提 要
當(dāng)前，土地利用總體規(guī)劃中的指標(biāo)分解和土地利用分區(qū)，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的城鎮(zhèn)化道路和空間等級(jí)結(jié)構(gòu)，主體功能區(qū)規(guī)劃中的主體功能分區(qū)劃分等均需要國土規(guī)劃的指導(dǎo)。探索符合中國國情的國土規(guī)劃模式，對(duì)推進(jìn)國土規(guī)劃的編制工作具有重要作用。
以優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)、提高國土空間的效率、改善國土空間環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主要任務(wù)，構(gòu)建富有活力、安全、可持續(xù)、協(xié)調(diào)的國土空間格局。
編制和實(shí)施國土規(guī)劃（與國際上的空間規(guī)劃、綜合規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等在內(nèi)容上相對(duì)應(yīng)），規(guī)范國土空間秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是主要工業(yè)化國家國家政府加強(qiáng)宏觀管理的重要舉措。國土資源部從2002年起開展國土規(guī)劃的試點(diǎn)探索，取得了有益的成果，但真正的國土規(guī)劃編制工作尚未開展。當(dāng)前，土地利用總體規(guī)劃中的指標(biāo)分解和土地利用分區(qū)，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的城鎮(zhèn)化道路和空間等級(jí)結(jié)構(gòu)，主體功能區(qū)規(guī)劃中的主體功能分區(qū)劃分等均需要國土規(guī)劃的指導(dǎo)。國務(wù)院先后批復(fù)的多個(gè)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施同樣需要國土規(guī)劃進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。李克強(qiáng)副總理在聽取國土資源部工作匯報(bào)時(shí)的講話中明確提出需要開展國土規(guī)劃編制工作，并要求國土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃銜接一致。在這一形勢下，探索符合中國國情的國土規(guī)劃模式，對(duì)推進(jìn)國土規(guī)劃的編制工作具有重要作用。
借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新國土規(guī)劃模式
國土規(guī)劃是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。自20世紀(jì)30年代起，主要工業(yè)化國家先后開展了適應(yīng)本國國情的國土規(guī)劃。德國統(tǒng)一后，兩次編制《空間規(guī)劃政策指導(dǎo)框架》以及《空間規(guī)劃報(bào)告》，分析空間發(fā)展趨勢，制定空間發(fā)展政策包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟(jì)促進(jìn)政策、交通政策、科研政策、城市規(guī)劃政策、住房政策和農(nóng)業(yè)政策等。英國2004年開始，在傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)上編制《規(guī)劃政策陳述》，為部門和地方規(guī)劃提供指導(dǎo)，內(nèi)容包括綠帶、住房、鄉(xiāng)村、通信、自然保護(hù)、可更新資源等。日本自1961年至今，前后編制六次國土規(guī)劃，涉及產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境、防災(zāi)、資源利用等不同領(lǐng)域和不同地區(qū)，為國土利用計(jì)劃、城市規(guī)劃、特別地區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃提供基礎(chǔ)。美國國土規(guī)劃以市縣綜合規(guī)劃為主，內(nèi)容包括人口與經(jīng)濟(jì)、土地利用、環(huán)境保護(hù)等。各國空間規(guī)劃名稱不同，內(nèi)容不同，但都是從本國特點(diǎn)出發(fā)，適應(yīng)本國的政治和經(jīng)濟(jì)體制、地域面積、自然背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的需要，形成了多樣化的國土規(guī)劃模式。同樣，我國上世紀(jì)80年代開展的國土規(guī)劃提出，確定本地區(qū)主要自然資源開發(fā)規(guī)模、布局和步驟，確定人口、生產(chǎn)、城鎮(zhèn)的合理布局，明確主要城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模及其相互關(guān)系，合理安排交通、通信、動(dòng)力和水源等區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施以及提出環(huán)境治理和保護(hù)的目標(biāo)與對(duì)策的具體任務(wù)，這是符合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段特點(diǎn)的。
當(dāng)前，受國際金融危機(jī)影響，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中低速增長時(shí)期。我國面臨著切實(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和深化行政管理體制改革等新形勢。從我國國情出發(fā)進(jìn)行國土規(guī)劃，與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，借鑒發(fā)達(dá)國家國土規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中國的國土規(guī)劃模式。
明確規(guī)劃編制內(nèi)容，統(tǒng)籌各類規(guī)劃空間
以現(xiàn)行各類空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌國土開發(fā)、利用、保護(hù)和整治，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等多層次的國土空間，統(tǒng)籌國家、省、市和縣等不同層級(jí)的國土空間，統(tǒng)籌加強(qiáng)政府宏觀管理和發(fā)揮市場在空間配置中基礎(chǔ)性作用的關(guān)系。以優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)、提高國土空間的效率、改善國土空間環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主要任務(wù)，構(gòu)建富有活力、安全、可持續(xù)、協(xié)調(diào)的國土空間格局。
