺，將社情、村情、民情匯集到了一起，全面實現(xiàn)會計處理、財務(wù)監(jiān)管、資金下?lián)?、村?wù)公開等職能，方便農(nóng)民群眾查詢、監(jiān)督，增加管理的透明度，節(jié)省行政成本，進一步減輕村民負擔(dān)。
妥善解決好會計委托代理服務(wù)工作中的關(guān)鍵問題
會計委托代理服務(wù)工作內(nèi)容豐富，千頭萬緒，妥善解決好以下關(guān)鍵問題尤為重要。
加強代理服務(wù)制度建設(shè)。不依規(guī)矩，不成方圓。在會計委托代理服務(wù)工作前期準(zhǔn)備和具體實施過程中，各級部門應(yīng)加強有關(guān)制度的研究和制定工作，積極探索開展會計委托代理服務(wù)工作的新方式、新方法，健全代理服務(wù)的各項日常管理規(guī)章制度，特別是要抓緊探索建立健全電算化工作模式和會計師事務(wù)所會計委托代理服務(wù)工作模式下的制度要求和管理規(guī)范，確保會計委托代理服務(wù)工作的順利有效開展。
加強對涉農(nóng)票據(jù)的管理。規(guī)范的票據(jù)是會計核算的前提和基礎(chǔ)，至關(guān)重要。在開展會計委托代理服務(wù)工作過程中要以規(guī)范涉農(nóng)票據(jù)為重點，加強對涉農(nóng)票據(jù)的日常管理，規(guī)范票據(jù)的使用行為，加大對票據(jù)使用的監(jiān)管，有條件的地方可以由省級財政稅務(wù)部門統(tǒng)一印制、發(fā)放農(nóng)村商用票據(jù)、報銷表格、村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部結(jié)算憑證等，力爭徹底消除“白條”入賬現(xiàn)象。
加強從業(yè)人員隊伍建設(shè)。政以才治，業(yè)以才興。合格的從業(yè)人員是做好會計委托代理服務(wù)工作的重要基礎(chǔ)。會計委托代理服務(wù)工作必須重視從業(yè)人員隊伍建設(shè)工作。首先，要加強對村出納（報賬員）的管理。村出納（報賬員）經(jīng)民主程序產(chǎn)生后應(yīng)及時向代理服務(wù)機構(gòu)備案，在經(jīng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核合格，具備相應(yīng)的政策水平和報賬業(yè)務(wù)技能后，方可上崗，并在不違犯法律、法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律的前提下，不宜隨意更換。其次，要加強對代理服務(wù)機構(gòu)人員的管理。代理服務(wù)機構(gòu)的人員應(yīng)具備相應(yīng)的知識能力，熟悉農(nóng)村財務(wù)工作，機構(gòu)負責(zé)人還應(yīng)具備助理會計師以上專業(yè)技術(shù)資格或者專門從事會計工作三年以上。其三，要加強對從業(yè)人員的培訓(xùn)。代理服務(wù)機構(gòu)應(yīng)定期對村報賬員、村民理財小組成員、代理會計、資金會計（出納）進行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對新任用（命）的村報賬員和代理機構(gòu)工作人員，還應(yīng)進行相應(yīng)的崗前培訓(xùn)。最后，要加快對電算化人才的培養(yǎng)。一方面，要加大對軟件設(shè)計人才的培養(yǎng)，豐富適合會計委托代理服務(wù)工作需求的管理軟件市場，加快推進會計委托代理服務(wù)工作電算化建設(shè)進程；另一方面，要加大對從業(yè)人員電算化知識的培訓(xùn)，使他們熟練掌握信息化操作、管理技術(shù)，加快推進會計委托代理服務(wù)工作電算化實施步伐。
加強審計監(jiān)督工作。加強審計監(jiān)督，讓百姓信任、放心是順利實施會計委托代理服務(wù)工作的重要保障。開展會計委托代理服務(wù)工作應(yīng)堅持審計監(jiān)督制度，加強對代理服務(wù)機構(gòu)會計基礎(chǔ)工作、會計檔案管理、機構(gòu)日常管理等的考核力度，除通過村務(wù)公開，接受群眾廣泛監(jiān)督外，代理服務(wù)機構(gòu)還應(yīng)主動接受上級部門及有關(guān)單位實施的審計監(jiān)督，并公開審計結(jié)果。村民委員會換屆、代理服務(wù)機構(gòu)主要負責(zé)人輪換時，有關(guān)部門還應(yīng)組織相應(yīng)的離任審計。
正確處理好會計委托代理服務(wù)工作中的重要關(guān)系
會計委托代理服務(wù)工作政策性強，涉及面廣，關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民群眾的切身利益，必須正確處理好以下重要關(guān)系。
處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系。尊重農(nóng)民意愿是開展會計委托代理服務(wù)工作的重要前提。《村民委員會組織法》第十九條明確規(guī)定“涉及村民利益的事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定”。在開展會計委托代理服務(wù)工作中要注意方式、方法，注重政策導(dǎo)向和宣傳，積極爭取廣大農(nóng)民群眾的支持，切不能搞“一刀切”，強行攤派。
處理好與村干部的關(guān)系。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，并由村干部代表村民履行日常管理職責(zé)。開展會計委托代理服務(wù)工作勢必要削弱村干部的權(quán)力，增強對村干部的監(jiān)督，村干部難免會有抵觸情緒。而村干部又是推動、實施會計委托代理服務(wù)工作的骨干。所以，開展會計委托代理服務(wù)工作必須做好村干部的說服、教育工作，讓他們多從集體發(fā)展的角度看問題，多從正確處理好干群關(guān)系上看問題，多從加強基層政權(quán)建設(shè)上看問題，使他們自愿加入到會計委托代理服務(wù)工作中來。
處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是管理和指導(dǎo)農(nóng)村工作的橋頭堡，是開展會計委托代理服務(wù)工作不可或缺的重要支撐。在開展會計委托代理服務(wù)工作過程中，要積極爭取當(dāng)?shù)攸h委政府的支持和指導(dǎo)，努力開創(chuàng)黨委政府牽頭、各職能部門配合、廣大群眾參與的良好局面。
處理好各職能部門之間的關(guān)系。農(nóng)村管理工作錯綜復(fù)雜，千頭萬緒，任何一個部門都“孤掌難鳴”，必須加強協(xié)調(diào)配合。在開展會計委托代理服務(wù)工作中，要按照《會計法》和國務(wù)院“三定”方案的精神，加強各部門間的協(xié)調(diào)配合，避免扯皮，尋求共贏，既發(fā)揮各自優(yōu)勢，又統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，將會計委托代理服務(wù)工作抓實抓好抓出成效。
全力抓好《指導(dǎo)意見》貫徹落實工作
《指導(dǎo)意見》的印發(fā)，是加強農(nóng)村會計工作的一個重要里程碑。為積極貫徹落實文件有關(guān)要求，各級財政部門要切實抓好以下幾方面工作。
加強政策宣傳，確?！吨笇?dǎo)意見》深入人心。具有廣泛的群眾基礎(chǔ)是開展會計委托代理服務(wù)工作的必要前提。目前，會計委托代理服務(wù)工作正由初步試點逐步走向全面推廣和深化?！吨笇?dǎo)意見》下發(fā)后，各級財政部門要緊密圍繞《指導(dǎo)意見》以及相關(guān)涉農(nóng)、支農(nóng)財政會計政策制度，采取各種有效的途徑加強宣傳，讓廣大農(nóng)民群眾了解政策、掌握政策、擁護政策、打消疑慮，為會計委托代理服務(wù)工作的全面實施夯實基礎(chǔ)。
加強調(diào)查研究，因地制宜地開展會計委托代理服務(wù)工作。各級財政部門要結(jié)合本地實際情況，深入調(diào)研，廣泛聽取意見，結(jié)合《指導(dǎo)意見》和《財政部關(guān)于開展村級會計委托代理服務(wù)的指導(dǎo)意見》（財會[2008]8號）有關(guān)精神，制定本地區(qū)貫徹落實《指導(dǎo)意見》要求的具體辦法，因地制宜、循序漸進地開展工作。
加強溝通協(xié)調(diào)，為會計委托代理服務(wù)工作創(chuàng)造良好的工作和政策環(huán)境。各級財政部門要主動向紀(jì)檢部門匯報，積極與農(nóng)業(yè)、民政部門以及其他有關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，積極爭取當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，定期向有關(guān)單位和上級部門匯報、宣傳會計委托代理服務(wù)工作進展和實施成果，努力建立長效的工作聯(lián)動機制，加強合作，步調(diào)一致，多管齊下，扎實推進會計委托代理服務(wù)工作。
加強日常管理，全面推進代理服務(wù)各項工作。各級財政部門要高度重視會計委托代理服務(wù)工作，要將會計委托代理服務(wù)工作列入本單位日常工作的重要內(nèi)容，采取積極舉措持續(xù)推進會計委托代理服務(wù)工作，不斷加強涉農(nóng)、支農(nóng)財政會計政策制度研究，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)地方和代理機構(gòu)不斷改進會計委托代理服務(wù)工作方式、方法，細化村財務(wù)公開的內(nèi)容，方便農(nóng)民群眾參與對村集體經(jīng)濟的管理和監(jiān)督。我部從今年起將把地方財政部門開展會計委托代理服務(wù)工作情況作為年度工作考核的重要內(nèi)容。
加強指導(dǎo)，積極引入會計師事務(wù)所開展會計委托代理服務(wù)工作。會計師事務(wù)所作為社會中介機構(gòu)參與會計委托代理服務(wù)工作，能夠更加有效地提高會計委托代理服務(wù)工作結(jié)果的公信力，提升會計委托代理服務(wù)工作質(zhì)量，推動會計委托代理服務(wù)工作的深入開展。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關(guān)于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)的若干意見》（國辦發(fā)[2009]56號）明確指出會計師事務(wù)所要“積極開展新業(yè)務(wù)的試點工作”，“開展農(nóng)村財務(wù)公開試點”，《指導(dǎo)意見》也明確要求“有條件的地方，可以聘請會計師事務(wù)所承辦村級會計委托代理業(yè)務(wù)”。各級財政部門要認真貫徹落實好兩個文件的精神，以此為契機，加大對會計師事務(wù)所開展會計委托代理服務(wù)工作解決途徑的研究工作，做好政策配套，加強后續(xù)管理，加快推進中小會計師事務(wù)所的發(fā)展。