構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)空間。產(chǎn)業(yè)空間的優(yōu)化配置是提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭力的重要方面。依據(jù)區(qū)域自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展定位，確定不同類型、不同規(guī)模的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域，第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)空間格局。制定城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)空間的合理布局，提高產(chǎn)業(yè)空間利用綜合效率。
構(gòu)建規(guī)范有序的資源開發(fā)空間。合理的資源開發(fā)與利用格局是國家資源安全的基礎(chǔ)，主要涉及土地資源、礦產(chǎn)資源、能源資源和水資源等。以資源開發(fā)和評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，建立不同類型、不同規(guī)模的資源綜合開發(fā)體系，形成資源開發(fā)、利用、保護(hù)和整治相協(xié)調(diào)，不同類型資源相協(xié)調(diào)的資源綜合開發(fā)空間格局。制定資源開發(fā)與利用的空間政策，推進(jìn)資源的集約、高效和綜合利用，保障資源安全。
構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施空間。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)國土開發(fā)格局起基礎(chǔ)支撐作用和重要的引導(dǎo)作用。以基礎(chǔ)設(shè)施綜合供需評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域，綜合鐵路、公路、機(jī)場、通信等各類基礎(chǔ)設(shè)施的體系，形成綜合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施空間格局。制定綜合基礎(chǔ)設(shè)施空間政策，提高基礎(chǔ)設(shè)施空間利用效率。
構(gòu)建保護(hù)與整治結(jié)合的生態(tài)空間。生態(tài)安全是國家安全的重要內(nèi)容。以生態(tài)調(diào)查、生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)和災(zāi)害評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，建立涵養(yǎng)水源、防沙固沙、保持水土、維護(hù)生物多樣性、保護(hù)自然文化資源、防治自然災(zāi)害等不同功能的生態(tài)空間，形成統(tǒng)籌各類生態(tài)功能、生態(tài)保護(hù)與整治相結(jié)合生態(tài)空間格局。制定生態(tài)安全的空間政策，保持城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，防止自然災(zāi)害，保障生態(tài)安全，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。
構(gòu)建相互協(xié)調(diào)的多樣化國土空間格局。從我國多樣性的自然、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化特點(diǎn)出發(fā)，以國土資源潛力和綜合承載能力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，綜合考慮產(chǎn)業(yè)空間、資源開發(fā)空間、基礎(chǔ)設(shè)施空間和生態(tài)空間，構(gòu)建多樣化的國土空間。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同區(qū)域和類型的政策，形成差別化的國土空間政策。
建立規(guī)劃實(shí)施措施，指導(dǎo)各類空間規(guī)劃
建立國土空間規(guī)劃體系，落實(shí)國土空間政策。綜合協(xié)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系，區(qū)分各規(guī)劃的主要職能，逐步建立規(guī)范有序的國土空間規(guī)劃體系。從發(fā)揮國土規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)功能出發(fā)，將相關(guān)規(guī)劃如土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃等作為國土規(guī)劃德政策工具，具體落實(shí)相應(yīng)的國土空間政策。
注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，發(fā)揮市場在國土空間配置中的基礎(chǔ)作用。適應(yīng)不斷完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，在加強(qiáng)國土規(guī)劃實(shí)施行政措施的同時(shí)，注重規(guī)劃中經(jīng)濟(jì)實(shí)施手段的運(yùn)用，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)配置作用。加強(qiáng)公共財(cái)政對(duì)不同國土空間實(shí)行支付、補(bǔ)償、援助等的安排，落實(shí)基本公共服務(wù)均等化。加強(qiáng)公共投資政策，引導(dǎo)社會(huì)投在在國土空間開發(fā)、利用、保護(hù)和整治安排中的作用。重視運(yùn)用稅收等其他經(jīng)濟(jì)手段，改善國土空間秩序。
逐步開展國土規(guī)劃法制建設(shè)，提高國土規(guī)劃的權(quán)威性。以國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》、《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》為基礎(chǔ)，與《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相銜接，逐步建立《國土規(guī)劃法》，明確國土規(guī)劃定位，確立國土規(guī)劃的主要內(nèi)容和任務(wù)，明晰各部門和各級(jí)政府在國土規(guī)劃編制與實(shí)施中的職責(zé)，提出保障國土規(guī)劃實(shí)施的政策要求。
不斷加強(qiáng)科技研究和隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)國土規(guī)劃基礎(chǔ)支撐能力。整合深化已有各類調(diào)查與評(píng)價(jià)如全國第二次土地資源調(diào)查、生態(tài)環(huán)境調(diào)查與評(píng)價(jià)、水資源調(diào)查、礦產(chǎn)資源調(diào)查等成果，為國土規(guī)劃提供科學(xué)基礎(chǔ)。加強(qiáng)國土空間結(jié)構(gòu)體系、空間要素及相互關(guān)系、空間政策等方面的應(yīng)用基礎(chǔ)研究，為國土規(guī)劃提供方法基礎(chǔ)。逐步建立多學(xué)科的隊(duì)伍，尤其增加社會(huì)科學(xué)包括社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科的比重，為國土規(guī)劃提供人才基礎(chǔ)。不斷提高國土規(guī)劃的基礎(chǔ)支撐能力。
